民国时期晋北地区基层政权的嬗变及启示

李海泉

(武汉大学 马克思主义学院,湖北 武汉 430072)

传统中国县以下的基层权力结构,始终是中外历史学家和社会学家关注的对象。费孝通先生早在20世纪40年代末即已注意到“从县衙门到每家大门之间的一般情形,是有趣的,同时也是很重要的。之所以重要是因为这是中国传统中央集权的专制体制和地方自治的民主体制打交涉的关键。如果不弄明白这个关键,中国传统政治是无法理解的”[1]。20世纪80年代以来,学界越来越关注现代化过程中的乡村社会,并且在这其中开始尝试运用不同的学科视域对历史问题进行多角度、多维度的分析与论述。本文以学界已有成果为出发点和参照,选取一个偏远、独立的地理单元——晋北地区来进行分析和探讨,通过对民国时期晋北地区基层政权流变进行梳理,窥探乡村地区基层政权在近代中国社会转型过程中的实际状况和对当代的启示。

一、清末民初晋北基层从“官绅合治”到“乡绅自治”的演变

有清以来,晋北的基层治理模式基本采用“官绅合治”模式,即以保甲制为代表的官方控制体系和以宗族乡绅自治为代表的民间控制体系相结合的统治模式。这种模式是相对稳定的,虽然清王朝在设置保甲制之初仅仅是为了限制地方士绅的势力,以便中央可以直接有效地控制基层政权,但在实际操作过程中,很多基层事务若无地方士绅的支持则难以实现其既定目的,所以到后来清政府不得不依靠保甲制来维护治安、保障税收,至于其他乡村事务,则全权交由地方乡绅来进行管理。

(一)基层政权与地方士绅之关系

在历代统治过程中,对基层社会的控制始终是一个十分艰难的历史课题。由于士绅阶层独特的社会地位及其在政权运转中不可替代的作用,这一阶层常常会超越王朝基层政权的制约,成为控制基层社会的主体力量。由于清代是一个外来民族统治的朝代,因此,对于王朝最小的地理单元——乡村的控制在他们看来尤为重要。

清政府对基层乡村的控制主要借助于保甲制,这一点晋北和全国大抵一致。保甲的任务可归纳为治安警卫、征缴赋税和管理户籍三个方面。清代的保甲制自顺治朝实行以来即有打击地方士绅力量这一考量。清政府严禁地方士绅出任保、甲长,并专门制定了“十家长及保正,俱选庶民,‘青衿’‘衙役’勿使充任”[2]的规定,用以打击地方绅权。然而清政府试图将统治下沉到乡村的幻想很快就幻灭了,到了雍正年间,时称“康熙四十七年整饬保甲之后,奉行既久,往往有名而无实”[2]；嘉庆时期更是“保甲组织,仅具虚文,无关实政”[2]。从以上的说法中我们可以看出地方士绅和中央政府的这种控制与反控制的拉锯斗争是十分明显的。

从现有资料来看,晋北地区的士绅和以保甲制为代表的基层政权之间的关系主要有三类:其一,在士绅阶层与地方政权中存在明显的消极对立。这种对立关系在《晋抚张之洞疏陈晋省通行保甲并请饬部定就地正法章程》中有所提及:“晋俗每一村为一社,若一村有二三公庙,则一村有二三社。社各有长,村民悉听指挥。因令即以社长为约长,仿古人连村置鼓之法,令其鸣锣相闻,平日则自窝清匪,闻警则互相救援。详定条规,不令造册点名,以免吏胥滋扰。”[3]由此可见,社首里正在处理日常事务中刻意回避官员、胥吏的干扰,将乡村事务一应置于自己的控制之下。其二,士绅阶层在地方政权与广大百姓之间发挥着一种特殊的“黏合剂”作用,是官民沟通中不可或缺的调和者。李燕光先生曾在论文中谈道：“一个新上任的知县,要顺利地完成属下的各项公务,唯一的依靠力量居然是绅士。该知县叹曰:‘官与民疏,士与民近。民之信官,不若信士。……境有良士,所以辅官宣化也’。”[4]由此可见,一位不熟悉地方民情的外来知县,离开对地方绅士的依靠寸步难行,他们只能有意联合绅士,以保地方正常运转。其三,士绅集团直接充任地方保甲。张惠言曾在《论保甲事例书》中提出由绅士总理地方保甲事务:“甲长乡正之名,近于为官役,不若乡设一局,以绅衿一人总理……如此则牌头之名不达于官,董事民间所自举,不为官役,又皆绅士,可以接见官府,胥吏虽欲扰之不可得矣。”[5]这样做则会使地方保甲与乡绅之间免于扯皮,极大地提高基层政权的行政效率。

从以上论述我们可以看出,自清以来,官方虽然一直试图控制绅权,但在中国基层社会所特有的强大稳定性面前,这种努力显然收效甚微。同时我们也应该意识到在当时的环境下,士绅阶层的力量还十分有限,并未完全脱离中央政府和地方官员对于他们的控制,因此,彼时的晋北基层运行模式被称为“官绅合治”是较为准确的。

(二)基层政权组织结构的初变

在晚清时期,兴办团练与清末新政这两件事对晋北基层有着深刻的影响,这也直接导致了晋北基层政权由原来的“官绅合治”演变成为后来的“乡绅自治”。

清末,对士绅阶层而言,为了镇压太平军所兴办的团练意味着其社会地位的变动,尤其在咸同年间,伴随着地方团练组织的发展和清王朝中央集权力量的式微,清王朝被迫“诏令各省兴办团练,以缙绅主之”[6],这就使得晋北地区出现了前所未有的绅权大张之势。

山西的团练,始办于咸丰三年(公元1853年)，起因是道光三十年(公元1850年)太平军自广西起义后,八旗、绿营朽弱,无法抗击太平军的进攻,清军连败。为了镇压太平军起义,清廷遂号召地方官绅兴办团练,保卫地方。“咸丰三年六月下旬,太平军北伐部队进入河南,逼近山西,清政府万分恐慌,七月三日即命山西、陕西、四川组织团练,要求‘富者出资,贫者出力’,防堵太平军。”[7]在山西,省内没有专门负责团练事务的衙门,只能依靠地方自筹自办。在晋北十三县内,一般在县城设团练局或团练总局,有的称作防务局，推举团董、团总若干人,负责团练事务。县以下有两种形式:一是以保甲为基础所组建的。一般是“十户左右为一牌,十牌左右为一甲,若干甲为一保,大保七八百户,小保二三百户”[7]。二是在全县范围内,按地区或乡划分若干团。有的分为东、西、南、北、中五区;有的分为仁、义、礼、智、信五区,每区为一团。山西巡抚徐继畲十分强调依靠绅士办团练,“议办团练,一切责成于绅士”[7]。晋北自然也遵循这条原则,各县都是邀集在籍绅士举办团练,团董、团总均由绅士担任。由此可见,此时的地方士绅不仅拥有超然的政治地位、雄厚的经济实力和垄断的教化功能,连政府控制士绅的最后手段——地方军权也被迫拱手相让。

如果说团练运动的兴起使得乡绅有足够的实力来进行地方自治的话,那么1908年推行清末新政之际所颁行的《城镇乡地方自治章程》,则更是为他们对基层的控制贴上了合法化的标签。

进入20世纪以来,统治者出于现实状况和学习西方自治思想的双重考虑,决定实行变法,推行地方自治运动，在这种背景下《城镇乡地方自治章程》应运而生。这一章程规定的条文措施是否在中国其他地区实行我们暂不讨论，但就目前所掌握的资料来看,其在晋北地区实行则是确定无疑的。

根据《山西通志》和山西省各地方志记载,《城镇乡地方自治章程》颁布后,山西有的地方开始实行以乡为自治单位,乡以下设里、甲或其他的编制。晋北各地基本以乡为自治单位,但各地的自治组织形式还有较大差异。仅以代州和忻州两地为例,“代州州府之下为乡都制,全州有35都,后增6都,共计41都。而忻州五台县则划为1城，4关，8路，39约，557村”[8]。也就是说,清末的《城镇乡地方自治章程》在晋北广大地区得到一定范围的实施,地方绅士的自治得到了官方在制度方面的配合。

(三)乡绅自治过程中的危机和挑战

由于乡绅在乡村社会的权威是以经济能力、社会地位、文化权威等几方面因素支撑的,而随着清末民初的时代变迁,晋北乡村面临的问题也日益严峻,这就导致乡绅的权威不断地受到挑战。

首先，在经济方面,随着传统小农经济进一步衰落,乡绅们所依赖的以土地为核心的盈利模式遭到了破坏。不仅如此,清朝末年山西发生了震惊全国的丁戊奇荒,绅士们保护乡民的能力和自身的经济实力受到重挫。晋北地区旱灾较其他灾害而言发生频率较高,整个晋北地区是一个靠天吃饭的区域,农业收入直接影响着士绅们的经济收入和乡村农民的生活水平。“民国5年,春、夏雁北旱。左云旱,粮食歉收”，“民国9年,大同地区大旱。繁峙县、代县、原平县干旱,粮食歉收,粮价大涨,饥民颇多……”[9]。灾害不仅对农业生产产生了巨大的破坏作用,而且使乡绅的经济收入受到重创。

其次，在社会方面,民国初期晋北基层社会动荡不安。在灾荒年代,晋北匪患问题相当严重,在民国初年活动尤甚。匪患不仅对百姓的生命财产构成威胁,同时也极大地削弱了乡绅阶层对基层社会的控制能力和救灾能力,有的地方甚至出现了土匪与地方士绅互相争夺基层乡村控制权的情况。民国三年(公元1914年),土匪卢占魁由杀虎口、七壤口窜入右玉,企图进犯大同,进而控制雁同十三县。“所到之处,烧毁商店民宅,抢劫民财,到处一片废墟。民间财务物被洗劫一空,百姓深受其害。”[10]晋北匪帮,尤以大同的张永富、怀仁的兰玉成、朔县的王模、应县的乔日成等派系名噪一时。匪帮时常出没扰动了原本稳定的乡村社会,乡绅集团在疲于应付中对基层社会的控制进一步削弱。

最后，在传统文化方面,乡绅们控制乡村社会的理论基础来自于儒家传统思想,而在近代西方新式思想和基督教的冲击下,基于传统科举功名的权威价值日趋淡化,地方士绅的文化权威也随之被削弱。一是受西方思潮影响,一些新式知识分子在价值观念上倡导近代文明的平等自由，进而批驳三纲五常等儒家传统思想。据民国《徐沟县志》记载,民众对宗族、祖先的信奉程度明显下降,乡民仅是“香火住持,岁时朔望,洒扫拈香而已”[11]。二是基督教在晋北地区的迅猛发展,义和团运动之后传教士更是深入到广大乡村地区传经布道。晋北乡村的部分民众开始信奉基督教,这也造成了他们在风俗习惯、伦理道德等方面与传统社会不同,形成了乡民与教民的分野与冲突。

在这种经济困难、社会动荡、文化崩塌的三重威胁之下,晋北士绅的地方权威遭到了前所未有的挑战。但需要注意的是，在乡村社会近代化过程中,士绅阶层的权威虽然遭受到了不断挑战,但是随着近代以来国家权力的下沉,作为基层领袖的乡绅阶层依然在基层乡村的各个层面占据主导地位。

二、阎锡山时期基层政权的“新制”和“新治”

清末民初，时局更迭。为了下沉和加密基层行政网络，加强对乡村社会的控制，阎锡山在县以下基层乡村实行编村制。其大体上可以分为两个阶段，第一阶段是大力推广村政制度，第二阶段开始转为开展乡村自治运动。在阎锡山统治的这段时间里，基层乡村的政权建制得到了明显的改善。在基层行政区划上制定了统一的标准，在政权的组织上有了统一的机构。

而此时基层权力结构上有了一定的改变，一些新式学堂培养出来的知识分子在此时逐渐登上了乡村基层政权的舞台，把持着基层政权的乡村士绅阶层面临着新老交替的重组境地。但在这场新老士绅交替的较量中，改变的只是权势阶层的构成和基础，而整个乡村社会的权力网络并未发生根本改变。著名乡村派学者梁漱溟先生虽然在自己的《北游所见纪略》中表扬山西是个模范省，但他同时也尖锐地指出，山西村政难逃“盛名之下，其实难副”[12]的境况。

(一)阎锡山对晋北村制的统一

从1917年到1922年，新的乡村基层管理体制经历了一个逐渐变化的过程。阎锡山认为乡村基层组织的设置必须以有效管理为前提，层级过多或过少都会影响自己政令的通畅。晋北地形复杂，基层层级过少，这就使得乡村管辖区域大，政令鞭长莫及，政务推行极易延误。区设置之前，县以下是村，在行政上难以顾及，尤其对晋北这样一个山地崎岖、地形复杂的地区，县、村两级体制运行下政令根本无法畅通无阻。

阎锡山上任的第十天(1917年9月12日)即颁布了《县村制简章》。简章规定:“村民凡满100户者，应设村长副(村长副应为村长和村副的合称，《县村制简章》等文件中亦此称)各一人，居民过多可酌增村副，但至多不超过四人。不满100户的村庄，联合数村庄组成联合村，户口最多之村为主村，其余联合村皆称为附村，合称为一整编村，联合村在主村设村长一人，附村配置若干村副，村副最多不得超过四人。如果有特别情形，不便联合其他村者，亦得自成一编村，设村长一人。”[13]

之后，1918年10月阎锡山又颁布了《修正各县村制简章》，编村规模发生了进一步变化。简章规定：“凡村内居民足100户者，应设村长一人，村副一人，其居民尤多者，可酌增村副，但所增额至多不得超过四人。村民不足100户者，或一村设一村长，或指定主村联合邻村设一村长。并在村下设闾，村内居民以25家为闾，设闾长一人。在25家以上，50家以下，或不满25家者，也可以设一闾长，闾长受村长副指挥，执行任务”[14]。

由此我们可以大致确定，到1918年底，晋北地区建立了“县—区—村—闾”四级基层组织，这种严密的基层组织的建立极大地改善了之前乡村混乱不堪的状况，在一定意义上重新树立了对乡村基层的掌控。但实际的权力由谁掌握，组织如何运转则是我们需要进一步探讨的问题。

(二)新精英势力的逐步出现

随着近代化进程的不断推进，乡村社会结构发生了一系列变动，这主要体现在少数家境贫寒的农民和家境殷实的子女走出乡村社会，走向城市，他们做工经商，抑或是进入新式学堂求学。就以读书人为例，他们往往为求学而进入城镇、都市，甚至是出国留洋。在接受了近代新学教育之后，一些学子留在城市，远离了乡村，但如果在城市没有合适的出路，这些知识分子往往会回到乡村。需要关注的是，那些回乡的乡村精英不仅在认知方面冲击着传统社会的思想文化，他们还积极地参与到乡村社会的运作管理当中。

要想成为乡村的精英人物，自然需要起码的识文断字和功名身份，在旧有的科举制时代下，乡村大先生以秀才最受推崇，至少也是读过四书五经，大约能够开塾授课的先生。而民国时期，科举制废除，乡村社会这种士绅阶层的断档自然而然地由受过新式教育的知识分子进行补充。据王先明先生考证：“晋北包括晋中地区的乡村士绅中，拥有中等以上学校出身的共占39.47%，初等以上学校出身的占24.11%.”[15]另据山西《名人传略》中记载：“晋北各县乡绅题名资料，共记录188人，并标示其个人简况，其中明确标示为士绅者13人，富农7人，商人、资本家8人，其余则未详。而在13名士绅中，旧学经历者2人，新学经历者6人，未标明者5人。”[16]由此可知，在晋西北各乡士绅构成中，新式知识分子已崭露头角，构成所谓新精英阶层。

这些知识分子的崛起不仅依赖其新式的知识文化背景，还有赖于阎锡山政府所采取的铨叙之法。阎氏政府对基层公务员的选任制定了一系列有利于新精英阶层的制度。比如，在对县以下各区区长的选任即有如下规定：“区长的资格是年龄在25—40岁之间，且符合下列条件之一者：(1)法政本科或别科毕业及讲习科一年半以上毕业者；(2)中学以上或相当于中学毕业之资格者；(3)办理地方事务三年以上且有成绩者，曾受行事处分，品行不端，有不良嗜好及废疾者除外”[17]。显然，新精英势力的逐步崛起，新式知识分子进入士绅阶层，士绅阶层构成逐渐多元化，使得晋北地区基层社会的新老力量呈现出了对立与融合的趋势。

(三) 晋北基层政权中的新老势力较量

新精英势力的崛起并不意味着只要读书还乡即能主一乡一村之事务。由旧时的科举制到新式学堂制的变革，可以改变其个人的经历，但在当时的乡村环境下却不能决定个人的社会地位或社会角色。一部分出身贫寒，凭自己努力奋斗而稍有成就的新学之士，他们如果想回到乡村社会扮演一定的角色，只有通过阎氏政府对他们的选任，在基层区(乡)担任一定的职务方能逐渐提升自己在地方的身份地位，其实这也是阎锡山所努力的方向和乐于见到的结果。

阎锡山本人作为一名留日归国的新式知识分子，对乡村的弊病有着极为深刻的认识。自柄权山西以来，阎锡山便一直试图从兴办新式教育和改变旧有选官制度的角度来培养大量新式人才以改变过去政府不能有效控制基层社会而地方士绅独大的局面。无论是在1917年实行村制还是后来积极推动的乡村自治过程中，阎锡山都希望新式人才可以在他建立的县—区(乡)—村—闾四级机构中发挥作用，起码在区长的选任上他明显地支持了新精英势力。

阎锡山欲以新精英阶层出任基层公务员来取代传统社首乡约，然而在不少地方却出现了社首乡约排斥区(乡)长进而把持村政的现象。他气愤地说:“乡约会首遇事把持，此风如何可长？他要求县知事布告乡约等，令其均受村长直接指挥。”[18]在阎氏政府开展乡村自治运动的核心地段——晋中这一模范地区，新式人才可能有所作为。然而在晋北传统乡村社会，旧有的里甲组织、社首乡约并没有随着新的组织的设置和新的基层“公务员”的出现而退出历史舞台，他们仍然在乡村日常生活中发挥着举足轻重的作用，甚至对乡、村长形成了威胁。虽然相关法规条文规定村长副由村民选举产生，但是大部分地区情况并非如此，村长的产生，表面上是由村民票选的。不过因有种种财产上的限制，有资格当选为村长的也只有地主、富农、商人等人。而这种财产的限制在一定程度上就将出身贫寒的知识分子排除在外，即便后来取消了财产限制，一些地主富商还是可以进行拉票贿选，来巩固自己对于地方事务的影响力。同时，官方为慎重起见，要求将票数较多的前十名村长候选人全部送由县长圈定。因此，这样选举出的基层机构人员仍然是经济状况优越的人而非新式精英。表1就是很好的证明。

表1 1935年大同、天镇、阳高3县27村基层行政人员身份构成表

注：数据来源于章有义《中国近代农业史资料》第378-381页，三联书店，1957年。

另外，对一些家庭较为富裕或在地方宗族有一定威望的知识分子来说，他们一旦回归乡村社会，融入传统社会结构中，就只能扮演传统社会角色，发挥乡村社会结构所需的独特功能。他们的学堂出身并没有使其与当地旧有绅士乡董在基层活动上有任何本质区别。如宁武县士绅范如自山西大学堂毕业后，即回乡闲住。他在本县社会关系很复杂，晋北各县名流、知识分子和他多有来往，因而他也成了神池有声望的、有学问的绅士，但他本身的新式学问并没有能派上用场，他回乡的工作仍然是秀才老爷们所做的包揽词讼、主持公道、疏通官府、左右舆论等传统工作。

三、日伪晋北自治政府的“奴治”与晋西北边区的“民治”

晋北地处晋、冀、内蒙古交界，紧邻内外长城，自古有塞上锁钥之称，加之丰富的煤炭资源，晋北历来都是军事上的战略要地。1937年9月，日军在侵占河北之后，迅速向大同、忻州一线进犯，阎锡山部署晋北由大同城防司令傅作义负责守卫并在天镇、阳高一线抽调主力准备“大同会战”。在日军的迅猛攻击下，晋北防线很快被攻破，虽然遇到了中国共产党领导的八路军在平型关的顽强抵抗，但至9月底，终因寡不敌众，晋北十三县全部沦陷。当时晋北的形势大致是日伪控制着包括大同、朔县等地在内的晋东北地区，而八路军广泛活动在晋西北一带同敌开展斗争。

(一)日伪区“奴治”大行其道

日伪对晋北广大农村地区的控制十分严密，他们利用汉奸伪军将统治下沉到每一村、每一户，形成网格化管理。随着日后政治形势的发展和搜刮掠夺的需要，对农村地区的政权组织不断进行调整。日军占领晋北之后，曾一度保留阎锡山政府旧制，实行县—区—村(街)—闾四级管理体制，至于各级区划的大小则根据日军实际控制区域而定。例如，当时大同县划分为五个区:“城内为一区，区公所设在大北街路西……城西一带广大村庄为四区，区公所设在口泉乡；城北为五区，区公所设在古店”[19]。村公所是日伪统治的最低一级基层组织，一个村公所一般由若干自然村组成。村公所的数量也依据县域范围大小而划定，如“怀仁县设立8个村公所，应县设立13个村公所，朔县设立23个村公所，处于重要地段较大的村公所还设有警察署”[10]。在村里，日伪实行“户口编闾制度”，一般以5户编为邻，20至30户编为闾，对每家每户严格控制。1938年的伪大同县公署共有5个区，8个街，578个自然村，1890闾，52 937户[19]。

晋北日伪区基层组织的职官设置和人员编制与旧时大体无异，只是具体人员构成采用委任汉奸作为一级主官配以日本顾问为最高指挥的模式。每区设区长1人，助理员1至2人。街设街长1人、副街长1至2人和会计1人。村公所设村长、村副各1人。自然村设甲长1人，闾长若干，闾长负责处理日伪村公所交办的一应事务[20]。除了沿用阎锡山的基本体系之外，日军还设立了一些新的机构来加强他们的恐怖统治。他们在街和村公所下设总务、自卫、经济三个系，各系设主任1人，雇员若干人。总务系负责乡村内部事务；自卫系主要负责清乡自卫团的招募和训练，这一系的人员多采用乡间的地痞流氓，只要给予其一定的好处，他们便为日本人充当第一线打手；经济系主要负责物资的掠夺和摊派征收工作。以上三系往往会将具体的事务交由级别更低的甲长和闾长去做。

在日伪统治的区域当中，晋北乡绅集团的分化相当明显。一些平时在乡里口碑较差的乡绅往往并没有多大威信，他们统治乡村的依据不过是依靠自己的财产或是与上层的一些交往。一旦他所依附的上层出现崩塌，为了维护自己的利益，他们便选择与新的上层，也就是日本人结成利益同盟。比如，大同维持会会长夏恭，前清举人，功名在当地不可谓不高，但在民国时期，此人便利用各种手段把持大同县—区两级，阎锡山上台之后更是各方奔走，得以出任大同县第一区区长。类似夏恭这样的人还有很多，诸如马永魁、白蔚武、田汝弼等人皆是如此。

还有一部分士绅因其渊博的学识和较高的道德品质在乡里备受尊崇。如晋西北士绅牛友兰在“七七事变”之后即捐出家产，积极支持组建牺盟会。后来贺龙、关向应率领的120师进驻晋西北时，他主动提出捐献自己的牛家花园作为师部驻地。当有外敌入侵时，他们大多可以保持风骨，对日军采取不合作态度。这虽然使他们失去了往日在乡间的影响力，但在很大程度上他们是抗日爱国统一战线所要团结的对象，无论是在根据地民主政权建设还是抗战前线，这些开明士绅都充当着不可替代的进步力量。

(二)晋西北抗日根据地“民治”曙光初现

随着抗日战争的爆发和对日斗争的进一步深入，在广大的抗日根据地建立抗日民主政权就变得尤为重要。为了团结一切可以团结的力量，在晋察冀革命根据地，中国共产党采取减租减息、民主选举等方式将民众动员并组织起来，使其逐渐成为乡村建设的主角，从而迫使乡绅淡出基层政权的舞台。

虽然晋北大部已落入日军之手，但中国共产党领导的八路军115师、120师在灵丘县平型关取得了震惊中外的平型关大捷。之后115师、120师相继进入了日军统治比较薄弱的晋西北地区。在1940年初晋西事变平复后，中国共产党、山西牺盟会和山西新军等抗日力量在晋西北的兴县正式成立了晋西北行署。晋西北虽然地形复杂，属于“比较偏僻的地区”[21]，但同时也是山西的粮食主产区之一，较为适宜开展敌后斗争工作。

晋西北的抗战根据地基层政权建设历史主要分为两个阶段。第一阶段是从1937年抗战开始到1940年，在这一阶段日军活动较为猖狂，根据地建设处于相对动荡的阶段，在此情况下八路军和地方党委确定应主要开展抗日革命根据地的经济建设，开展合理负担、减租减息等群众运动，这样做一方面是减轻前线的负担，另外一方面可以更好地调整经济基础，为下一步边区民主建设打下基础。由于减租减息属于经济层面的问题，本文暂不讨论。第二阶段是从1940年下半年到1945年抗战结束。我们来重点关注1940年后晋西北基层民主政权的建立过程，以及民主实行的具体情况。

晋西北地区行署建立以后，明确提出要创造游击根据地，重建或改造地方政权，积极推动基层政权建设。据此，晋西北地区积极改造区、村政权机构，委派了一批新的区长、村长；随之又颁布《晋西北村选暂行条列》《晋西北村政权组织暂行条例》，积极推进了村级政权建设。到1940年上半年，晋北抗日根据地积极推动民主运动和乡村基层政权建设，使根据地的基层政权组织、村民代表和机构人员焕然一新，扫清了旧有乡绅把持的恶习，使各根据地由开创时期步入了建设时期。

1941年晋西北边区普遍开展了村选运动，建立村民大会作为村级最高权力机关，闭会期间由村代表会代行职权；村代表会是民意机关，也是执行机关；同时废除闾、邻长制，代之以村民小组和村代表制度。据统计，兴县等11个县55个行政村的主任代表中，贫雇农和农村工人占38%，中农占44%，地主、富农占17%，商人占1%；在新当选的村长中，贫农占54%，中农占32%，地主、富农占14%.边区在村选基础上又试行区选，改造和充实了区政权[22]。1942年10月，晋西北边区又召开了临时参议会，讨论通过《晋西北县、区、村各级政府组织条例》等一系列政策和法令，为村选工作和村政权改造奠定了制度基础。到1943年，晋北各抗日根据地都以坚决执行、雷厉风行的务实创新精神，建立了符合“三三制”原则的基层政权，实现了基层政权的制度化和法律化，形成了比较完整的政权体系。

除了采取“三三制”和民主选举来改善晋西北地区的基层政权，在收取公粮、分配土地等经济层面上还提出了评议会制度。评议会一般由村庄内部各阶层选派代表组成。比如，晋西北兴县某杨姓村评议会由9人组成，其中地主3人、中农2人、贫农4人，由代表了该村各个阶层利益的人组成。在该村征收公粮时，“公粮实验团首先向村民说明，该年按分户数摊公粮，各户贫富不定要摊多少，在初步调查后，交由评议团评议”[21]。经过评议会上各派的斗争，公粮实验团搞清了该村的实际产量，利用村庄内部诸如经济利益、宗族之间的矛盾，顺利完成了公粮征收任务。

自此，由于村选、“三三制”、评议会等民主制度的推行，晋西北边区基层政权基本上摆脱了传统乡绅集团的控制，虽不时受到日军的侵扰，但就基层政权建设而言，基本实现了边区民主自治。

四、余论

纵观民国期间晋北地区的基层组织，从清代的保甲制、清末混乱的乡村自治、阎锡山重新整合的村制再到日伪的“奴治”和边区的村选制，其演变既是根据实际统治需要而不断变化，又是乡村基层权力结构变动的内在要求。而言及晋北基层的权力结构，乡绅集团又是绕不开的阶层。作为基层政权中的主导力量，虽然乡绅集团的内部时而发生变动，但就整个绅权来说则是相对稳定的。因而通过对整个民国时期晋北地区基层政权外在组织结构演变的梳理和对内在权力结构嬗变的探讨，我们基本可以得出如下启示。

其一，晋北地区基层组织形式流变和权力结构的演变始终处于半脱节状态，即传统绅权具有强大的惯性，它们几乎没有随着时代、制度、组织机构等的演变而出现大幅度变动，直到出现了根本性的革命力量,乡村绅权体系才得以打破,但总的来看,乡绅集团在民国时期基层政权演变的过程中基本上处于权力的主导地位。

其二，虽然绅权具有极大的稳定性，但乡绅集团内部的演变也会推动着基层政权的变化，激发了一些进步力量,反之乡村基层组织制度的变化在一定程度上也推动着乡绅集团内部构成的分化。如钱穆先生所说：“制度是死的，人事是活的，死的制度绝不能完全配合上活的人事。”[23]故而考察中国政治的流变不可光看制度本身的变化，还要注重“人事”的关怀。

其三，纵观晋北地区基层政权演变的过程，始终处于相对自治的状态。由于晋北在地理单元上来看处于一个相对封闭和偏远的山区，偏离统治核心地区，因而，中央政府或当局的基层管理政策对其影响较小。

其四，中国共产党领导的土地革命是晋北地区摆脱乡绅自治初现民治的一个关键因素，因此，乡村政权建设问题的核心是解决基层群众最关心的问题，要通过党的基层组织凝聚最广泛力量，最大程度实现群众自我解放，自我服务，自我管理。同时在坚持基层民主自治的过程中要谨防新时期出现的地痞、村霸、宗族等恶势力卷土重来的现象。

任何地区的基层政治生态的演变都能在其过去的区域历史中寻到一些根源，晋北地区近百年来基层政权的演变可以说是今日山西基层政治生态的一个根源和缩影。“郡县治，则天下安”，要想安郡县，必先要着眼于基层乡村的建设。现今，对于如何开展基层建设我们除了应该加强制度的顶层设计之外，还要考察现实的运转情况。在强调基层民主自治的同时，加强国家宏观力量的把控，要勇于打破基层小环境中的利益圈层和沉疴惯性，理顺国家与基层“管”与“放”的关系，让政治生态在基层乡村这一源头得以净化。