政策供给侧改革:社会治理精细化的发力点

李刚强

(福建广播电视大学漳州分校 社科系，福建 漳州 363000)

在全面建成小康社会的决胜阶段,中国开启了特色社会主义的新时代,社会矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾,社会利益需求更加多元,社会结构分化更加迅速,社会问题更加复杂,这些都加大了社会治理的难度和风险。为此,我们必须进一步审视现状、厘清问题、剖析原因,改进社会治理方式和手段,努力探索创新更科学的、更有成效的社会治理模式,推进治理体系和治理能力现代化。精细化社会治理是社会治理模式的理论创新,坚持以人民为中心,以现实的社会问题和社会需求为出发点,按照“精、全、细、严、灵”的要求,力求达到更加细节化、更加人性化和更加优质化的效果,着力提高社会保障水平,改善民生生活,不断促进人的全面发展、全体人民的共同富裕,进而更好地实现全面建设社会主义现代化的目标。在推进社会治理精细化的过程中,需要相应的公共政策加以因应。正如法国思想家皮埃尔·卡蓝默所说的:“没有什么比公共政策更有助于治理和其他变革,在复杂的社会里,真正的困难是制定一个令人满意的方案,来凝聚最大的力量,吸引所有行动者参与合作。”[1]公共政策是党和政府的权力纽带,是贯彻落实党和政府的治理理念的工具,与社会现实密切相关,具有灵活性。公共政策的有效供给能够引导和调动社会各主体的积极性,满足社会治理精细化的需求,是推进社会治理精细化的发力点。

一、有效政策:社会治理精细化的重要工具

社会治理精细化是一种新型的治理范式,摒弃传统粗放式、经验式的做法,以全新的治理思维和视角,把精细化管理理念引入社会治理领域,追求社会治理的全领域、全方位和全过程覆盖,注重社会治理的分工、流程和标准,严格社会治理的规范、监督和责任,不断提升社会治理的专业化、协调化和规范化水平,从而实现社会治理效率的快捷高效和社会治理质量的最优效果。公共政策具有很强的社会功能,是国家机关为解决公共问题、实现社会政治经济文化目标所采取的政治行为,是精细化社会治理的重要工具,可以协调社会利益,维护社会公平正义,规范社会行为,维持社会秩序,解决社会问题,引导社会治理方向,提升社会治理精细化水平。

(一)有利于推进精细化社会治理的专业化

十九大报告指出的社会主要矛盾的转化充分体现出了社会利益需求动态化、多元化和异质化的程度日益扩大,社会问题日益复杂,粗放式的社会治理模式已经不能满足日趋变化、多元、异质的社会需求,治理必须创新,治理技术必须更加趋向专业化和灵活化。精细化治理是社会治理的机制性创新,它更加注重治理的专业化,聚焦于微观层面上的社会问题和民众需求,以便民、利民、为民为原则,重视社会治理过程的每一个环节,利用更专业的治理手段和更专业的人才队伍,设计出更优的治理流程,使社会治理过程的各个环节都能步调一致、无缝对接,使社会治理达到更加优质、更加关注细节和更加人性化的效果。公共政策是一个复杂而又完整的系统,包含信息系统、咨询系统、决策系统、执行系统和监控系统。信息系统可以发觉和收集隐藏在社会治理中的原始信息,为社会治理主体进行论证和分析提供有效的信息,提升精细化社会治理信息处理的专业水平;咨询系统可以发挥其专家、学者和专业人才的优势,为社会治理主体客观反映社会问题,并指明正确的方向,提升精细化社会治理问题建构的专业水平;决策系统可以凭借自身拥有的权力,坚持以人民为中心的发展思想,制定社会治理的决策方案,提升精细化社会治理决策的专业水平;执行系统可以制定详细的具有操作性的执行细则；监控系统可以监控社会治理决策的执行情况,确保社会治理顺利进行,或者及时发现偏差,做出相应的调整,提升执行社会治理决策的专业水平,推进社会治理的精细化。如杭州“湖滨晴雨”工程的民意采集和绩效考评制度,在程序设计上引入社会专业力量,实现政府与社会的共生共治,提升社会治理活动的专业化水平。

(二)有利于推进精细化社会治理的协调化

社会治理精细化的关键就是在发挥政府主导作用的基础上,激励支持社会各方面参与,厘清和细化各方面治理主体的行为边界,协调他们之间的关系,使他们在各自权属基础上分工合作,推进社会治理主体互动协调化,实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动,杜绝治理交叉和推诿,使社会资源得到最优化配置和系统化整合,从而达到“政府管理好,市场运作良,社会功能活”的协同治理局面[2]。公共政策固有的本质属性是公共性,它的出发点和目的是维护社会公共利益,增进社会的福利,维护社会公平正义。就如戴维·伊斯顿所说的“公共政策是对全社会的价值做有权威性的分配”[3],它可以通过利益调节理顺社会治理过程中各主体之间的局部利益与整体利益的矛盾、眼前利益与长远利益的矛盾及个人利益与国家和集体利益的矛盾,协调社会治理主体间的关系,化被动为主动,化不利为有利,实现主体间的良性互动,提升社会治理主体的协调化,推进社会治理的精细化。如房地产政策直接关系着社会民众的切身利益,正确有效的房地产政策通过协调政府、开发商、消费者等各利益主体之间的关系,起到维护社会民众利益、调节社会矛盾、维护社会公平正义和维持社会稳定的作用,而错误无效的政策会触发房地产各利益主体的矛盾,损害社会民众的利益,引发社会不满,挑起社会冲突,破坏社会稳定。

(三)有利于推进精细化社会治理的规范化

精细化社会治理以社会问题与社会需求为导向,通过细化分解,将社会治理任务和措施落到实处,可以准确高效地解决社会问题和满足社会公众的需求。社会治理的细化分解,是将社会治理的每一项任务按照合理的方式分解为若干组成部分,以便于明晰社会治理的具体事项和局部细节,让各部门和工作人员明确任务职责,做到社会治理不漏项,达到全面覆盖；还将社会治理按照时间顺序,分解成若干个小环节,以利于确定完成各个任务和各个环节的执行时限。社会治理的细化分解是制定社会治理的具体标准和规范,让社会治理的每一项任务或每一个程序都有标可循、有据可依、有量可考。精细化社会治理把社会问题和社会需求细化为各个层次,要解决不同层面的社会问题或者满足不同层次的社会需求,就需要不同层次的公共政策。公共政策可以按层次划分为总政策、基本政策和具体政策：总政策是社会发展的一定时期中人们的行动准则,是制定其他政策的出发点和落脚点,是解决社会问题的总原则;基本政策是在总政策的指导下,人们解决社会问题的行为规范,从社会发展的全局角度出发维持社会生活各领域持续平衡发展;具体政策是人们为直接解决社会发展中某个领域或某个区域的具体问题而制定的行为规则。不同层次的政策对社会治理行为进行相应层级的规定，具有较强的针对性,能够更加科学合理的协调控制社会利益,推进精细化社会治理的规范化。

二、政策效能缺失:社会治理精细化的瓶颈

公共政策在社会治理中起着重要的作用,可以更好地分配社会资源、规范社会行为、解决社会发展不平衡不充分问题,促进社会公平,满足人民日益增长的社会需求,推动人的全面发展和社会进步,不断提升社会治理精细化水平。然而,实践中的公共政策因自利性的驱使、价值的错位和短视效应等导致政策效能缺失,阻碍政策的有效供给,影响精细化社会治理的专业化、协调化和规范化,成为社会治理精细化的主要瓶颈。

(一)程序性缺失,影响精细化社会治理专业化

公共政策的程序性是指决策者及其他参与者按照科学的设计过程和设计步骤,建立科学的政策研究机构,依靠专家的知识力量,充分利用现代科学的理论、方法和技术,进行政策的制定、分析、研究和应用。公共政策的程序化关系着公共政策质量,是精细化社会治理专业化的重要途径,直接关系到社会治理各项活动的顺利推进和人民群众的根本利益。因此,公共政策的制定必须严格遵守固定的程序,采用科学的方法,坚持以人民为中心,充分发挥专家智库的知识力量,提高公共政策的专业化和科学化水平,才能保障人民权益和激发人民创造力,促进社会进步发展。但是由于历史和现实原因,社会治理决策过程中出现程序性缺失的困境,达不到理想的效果,影响到精细化社会治理的专业性,甚至产生负面的影响。首先,中央政府制定的社会治理政策大都是普适性的,顾及不到每个地区不同的情况,政策缺乏针对性,达不到预期效果;地方政府往往从本地的利益出发,缺乏全局观念,制定出来的社会治理政策呈现分散化和地方化倾向[4]。其次,智囊决策体制尚未健全,专家智库的作用未得到充分发挥,体制内的政策智库存在功能“虚化”问题,体制外的政策智库发展缓慢,作用有限,在社会治理的政策制定过程中无法发挥智库的独特功能,产生程序性缺失,从而导致政策能力不足和政策效果不佳,影响精细化社会治理的专业水平。最后,缺乏现代科学的决策方法和技术的应用,简单地模仿国外先进理论、方法和技术,缺乏本土适用性的分析研究,重理论研究轻实践研究等[5]。

(二)公共性缺失,影响精细化社会治理协调化

公共政策的公共性是指政策是为“公共”而制定的,是为了处理或解决公共问题或者公共事务，从社会治理现代化层面来看,是指公共政策主体应着眼于社会发展不平衡不充分问题,大力提升社会发展质量,更好地满足人民日益增长的各种需求,不断推进人的全面发展和社会的全面进步。政府是公共政策的核心主体,对政策的制定与执行发挥独特的作用。然而公共选择理论认为,政府在政策制定过程中,扮演“行政经济人”的角色,也有自身的利益,必然会维护自身组织及其成员的利益,制定的政策有些不是以人民为中心,无法达到公共利益最大化,导致公共政策公共性缺失的困局,激化社会主体之间的利益冲突,加剧社会矛盾,引发社会问题,影响精细化社会治理的利益协调和主体协调,进而影响社会共享共建共治的治理格局[6]。首先,政策异化，在自利性的驱使下,公共政策很容易成为部分群体攫取利益的工具,产生政策异化,如有些官员为了政绩,急功近利,过分展现个人意志,忽视公共利益,大搞形象工程,通过玩弄形象、数字游戏牟取自身利益,把政策作为个人捞取政绩的手段;其次,政策贪污，有些政策内容被中途截留,政策主旨内容不能传达到目标群体和利益相关人,违背了国家的政策原则,使得公共政策的整体功能难以发挥,削弱了政策的公共性，如房改政策的初衷是要调整住房供应结构,加大保障性安居工程建设力度,但是有些公共管理者还在大力兴建大户型、高档住宅,与政策原本的住房供给结构规划相违背;再次,政策浮夸，有些政策被夸大了外延,附加了一些不恰当的内容,导致政策内容被扭曲,违背政策的初衷,使得政策偏离了既定的目标,极大削弱政策的公共性，如政策搭便车现象,有些公共管理者在原有的政策上,或者打着政策的旗号,附加了一些对自身有利的内容,与原政策捆绑在一起,扩大了原政策的调控力度和范围[7]。

(三)权威性缺失,影响精细化社会治理规范化

公共政策的权威性是指政策主体凭借公共权力为人们的相互关系而设定的社会规范,即制度。制度是社会治理精细化的内在要求,可以整合社会治理各个主体的偏好,形成统一的符合社会公共利益的目标安排,进而形成统一的规范,对社会力量加以约束和引导,使社会力量转成集体行动,形成社会各主体间互相配合、互相学习的协同治理格局,从而保证社会治理各项事务有序开展,提升社会治理精细化水平,确保人民群众安居乐业,实现社会的可持续发展及健康和谐。然而,传统的粗放型社会治理正是缺少对制度的精细化设计导致了社会治理政策的权威性缺失,致使精细化社会治理无法达到统一规范。其具体表现为:第一,缺乏制度形成能力。社会治理缺乏制度形成能力,这使精细化社会治理缺少制度上的设计和安排,甚至是制度真空,如缺乏利益协调机制、权益保障机制和社会矛盾防控机制等。对社会治理缺乏刚性制约,难以形成统一规范对社会力量进行引导和约束,使社会治理各主体的目标偏好无法有效地整合,任其根据自己的需要各行其是,导致他们在社会治理事务上互相推诿,损害社会发展的基础,激化社会矛盾,降低社会活力,从而产生新矛盾和新问题。第二,缺乏制度实施能力。社会治理缺乏制度实施能力,就不能有效地收集社会治理的最新信息,不能把握人民群众的利益需求,设计出来的制度无法调控各种社会利益关系,无法满足人民群众的需求,甚至产生马太效应,导致社会治理政策失去权威性。第三,缺乏制度调适能力。随着社会的不断发展和进步,社会主要矛盾的转化,原先设计的社会治理制度会出现老化,甚至是失败。社会治理缺乏制度调适能力,会使原先的制度设计和制度安排无法适应不断变化的社会环境,不但不能规范引导社会力量,而且这些制度还会激化各种矛盾,破坏社会治理政策的权威性,成为精细化社会治理的障碍,如新型农村医疗保障制度自实施至今已有十多年,随着社会的不断发展,出现了保障能力有限、不能抵御重大疾病风险等一系列问题。

三、政策有效供给:推进社会治理精细化的关键路径

公共政策的有效供给是政府进行社会治理的重要手段。一个社会只有当公共政策达到有效供给时,才能实现科学的公共治理。社会治理政策是党和政府为更好满足人民日益增长的各种需求,着力提升社会治理水平,促进社会治理精细化,更好地推动人的全面发展和社会的全面进步所制定的行动依据和准则。然而政策在社会治理中存在程序性、公共性和权威性缺失等问题,导致精细化社会治理缺乏专业化、协调化和规范化,严重影响了社会治理水平的提升。因此,只有加强政策供给侧改革,实现政策的有效供给,才能更有力地促进社会治理精细化,更快地实现治理能力和治理体系现代化，并决胜全面建成小康社会。

(一)完善操作机制,创新精细化社会治理的决策程序

进入新时代,精细化社会治理面临着社会问题日益复杂化的严峻挑战,社会治理主体要改变以往的管理思维,主动将信息技术纳入社会治理框架,完善社会治理决策机制,创新精细化社会治理的决策程序。精细化社会治理的专业化很大程度上依赖于科学的决策操作机制和程序,为此,要积极完善社会治理的操作机制,创新精细化社会治理的决策程序。首先,建立一套规范运转的工作机制。在社会治理精细化过程中,明确每项社会治理事务的标准,形成一套不断改进和完善的工作流程,让社会治理参与者都有相应的标准予以量化考核,形成按标准办事的工作机制,实现社会治理工作的规范化和标准化,从而提升精细化社会治理的专业化水平。其次,充分发挥信息化治理技术,形成科学的社会治理决策体系。精细化社会治理要摈弃碎片化的管理模式,建立系统科学的社会治理决策体系,避免简单施策造成的社会失序,要深入调查研究,准确把握人民群众面临的困难和社会面临的具体问题及其成因,进一步梳理掌握新时代社会治理呈现的新特点新趋势,具体问题具体分析,坚持长效治理和专项治理相协调,避免“一刀切”的机械治理方式,善于总结经验教训,把治理中形成的成功经验和做法进行加工、整理和提炼,使这些经验和做法在社会治理领域形成示范效应[8]。再次,探索“互联网+社会治理”的新型社会治理决策模式。信息时代的网络已经成为创新社会治理的重要平台,社会治理主体必须树立互联网思维,发挥互联网在反映社情民意中的吸纳作用,通过互联网积极与人民群众进行信息的及时沟通,既可以把社会治理的目标和所需社会支持跟群众说清楚,获得人民群众的最大支持和信任,也可以保障人民群众的知情权,克服信息传播不确定性所造成的治理失范。最后,建立专家咨询决策模式。利用专家学者自身的学术资源和社会资源,聚焦社会治理热点难点,将研究与现实问题结合起来,有利于提升精细化社会治理决策的科学化和专业化水平,提高社会治理决策的质量和效率。

(二)推进法治建设,维护精细化社会治理的政策本质

社会治理精细化的目标是着眼于人民群众的根本利益,追求最广大人民的根本利益,积极推进基本公共服务均等化,不断满足人民群众对社会治理高质量多样化的需求。公共政策的价值取向是对社会价值进行权威性分配的合理性程度,其本质属性是公共性,追求政策效益的最大化,不仅要满足人民群众的利益需求,还要实现人的全面发展和社会的全面进步。为了规避理性经济人追求自身利益最大化,造成政策社会效用的减少和政策公共性的偏离、缺失,必须推进法治建设,将公共政策纳入法治化轨道,为公共政策提供法治保障,维护精细化社会治理的公共性。首先,健全和完善精细化社会治理的法规体系,为依法治理提供保障。根据我国进入新时代的新形势新国情和社会治理政策的现状,制定有利于推进精细化社会治理的相关法律法规和规章条例,提高社会治理主体在社会治理中的法治化水平,为维护公共政策的本质属性提供法治保障。其次,健全和完善社会治理主体的责任追究法治机制。按照“谁决策,谁负责”的原则,建立起分类的责任追究体制,如决策失误,属于工作能力的问题,进行行政处理;违反政策制定程序,属于工作性质问题,进行依法处理;涉嫌以权谋私等寻租腐败行为,属于违法问题,进行从严处理,甚至追究刑事责任。再次,健全和完善社会治理主体的法治监督机制。欧文·E·休斯指出,政策的产生、实施过程中监督与评估是非常重要的[9]。积极有效的社会监督在推进社会治理精细化和维护社会治理政策的公共性中发挥着重要作用,为此需要不断完善社会监督平台与渠道,健全和完善相对独立的社会治理监督体系,提高社会治理政策效率,增强社会治理政策的透明度;建立和完善政府绩效评价机制,遵循SMART原则或借鉴4E绩效评估指标进行考核,促进社会治理主体积极改善绩效水平,形成社会共享共建共治的社会治理格局,确实保障社会治理政策的公共属性,不断提升社会治理精细化水平。最后,增强社会治理主体的法治意识,提高依法治理能力。社会治理主体尤其是领导干部在依法治理上发挥着关键作用,必须大力培养和塑造具备高素质和公共素养的治理主体,培养他们的法治思维,确保社会治理权力真正用之于民,真正维护和增进人民群众的根本利益。

(三)重构制度基础,树立精细化社会治理的政策权威

社会治理的精细化能否在政策的支持下,通过稳定有序的制度化过程,形成完备的制度体系,是实现治理现代化的关键因素。社会治理政策一旦脱离了相应的制度保障,就会沦为某些利益集团谋取私利的工具,违背社会公平正义,损害人民群众的利益,破坏社会的和谐稳定,从而丧失其权威性。因此，重构良好的制度基础,是树立精细化社会治理政策权威的重要保障。首先,提升政策主体目标偏好的合理性,增强精细化社会治理的制度形成能力。中国特色社会主义进入了新时代,人民群众的利益需求更加复杂、更加多元,为了满足人民群众日益增长的利益需求,政策主体应尽量提升自身目标偏好的合理性,坚持以人民为中心,确保人民群众的主体地位,高度重视人民群众的利益,为社会提供普遍遵循的行为准则和规范,树立社会治理政策的权威性。其次,规范政策制定程序,提升精细化社会治理的制度实施能力。信息不充分或不完全,不仅会导致社会治理精细化存在制度缺陷或制度真空,还会导致制度实施的偏差。因此,要制定政策供给的基本程序,为政策主体制定政策提供制度保障,这有利于政策主体及时收集人民群众最迫切的需要,抓住人民群众最关心最直接最现实的利益问题,保障信息的有效性,才能满足人民群众的需求,提高人民群众的生活质量,树立精细化社会治理的政策权威。最后,提升政策主体素质,增强精细化社会治理的制度调适能力。林毅夫认为制度的适应能力受到社会科学知识储备的约束,相关制度知识如果不足,就无法进行有效的制度设计、制度实施和制度调适[10]。因此,政策主体要掌握最新的制度结构知识,了解制度运行知识,还要掌握制度变迁的系统知识,保障制度及时更新,适应社会新形势的变化需要,保障社会治理政策不出现老化、滞后的现象,维护精细化社会治理政策的权威性。

在新时代,推进社会治理精细化是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。随着我国社会主要矛盾的转变,人民群众对美好生活的需求日益增长,社会问题将日益复杂,这些都对社会治理提出了更高的要求。精细化社会治理是党和政府结合不断变化的世情国情党情提出的新的治理理念,它坚持以人民为中心，是创新社会治理的有效途径。公共政策是精细化社会治理的重要手段,必须完善操作机制,创新精细化社会治理的决策程序;推进法治建设,保障精细化社会治理的政策本质;重构制度基础,树立精细化社会治理的政策权威,才能实现政策的有效供给,提升精细化社会治理的专业化、协调化和规范化水平。