关注“公转私”网上支付业务的洗钱风险

黄 华

（中国人民银行玉溪市支行，云南 玉溪 653100）

近日，人行玉溪中支支付结算科在开户过程中发现部分机构账户开立异常，异常的情况是：单位账户法定代表人在异地，法定代表人是否实现面签，无法确定；同一代理人代理多家机构开户，是否系组织他人同时或者分批开立账户，情况不明。以上情况不符合《中国人民银行关于加强支付结算管理 防范电信网络新型违法犯罪相关事项的通知》（银发〔2016〕261号，称261号文件）文件要求第五条第二款（单位开户审慎核实机制）以及第六条（加强对异常开户行为的审核，特定情形下有权拒绝开户）的规定。人民银行及时进行了风险提示，相关银行对涉及账户进行尽职调查，并通过批量比对涉及账户交易流水发现下列可疑行为：账户资金快进快出，集中转入，分散转出至全国范围内的个人名下，不留余额，过渡性质明显。这是否涉及利用“公转私”业务进行的洗钱呢？

“公转私”业务是指：通过商业银行网上银行由单位银行结算账户向个人银行结算账户进行的转账业务，俗称“公转私”。近年来，虽然商业银行“公转私”业务为金融消费者提供了便利，但也出现了小型企业和个体户、法人账户和个人账户混用等现象，一旦银行审核不严、放松警惕，极有可能为不法分子进行转账、提现等非法活动提供可乘之机，存在洗钱风险，应引起高度关注。

一、“公转私”的相关法律依据

“公转私”的这个概念最初出于《人民币银行结算账户管理办法》第四十条:单位从其银行结算账户支付给个人银行结算账户的款项，每笔超过5万元的，应向其开户银行提供下列付款依据：（一）代发工资协议和收款人清单。（二）奖励证明。······（十）其他合法款项的证明。第四十二条规定：单位银行结算账户支付给个人银行结算账户款项的，银行应按第四十条、第四十一条规定认真审查付款依据或收款依据的原件，并留存复印件，按会计档案保管。未提供相关依据或相关依据不符合规定的，银行应拒绝办理。此规定最初是实施审核办理，规定比较严格。

2007年对付款证明条款进行了简化处理。《中国人民银行关于改进个人支付结算服务的通知》（银发〔2007〕154号）第三条规定：简化从单位银行结算账户向个人银行结算账户支付款项的处理手续。从单位银行结算账户向个人银行结算账户支付款项单笔超过5万元人民币时，付款单位若在付款用途栏或备注栏注明事由，可不再另行出具付款依据，但付款单位应对支付款项事由的真实性、合法性负责。银行普遍认为该条款明确的是付款单位的责任，付款单位对支付认为银行在此过程中并没有法定的义务。但是从最新的制度规范，《中国人民银行关于加强支付结算管理防范电信网络新型违法犯罪有关事项的通知》（俗称261号文件）第二条第十一款规定：银行发现账户存在大量转入转出交易的，应当按照“了解你的客户”原则，对单位或者个人的交易背景进行调查。如发现存在异常的，应当按照审慎原则调整向单位和个人提供的相关服务。由此可见，银行对于客户的了解不仅仅在于开户初期的客户身份识别，对于资金交易异常的情况，银行负有法定的不可推卸的责任。

2011年的制度从反洗钱的角度强调了公转私可能存在的风险。结合反洗钱相关规定，出台了《中国人民银行关于进一步加强人民币银行结算账户开立、转账、现金支取业务管理的通知》（银发[2011]116号），该办法第二条第一款规定：对于单位银行结算账户向个人银行结算账户转账单笔超过5万元的，存款人若在付款用途栏或备注栏注明事由，可不再另行出具付款依据。但是，具有下列一种或多种特征的可疑交易，银行应关闭单位银行结算账户的网上银行转账功能，要求存款人到银行网点柜台办理转账业务，并出具书面付款依据或相关证明文件；如存款人未提供相关依据或相关依据不符合规定的，银行应拒绝办理转账业务：一是账户资金集中转入，分散转出，跨区域交易；二是账户资金快进快出，不留余额或者留下一定比例余额后转出，过渡性质明显；三是拆分交易，故意规避交易限额；四是账户资金金额较大，对外收付金额与单位经营规模、经营活动明显不符；五是其他可疑情形。此条规定为五万元以上的“公转私”业务明确了排他性规定，明确了拒绝办理转账业务的具体情形。但是调查发现：此条规定在现实中是难以实现的，因为对于大部分金融机构的反洗钱系统对此并未在系统中设置相应的阈值。实践中我们发现，具有上述特征的交易大量发生之后，反洗钱系统并未自动提取并提示。

二、“公转私”网上支付业务在各家银行适用的尺度不一

由下表可知，现行关于“公转私”网上银行业务属于法律法规允许的范畴，但是出于对风险的考量标准不一，各家银行在对待“公转私”的问题上尺度把控不一。调查发现：大部分股份制银行由系统设置“公转私”网上支付限额；有些银行则根据客户的实际情况设置限额；值得说明的是，工商银行将反洗钱分析成果较好地运用于“公转私”限额的设定上，按照客户风险等级的实际特点针对性地设置“公转私”网上限额，这不仅避免了公转私统一设定的盲目性，又针对性地限制了高风险客户利用其网银实施洗钱行为的可能性。同时除了地方法人金融机构之外，各家银行均按照总行的统一要求收取费用，提高了“公转私”的成本，以此控制“公转私”的数量。通过对比，我们发现玉溪市辖区的三家地方法人金融机构：红塔银行、兴和村镇银行统一设置转账限额，单笔限额为人民币200万元，日累计限额为人民币500万元，网银渠道转账交易实行全免费的制度；云南红塔农村合作银行在公转私的要求上无限额限制，使用网银转账、汇款实行全免费。通过人民银行账户管理、反洗钱非现场监管情况我们发现：地方法人金融机构因为其便捷的“公转私”网银转账渠道、免费的网银转账平台吸引对公客户大量开立对公账户，但是不可否认的是这也同时加大了洗钱行为的概率，潜藏着巨大的风险。总之，因为各家银行对“公转私”的风险程度的认知不一致，导致在执行的环节制度要求的严苛程度不一致，因此面临的反洗钱风险高低不一。鉴于目前现实存在的问题，分析漏洞、把控风险，显得现实而且必要。

三、“公转私”网上支付业务存在的洗钱漏洞

（一）“公转私”网上支付业务中客户身份识别不到位

银行结算账户开户实行一次性审核，通常的做法是对个人、法人及其委托代理人的身份证件进行联网核查。个人办理银行结算账户一类户通常需要本人到柜台办理，目前银行机构对冒名开户审核较为严格，因此个人银行结算账户的开立过程中客户身份识别基本能够堵截风险。关键点在对公账户。近年来，犯罪分子实施诈骗的行为方式日趋隐蔽，其中通过开设单位银行结算账户过渡资金实施洗钱的情况成为洗钱案件的常用手段，因此，人总行下发文件要求银行机构在受理单位银行结算账户开立业务时，执行审慎的原则，不仅要对开户证明文件、客户信息的真实性进行审核，更要对开户意愿的真实性进行审核，中国人民银行下发的《关于加强支付结算管理 防范电信网络新型违法犯罪有关事项的通知》（人总行银发〔2016〕261号文件），更是进一步要求各银行机构严格履行“了解你的客户”职责，采取有效措施加强单位银行结算账户开户审核，确保客户身份信息、法定代表人身份的真实性和开户意愿的真实性。目前，对公账户开户意愿的审核、法人面签制度的落实尚停留在业务人员对业务工作认识的深浅之上，各家机构目前尚没有按照261号文件精神落实到制度上来，《人民币银行结算账户管理办法实施细则》第二章第九条规定：中国人民银行应负责对银行报送的核准类银行结算账户的开户资料的合规性以及存款人开立基本存款账户的唯一性进行审核。而银行应负责对存款人开户申请资料的真实性、完整性和合规性进行审核。因此人民银行在对公账户开户环节对银行报送的开户信息只是进行要件审核，即使发现异常，只能及时进行提醒，对银行执意开立账户的行为无法把控，因此无法从源头上遏制风险。

（二）“公转私”网上银行准入门槛低、成本较低，使用统一的准入标准

按照上述调研情况分析，除两家银行机构要求开通网上银行时需要单独向网点申请，提供相关材料符合要求后给予开通，并不定期进行柜面审核之外,其他银行机构设置统一的限额或者不设置限额，开立结算账户只需要提交营业执照及企业开户证明等资料，同时签订网上支付转账协议即可，门槛较低。特别是部分地方法人金融机构，针对公转私的业务使用的是统一的标准，如：跨行转账累计限额500万，并且网上银行银行跨行转账没有收取手续费。

（三）“公转私”网上支付业务普遍缺乏有效的反洗钱内控制度

由于网上交易是在虚拟环境下进行资金转移，无笔记、签名等实质痕迹，使得商业银行很难了解自己的实际控制人，加大了银行监控的难度。客户只有在网上银行开户时才与银行发生接触，以后交易都在网上进行，客户几乎完全离开了银行的视线。就算最初开立账户时辨别客户真实身份，但在以后的网络交易中，使用该账户的交易人可能不是开户人，不法分子可通过各种途径，比如利用他人账户或虚假账户交易逃避银行监控。网上支付可能成为客户非法转移资金的便捷工具。由于办理网上支付业务无需接受银行的规模审查，客户完全可以通过虚拟交易背景非法转移资金或利用网上支付工作直接将黑钱汇往个人账户，隐蔽性较强。反洗钱现场检查发现：商业银行特别是地方法人金融机构网银“公转私”业务普遍缺乏有效的反洗钱内控制度。没有相应的内控制度，就缺乏技术层面的限制。从反洗钱监测的角度看，列入人工关注的“公转私”账户符合可疑交易行为的特征却没有引起反洗钱系统的预警，可见反洗钱系统的设置阈值存在缺漏。

四、“公转私”网上支付业务的政策建议

（一）加强“公转私”网上支付业务的客户身份识别力度

机构客户除了在开户环节按照“勤勉尽责”的原则开展客户身份识别，按照最新的账户管理制度做好异地法人面签、委托代理人审核之外，最重要的是加强身份校验，确保本人操作。针对不法分子控制多个单位账户的情形，银行在为企业办理开户时，要重点加强企业法定代表人与授权委托经办人的身份识别，通过完善内部信息系统，判别是否存在一人开立多个单位账户的情形。经验显示：一些注册资本较小但交易金额巨大、交易异常频繁的商行、贸易公司等私营小企业洗钱风险往往较高，且容易被用作非法“公转私”中转过渡账户，银行可加强对此类企业的身份识别，相应提高开户门槛。

（二）按照审慎的客户风险等级设定网银转账限额

建议银行机构改变现行转账限额随意、门槛较低的现状，将反洗钱分析成果充分运用到“公转私”的网银转账上来。针对客户不同的客户风险等级划分，区别性地设定机构客户网银转账限额。特别是采取强化措施，限制高风险客户“公转私”交易。一是完善客户风险等级分类管理，做好客户的风险等级划分工作，重点关注高风险客户的“公转私”交易行为。二是在高风险客户划分基础上，对频繁发生、由合理理由认为属于可疑范畴的异常“公转私”交易，采取一系列强化的身份识别措施，如重新识别交易主体身份，并于下次交易发生时要求对方提供材料，以证实交易背景的合理性。

（三）制定强化的“公转私”网银交易内控制度，指导银行网点规范操作

金融机构应当不断完善相关风险控制制度和工作措施，进一步完善可疑交易监测机制，重点关注“公转私”现象，及时开展客户身份重新识别，发现可疑情形，应及时报送可疑交易。特别是关口前移，在企业开立账户时按照勤勉尽责的原则，严守制度底线，将风险控制在窗口环节。特别是人民银行261号文件颁布实施之后，针对企业异地开户的环节，要按照相关制度做好法人的面签并留存视频和音频资料，认真审核代理开户的情况，对于资产规模不清楚的法人，应当审慎开通网银，对于存疑的账户，果断拒绝开户。