GPPS结构性风险与声誉激励法权治理*——兼同PPP比较

马 雁

(河北大学政法学院，河北 保定 071002)

一、合作治理与政府购买公共服务的耦合

合作治理强调政府与社会的有机联系，治理被视为社会自身秩序形成的自组织形态与政府引导结合的协同方式，强调主体多元、有效分工并协同，程序重视协商以及对规则的自觉认同。治理的二维效度是有效性与合法性，是价值规范与形式规范的同位，有效性强调“治理效能的实现”并避免“无效能治理”的风险。实现治理效能的关键因素，取决于主体之间的契合度及信息充分且有效的沟通，信息对称是形成基础，各方主体责任的明确与流程规范是风险防范的机制保障。

(一)政府购买公共服务的法理依据、法源结构和法律关系

政府购买公共服务(Government's Purchase Public Service)简称GPPS，是政府以定向委托、公开招标、邀标等形式，将原本承担的公共服务，转交社会组织、企事业单位履行。目的在于提高公共服务供给的质量和财政资金的使用效率，秉持政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现的原则，改善社会治理结构，满足公众多元化与个性化的需求[1]P1。政府购买公共服务即政府与社会组织法治化合作治理的一种重要形式。除了提供特定的公共服务，更期以有效合作方式提高公共服务的供给效率与质量，是服务型政府和公共财政体系建设的基本途径。

表1 GPPS的基本法律内容

理论定义上分析，政府购买公共服务有狭义与广义两个分类，广义上的GPPS是指，“根据预先订立的合同赋予的特许权，由政府财政提供资金并由政府向服务供应者购买其生产的商品、服务或公共设施，以满足使用者服务需求的制度安排和实施机制。”[2]P33狭义GPPS指，“政府将原由政府直接举办的、为社会发展和人民日常生活提供服务的事项交给有资质的社会组织来完成，并根据社会组织提供的服务的数量和质量，按照一定的标准进行评估后支付费用，是一种政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现的新型政府提供公共服务的方式。”[3]就广义和狭义的定义界定看，均包含三项核心的基本要素：政府提供购买资金、社会力量按合同履行并完成受委托任务、政府负责组织和实施监督和服务质量的考评。两类定义的区别在于政府购买公共服务的内容有否包含对有形公共设施的提供。

现有法律中对于GPPS的相关规定，是政府购买公共服务行为的法条依据，也是理解和确定政府购买公共服务内容的直接依据。按照《政府购买服务管理办法》(暂行)第2条的规定，“本办法所称政府购买服务，是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。”[4]可见，该办法并没有明确指出可以对公共基础设施进行购买服务；同时，该办法明确规定，政府购买公共服务的内容，应以本级政府发布的指导目录为原则和依据，现有各级政府的指导目录中，均未将基础设施的投资、融资和建设纳入购买服务的内容。因此，可以确定《政府购买服务管理办法》(暂行)采用的是狭义的政府购买公共服务定义。从社会法的理论基础和法源结构看，GPPS遵照激励规制、双主体法权互动、公私多元多中心合作与治理等法理规则。

1.积极性激励规制。激励规制旨在有效解决传统的法律规制因参与方之间的信息不对称而造成的低质与低效问题，是微观经济学和信息经济学的理论与分析方法，在产业发展规制和社会法学领域的重要应用，即法权结构上的二维包容性诠释，在保留社会法规制权力单向度制约的同时，强调其对市场行为具有激励与政府有效引导的特点①。传统规制模式引发的“规则失灵”问题，在市场容量扩增、技术进步改变了产业的自然垄断局面、过度规制影响市场的福利水平、垄断之下的成本弱增性与成本沉没、以及可竞争理论的扩展，均对传统规制的法权结构模式提出了挑战。激励规制则能有利实现竞争活力与规模经济的兼容与法源配置，政府依据法定权力，对市场主体的经济行为施加某种方式或范畴的约束与规制，以确保经济活动有序化，并统筹实现社会福利的最大化与资源的有效配置。从法理基础角度，宏观调控法律体系与市场激励规制法律体系，构成社会法体系的基础。激励规制是委托-代理理论与权变治理理论的综合，是社会法的规制理念体系的转变的理论基石，尤其适用GPPS政府购买公共服务领域，该领域多元主体协同的多中心治理特征与激励规制高度耦合。政府出资向社会组织购买公共服务，双方形成契约性合作，长效合作机制的形成同样需要制度激励。

2.双主体法权互动的原则。多元主体的公私合作增效模式，是新公共管理理论提倡的公共服务供给方式。政府购买公共服务，能有效避免政府提供公共服务的单一性、组织资源与能力有限等不足，有效激励公共服务市场的发育与资源配置，构建“政府-社会”双主体增效提供公共服务的机制。“市场失灵”问题促使政府干预市场成为必需，而政府干预本身也会出现“政府失灵”，从这个角度看，社会法体系有效促动社会协同治理的实现，也需要限制政府行为，平衡公共利益、服务组织的合理利益与公共服务得益者之间的权利义务关系，法律原则上，即确定“市场权利充分与经济权力有限”的法权配置，形成“权利、行为与责任”三位一体的法律结构，目的在于维护市场竞争秩序、保障服务组织的主体地位和权利和宏观治理规则的运行，实现社会公平和效率之间的有机平衡，设置权力-权利相互制约的法治治理结构及保障机制。

3.公私多元多中心合作与治理的机制。传统的法权结构相互越界与干扰，促使社会法在发展中，更强调权力-权利的科学、合理配置，对二者法权关系上的界定，更注重增效互动与协同合作。GPPS流程中，公共服务由政府委托给社会组织来提供，如果政府的权力行使越界，影响了服务组织法定权利的履行，则无法有效激励服务组织高效提供高质的公共服务。因此，GPPS体系对于权力-权利法权互动的理论框架和运行规范，更侧重对于服务组织合法权利行使的倾斜与保障。以制度的激励契合其内在激励性的需求。相对于传统科层治理合作模式，特点在于垂直构成为中轴的纵向权力、横向行动合作，善治治理则主张政府与社会组织的合作共治与供给效能。

(二)GPPS与PPP项目的重叠与区分

政府购买服务GPPS与公私合作PPP(PrivatePublicPartnership)项目，是目前政府同时推广的两种新型公共产品。两类不同性质的公共产品，因存在项目的部分交叉和重叠，导致实践中指称混淆，以及适用法律法规的无所适从。一种情况是，政府付费型的PPP项目，会在实践中被政府实务部门称为政府购买服务项目，造成该项目的参与方在实施过程中，无法明确是依照国务院办公厅颁发的《政府购买服务管理办法(暂行)》(国办发[2013]96号)规定，重点工作是完备预算程序与采办程序，还是依照财政部提出的一系列指导性文件，即《政府和社会资本合作项目物有所值评价指引(试行)》②和《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》，工作重点是完善物有所值与财政可承受能力的评价，还是应合并同时适用上述规定，形成法律依据适用模糊的问题；另一种情况，是管理机构将法律性质为政府付费型的PPP项目确定为政府购买服务项目GPPS，并依据GPPS的规定签立政府购买合同，绕过较为繁琐和严格的物有所值与财政可承受能力的评价。

明确GPPS政府购买公共服务与政府付费型的PPP项目的不同法律性质，是各参与方准确运用法律法规并有效实施项目，达到合理提供公共服务，形成有效治理的前提。

探讨GPPS与政府付费型PPP的重叠与区别之前，先从理论界定的层面，对政府付费型PPP的两类定义有所区分，广义定义上，理论认知是PPP作为公共部门和私营部门之间的一种合作方式，目的在于提供传统上由公共部门提供的公共服务与公共项目。狭义定义则认为，PPP作为一种公共产品的提供方式，法律特征是介于政府外包和私营化之间并且结合二者特点，有效利用了私营资源，并参与设计、投资、建设与经营，获取回报并承担公共基础设施维护的义务，在此过程中提供相关的服务以此满足社会的公共需求。从两类定义的比较可见，广义PPP项目的适用范围，包括了提供公共设施，同时也包括了提供公共服务，因此，PPP与广义的政府购买公共服务，存在无法回避的交叉关联与客观上的重叠与趋同；狭义的PPP定义明确指出，PPP项目应用于公共基础设施的领域，这个定义之下的政府购买服务GPPS无法与政府付费型的PPP项目形成交叉，各自的主体范畴、合作方式、资金来源与流程等的界定明确不同。

表2 GPPS与政府付费型PPP项目的异同

现有法律法规规定中的PPP模式，主要来源于两个层面的规定，一是国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(国发[2014]60号)中明确，“PPP是政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。”法规没有明确是否PPP项目仅限于在基础设施领域的适用，同时又提出，政府可以通过购买服务的方式来实施PPP，因此发改委定义的PPP项目，宜做广义定义上的理解；二是财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号)中的规定，PPP是指在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。财政部规定中的定义强调，PPP适用于基础设施领域，因此，更倾向于狭义定义的PPP。

结合表2，可知GPPS与政府付费型的PPP的根本区别，在于“是否包括公共设施”为标准。GPPS是政府向社会力量购买除货物、日常消耗所需、工程服务之外的能由社会力量提供的公共服务，PPP是政府与社会资本在公共设施领域建立的合作关系。

狭义的GPPS和财政部的《暂行规定》中的GPPS均明确为购买无形的公共服务，并不包括投资建设公共基础等有形设施；法规中对于PPP项目与政府购买服务GPPS，均采用狭义定义，两者区别与界面，表述得比较清晰和明确；法条的规定，结合实践中以“是否包括工程”来进行认定，既符合实践中的认知，也比较容易操作；符合《政府采购法》的规定，《政府采购法》已经明确将工程项目单独列出，规定为独立的采购范围和内容，公共基础设施不宜列为政府购买公共服务GPPS的项目内容，而对于PPP的采购，财政部已经具备相对明确和完整的法律体系，作为《政府采购法》外的特别法规定，PPP项目在采购同时，可以采购项目建设所需的公共工程与公共服务；上述PPP的狭义规定，也符合主管部门的立法思路与政策倾向，发改委参与颁布实施的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》等系列文件中，政策思路已经逐步明确，规范重点主要在于PPP的形式要件，即特许经营的PPP。PPP的适用范围不是调整的重点范畴。财政部的意见则更为明确，包含公共工程建设的项目，宜认定为政府付费型的PPP项目，并应完成物有所值和财政可承受能力评价等程序，无论理论层面或法规层面，政府付费型的 PPP项目被称为政府购买服务项目，也都有依据，这是二者存在重叠之处。需要明确的是，即便采用重叠适用的标准，实践中也存在边界模糊的问题，在已经建成项目的改制改建过程中，这种模糊性更为突出，如总投资与前期投资较大，但又无法形成固定资产的在建项目，或是已建成项目改为PPP项目等。

二、社会法框架内的GPPS与PPP模式应用

财政部76号文《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》已经明确，政府部门与社会资本进行合作模式的本质是政府购买服务，从此角度，PPP模式也是GPPS的有机构成部分和重要实现方式之一。

(一)政府购买社区居家养老服务

老龄化与空巢化的加速，单一的财政支付和养老金模式已经无法对社会养老服务形成有效并多元化的供给。养老服务的公益性质，使得第三方投资与运营的合理回报，难以得到保障。如何更有效整合政府、社会与市场的资源，合力运行，引入GPPS模式和PPP模式，以政府采购的方式，选择专业化的社会资本成为养老服务的承接主体，实现社区居家养老公共服务的专业化与市场运作，满足多元化养老服务的需求。居家养老服务，政府在购买公共服务与PPP项目在对“合作伙伴”[5]的遴选机制是接近和相同的，法源依据都是《中华人民共和国政府采购法》(以下简称《政府采购法》)，并按公开招标、邀请招标、竞争性谈判和单一来源等法定方式与流程来采购。基于PPP模式旨在公共服务领域和基础设施建设中建立长效合作机制，通过定向委托、合同约束、使用者付费与政府付费、评估兑现等主要环节，财政资金、老年人养老金与子女赡养费三方同构付费来源的公共服务供给方式。基于各地政府购买社区居家养老服务差异性的分析，发现多元化模式形成的因素，除了当地经济文化条件和老龄化程度、养老服务组织和机构资质与经验外，政府的行政决策及对传统养老服务结构的利益调整，是重要影响因素之一。

非竞争性的政府购买模式中，按照政府预算投入与社会投资比，可进一步将政府与社会组织之间的关系分为强依赖性和弱依赖性两类。按照公共服务协会的服务性质，可分有偿、无偿与抵偿三类。综合以上两项指标体系，政府购买社区居家养老服务的模式，可概括为公开招标、民办私营和民办公助三类，公开招标模式的竞争性购买优势明显，而民办私营和民办公助模式各具特点的同时，结构性风险也较为突出，民办私营基于政府的直接委托，社会组织的垄断性高，但运营缺乏竞争和透明度，养老服务的质量和价格竞争优势受限；民办公助属于政府职能的转移支付及提供补贴、经费，社会组织承接类行政职能，强依赖性特征突出。政府购买社区养老服务是社会福利社会化合作供给的问题，强调共治方式实现福利责任的社会共同承担，成本可控、机制灵活、服务方式便于“在地化”创新等，是基层公益性社会机构的组织优势。也具有社会管理权由政府单一主体向社会组织分散配置的功能。合作分工的价值在于，政府专注服务资金的筹集、配置与监管，关联政策、流程规则、监管体系的制定和服务绩效的评估，专业社会组织承担社区养老服务的生产，使服务资源获得优化配置和服务供给质量精细化。通过合同制、项目申请或补贴资助，最大限度配置、开发和运行专业化养老服务资源，增强委托政府与社会组织的主体关联性，实现更为充分的善治合作目标。

(二)社会救助体系的法治化构建

国务院2014年2月21日发布的《社会救助暂行办法》(国务院令第649号)，实际执行中，部分达到救助标准的主体放弃申请，信息不对称和社会救助的捆绑执行，是治理失效的主要原因，另外部分主体主观认为自己应得到救助，但客观上又达不到法规和政策规定的标准。地方政府为节约行政执行成本，认定政府救助基本以当地最低生活救助为准线，普遍形成单项救助和当地最低生活保障捆绑执行[6]，导致政府救助实施的“断崖消减效应”与“最后一公里萎缩”问题。公共租赁房申请资格认定中，也出现类似问题。社会救助体系在实践中，因结构性差异，很难全面统计到自然人及其家庭的具体情况，法权结构上无法客观覆盖主体的权利、能力与精神各方面，受救助对象的多样化需求无法满足，更达不到精细化治理的要求。需要创新社会治理方式，运用法治化标准认定并执行多元主体共同治理，政府购买公共服务能够满足以上要求。善政转向善治的现实基础，是政府与社会组织的合作治理，有助于扩大公共服务供给规模和提高针对性服务质量，增进公共福利。

政府通过公共税收机制、发行公益福利彩票筹集公共服务资金和社会闲散资金，政府与社会组织构成开放的整体系统，在社会行动过程中整合主体资源，多元权威并存治理体系中，政府承担起“元治理”的主导作用和提高“元服务”治理能力的责任，包括完善政府与社会组织合作供给服务的法律政策保障与监督评估体系。以社会救助过程作为时间轴，划分救助审核及启动阶段、供给阶段和接收评估阶段，每个阶段具备相应指标，救助审核及启动阶段、供给阶段组成监督体系，审核及启动阶段、供给阶段和接收评估阶段共同构成质量评估体系。其次，完善社会救助运行流程和动态治理法律法规机制，启动阶段，政府首先公布社会福利服务预算、政府购买服务的项目清单、价格幅度、质量、数量等质量性指标清单，社会组织通过规范流程竞标，中标者获得政府拨款，按照政府合同的要求提供服务。基于目前政府购买社会救助的步骤、程序法定化不足，地方和各级政府购买的流程依据，主要是行业性和地方性指导意见，刚性效力和指标体系规范性、标准化程度不足。内部监督监管方面，对社会组织的评估体系、社会组织和监管方信息不对称；外部监督监管方面，政府为监管主体，但对专业性较强的社会服务及设施，缺少系统的经费开支项目效益评价体系和实施办法。政府委托社会组织提供服务的本质是政府管控，只是改变形式由政府通过社会组织管控资源。社会救助在微信、微博等平台上开展的水滴众筹、公益慈善、打赏筹集等方式缺乏法律法规约束。与市场机制所形成的购买导向不同，公共服务的生产是公共利益的政策导向。公共生产者的收益基础是政治信任、授权与委托，购买公共服务决策滞后于公共需求的变化，造成公共服务的回应性不足。从结构性功能角度，政府与社会组织之间的合作，是协同增效与服务补缺。随着公共服务的重心往基层下移，以及网络空间的主体交互与原子化，社会组织提供的公共服务介于公共利益与基本盈利之间，更强调平衡社群利益、协调社会关系的价值，提出政府“契约化购买模式”，规范政府与社会组织合作的契约化程度，形成政府引导、社会组织协调与运作、社会组织与社会实体共同生产、社会力量参与、受益人协助的各方“委托、参与、协作”的采购模式。

(三)政府购买劳动力培训服务及就业培训项目

包括政府补贴采购城乡未就业劳动力技能培训项目、政府购买劳动力培训服务和职业培训技能项目。结合再次高涨的劳动合同法修订讨论，《中华人民共和国劳动合同法》(以下简称《劳动合同法》)作为民生法体系的重要法律规范2008年实施以来，面临国内经济转型和国际经济形势起伏变化的复杂环境，自身也面临科学立法的挑战，包括如何修订，以及修订路径如何选择的问题。任何法律的制定和修订，都有其明确的价值判断立场，劳动合同法立足于社会法的价值取向和基本范畴，倾斜保护是社会法的价值取向，但倾斜保护不等同于“单向保护”或是“双向保护”立场，“单向倾斜”与立法的利益衡平原则相背离，“双向保护”无法彰显社会法弱势优先与倾斜的特点，双向保护的平等性与合同法和民法的价值理论不能明确区分[7]。所以，倾斜保护原则能平衡好劳动关系双方的利益，其立法价值兼顾了两个层面，一是立法层面上的应当“合理区分”，二是法律实施中的应当“一律平等”，整合国家利益、社会利益与劳动合同关系各方的利益。政府购买劳动力培训服务与就业培训项目，是GPPS在劳动就业市场和培训提升领域的拓展，财政部民政部2016年12月21日通过的《政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》(财综[2016]54号)是直接依据，为规范政府购买就业培训服务的问题，需要建立体系化的政府购买该服务的长效机制，包括规范政府购买该公告服务的需求评估、招投标管理、成本核算、质量控制、监督管理和绩效考核等一系列具体措施。

公共服务是公法授权的政府、非政府组织以及有关社会机构在纯粹公共物品、混合公共物品、特定物品的生产及供给过程中所承担的责任，消费的弱选择性和生产的弱竞争性是固有特质。政府购买的服务实践样本多元，上述类别中的项目，与地方差别密切关联，具体服务项目的购买没有统一性，对政府和社会组织在购买法律关系上的界定，更贴近委托关系，与商事购买合同有所差别，相关法律依据亟待完善。社会结构的复杂化和不同人群公共服务需求与评价标准的多元化，公共服务均等共享的推行，需要多元竞合的制度规范，尤其需要确定政府职能的合理范畴，明确政府在购买公共服务中的事权、职责范围，包括与事权契合的财税体制，基层政府购买决策的受益原则、能力原则与效率原则。消弭政府购买公共服务决策及流程中的结构性张力，平衡公共服务均等化、市场化与社会化三个维度需求。

三、GPPS中的结构性风险：基于政府、市场主体与消费者三方关系

GPPS既是公共服务供给的变革、公共服务绩效的升级，也引发政府与市场主体协同治理关系的创新。GPPS中的结构性法权关系有，政府和社会组织之间的购买合同关系、政府和公共服务接受者之间的社会保障关系、社会组织和公众之间的公共产品供给关系。为社会公众提供公共服务是《宪法》中规定的政府责任，与此对应，公众具有监督与评价权利。公众评估与政府对社会组织的能力评估，彰显了上述三种法权关系的公共属性和行政属性，合同以民商事法律为依据，并借鉴社会法规定，在实践中完备。

图1 GPPS流程及三方委托-代理关系

GPPS过程中，各方之间的权力、权利与义务的法权结构关系的基本范式为：公共服务的购买方政府，法权结构中处于权力侧位，承担宏观选择、调控并监督公共服务的实施质量与效益的责任；提供公共服务的社会组织，法权结构中处于权利侧位，按合同承担有质量保证的公共服务的义务并接受监督；公共服务的接受方，法权结构中处于权利侧位，也是公共服务的消费者、监督与评价方，GPPS关系的起点与终点。

(一)GPPS流程中的三方法律关系及可能的结构性风险

三方关系的核心是双重委托代理关系。主委托代理关系是公众与政府之间基于关系契约和法权形成的权责合同，该合同无形式要件，依靠社会契约理性规范和约束双方行为，公众对政府购买行为的监督也没有刚性效力。次委托代理关系是政府和社会组织达成的合作伙伴关系，有明确合同约束并以形式要件确定各方的权利义务关系。政府提供购买资金和政策支持，履行对于公共服务质量监督与评估的责任。社会组织接受政府和公众的双主体监督。

从社会契约和道德风险角度看，也是一种合作互赖关系。公共服务产品的市场失灵、政府失灵的双重危机，新公共管理运动③的促动，GPPS应运而生，从GPPS流程看，公众、政府与社会组织，分别是需求源、政策源和生产源，三方也是公共资源上的合作互赖关联，国内GPPS处于起步阶段，公众、政府与社会组织之间的关系呈现复杂、多元化形态。政府角色多元与社会组织的拟制行政化，导致各地权责关系边界模糊、逆向选择和自利失控等结构性风险[8]P21。因此，需从强化法律制度衔接与制度监督角度，调整并稳定法权结构，降低结构性风险。

GPPS主体间的结构性风险，主要体现为以下几个领域。一是政府的角色定位。政府角色的多元性，体现为既是委托方，也是监管方和公共产品市场培育引导方、政策法规的提供方，以及合作关系中的强势方，角色多重容易导致冲突与权责边界不清。三方关系中，各方都有利益期待，才能达成合作协议。政府一方的期待是低成本与高效率，通过购买高效高质的公共服务产品，减轻地方或部门财政压力与精细化治理中职能细分的专业化承接压力。社会组织的期待是成本控制与利润增长。二是政府与社会组织之间的委托-代理及监督、反馈关系[9]。社会组织与政府在GPPS关系中，是市场行为与行政伴生的关系，社会组织对政府的强依赖关系无法完全回避，其利润获取空间、代理人地位的确定与委托代理关系的合法性与稳定性，相当程度上依赖于政府的授权和自主性。政府能够影响甚而决定社会组织的资金来源、行政许可、组织决策及体系、税收优惠和注册年检等事项上的机会与惠利幅度。社会组织对政府的强依赖性[10]P24，使双方在相关公共产品服务领域容易结盟为利益共同体。形成公共产品服务质量和承接主体选择上的“逆向选择”④和“道德风险”⑤问题。政府付费公共设施建设PPP模式下，政府的职责是为项目提供健全的法律保障，稳定的法律环境与社会政治环境，是PPP项目运作和实现长期效能的前提。PPP项目中的政府具有双重角色的性质，既是合同一方当事人，也是项目运作外部软环境的提供者。应搭建政府与私人企业之间的良好合作关系。政府和承接主体的关系建立在能够长期合作并重复博弈的基础上，双方利益是成长性并有机互补的，对抗性的利益或零合博弈则无法合作并建立长效合作机制。

图2 GPPS委托-代理的目标激励

如果通过机械重复博弈⑥的模型设置，即代理人与委托人之间能够有长期持续的关联，需要贴现的因子函数足够大，帕累托的最优结构风险分化与有效激励则能够实现。因子函数在委托代理关系中即各方对对方的足够信任，以重复博弈保持长期有效合作关系，原因在于，以大数定理排除外生的不确定性，委托方能够相对准确地依据变量来观测，并遵循常理和逻辑代理人的履职勤勉程度和诚信度了解与掌控。同时，长时效的合同约定，也是一种隐形制度上代理人的人格保险，能够有效地降低委托代理合同中激励环节导致的风险增加，长时效的委托-代理合同具有明显优势。基于声誉和信用度，即使这类机械性质的合同尚不具备法律形式要件与强制执行效力，合同依然会被相对完备和无瑕疵地履行。历时性能够有效避免代理瑕疵的问题，区别于显性合同的明确约束激励方式，可将多次重复博弈优化法权结构、避免结构性风险的机制归纳为隐性激励约束方式。

(二)防范GPPS结构性风险的声誉激励机制和诚信约束机制

从防范GPPS可能出现的结构性风险角度，采用长期合同和分阶段履行，突出代理人的声誉激励机制和诚信约束机制，即以多次重复的博弈方式，能够有效避免委托代理关系中的囚徒困境悖论。博弈重复多次并且参与人均具被纳入声誉评价体系中，则短视牟利行为所付成本太高，重复性博弈能够获取长远利益的均衡结果，同时，也有利于监督和约束相对方机会注意的行为。

图3 GPPS中双重代理的重复博弈机制(有效合作)

即使没有订立形式合同，重复博弈的激励效应依旧存在于这项动态博弈关系中。重复博弈下代理人行为选择的诚信、欺骗或中间线路，带来的收益和回报值不同，这是基于声誉机制形成的隐性激励效应。策略选择是竞争性代理人理性决策时可供选择的方案、行为余地与期待回报的量值。上图竞争性代理中具备两项纳什均衡，即(中，中)与(欺骗，欺骗)策略。在博弈进入第二个回合，代理人A与代理人B面临要两项策略中选定一项，此时各方选择均是未确定，但第一回合的行为选择对第二回合的选择和行为有实质影响。第一个回合彼此都选择(诚信，诚信)，则确立相互信任机制，第二个回合即选择(中，中)。若某方缺乏诚信，其他竞争者则宁可选择欺骗(1，1)，以降低他方选择欺骗导致的(0，0)行为可能。第一回合的选择直接影响第二回合的行为策略。因此重复博弈中的收益数值，是将下一回合的博弈得益及参数，代入上一回合计算。则重复性博弈的激励机制及对后期行为的预设和影响，以下图反映：

图-4 GPPS中的历时性重复博弈收益及参数

可见重复博弈中的(诚信，诚信)选择将是纳什均衡，则各方基于理性算计，上一回合的博弈中就会放弃囚徒困境的选择。在无限次重复的纳什均衡中，无论上一个回合的选择怎样，下一个回合博弈都趋向于纳什均衡，即第N+1次的选择均和第N次的选择无关，逆向假设为第N次博弈，则第N-1次的选择也是可以确定的。包括支付成本未来贬值在内的贴现因子作为变量，即N+1次博弈的合作预期，GPPS流程中，有助于提高各方声誉成本的支付意愿。这是在形式合同及明示的代理竞争规则之外对合同有效、诚信和全面履行的隐性激励保障，可最大限度避免信息不对称导致的GPPS竞争性购买流程中的寻租问题，改变法权结构不均衡造成的可能风险。

在未来无限损失的激励机制约束下，A方有效合作，则B的最优策略也是有效合作，某一次不合作带来的短期收益，会使未来各方的收益流失，合作无效。各方均被约束在共赢的战略下，即便中间第N个环节有选择不合作而导致合作失效，但因N-1的有限博弈合作，而各方所获收益也有保证。从委托-代理关系看，假定委托方政府G与社会组织M作为代理人有持续合作购买关系，后因特定原因M退出竞争市场，社会组织P成为新的公共服务提供方。若代理人P选择长期有效合作，新合作双方的利益持续增加。假设G的信誉度不足，则P会选择欺骗与非诚信合作。因此，当合作方不固定或存在多方竞争购买的状况下，委托方的声誉价值对合作有效履行影响很大，换位代理方的声誉价值做逆向分析也是如此。经过弱化可能存在的法权结构性风险后的合作，对各方均是最优选择，购买方政府机构在提升声誉价值过程中转变政府职能，优化职能结构；公共服务提供方的社会组织在诚信交易的声誉塑造过程中，提升服务质量，改善服务内容的结构。

四、GPPS流程中结构性风险的预防与化解

(一)法益衡平价值的凸显

完善公共利益实现机制是社会法的出发点与价值归宿。衡平利益有两层含义：一是共享机会；二是差别机会。法律制度的倾斜性规定，及差别机会的价值衡平原则的体现，一方面有利于社会有限资源的优化配置，另一方面也是对现实复杂性的处理机制，相关在确定倾斜多少以及怎样倾斜时，依据有利于多数社会成员的根本利益的原则，赋予不同的权益机会，并设置纠偏机制。GPPS中需要明确政府干预或影响市场行为的适度性与规范性，为平衡经济秩序治理权力与市场主体的权利提供有效的制度保障。在社会法体系中健全政府对市场规制行为的准确定位与政府职能的法治化，以及政府在经济规制和引导中的权力和责任的对称与平衡。完善政府和社会组织企业、政府和社会主体关系的立法，调整市场规制方面的立法指导性原则。

GPPS中的法权关系建设，着力从契约关系优位、长期关系建设和稳定法权结构几个方面入手。同时关注对三方关系的社会法调节，形成合作共强的关系契约。GPPS项目运行中影响因素复杂而多变，项目投入运行后的服务效果显现有时效和周期，公众对服务需求的改变、承接主体的专业化程度与运作能力的改变、资金投入状态的调整，GPPS的社会效果，需要公众认知、体验与认同周期。形成长效合作的重复博弈机制。健全政府购买公共服务的法制建设及配套措施，包括统一的达到一定法权阶位的GPPS立法，以及配套的GPPS中的社会组织评估与监管体系、购买目录、购买资金的支付体系，以及信息公开和监督体系等。缺乏刚性约束机制，政府与社会组织的自利动机就无法制约。社会组织可能为利润的最大化，降低或变相降低服务的质量。政府可能在转移或外包公共服务职能时以未来获利空间为分野，对不同的承接主体区别对待。相关法律应把这种固有自利性释放的空间和自由裁量权运作的范围与能动性，以刚性方式控制在最小。

(二)GPPS中的市场机制效能与政府职能

GPPS中市场机制效能最大化程度发挥的购买方式即独立性购买。独立性购买，指公共服务的购买和出售双方是相互独立的主体，依照竞争的程度，又分为竞争性与非竞争性购买两类，购买合同的主体相互独立，并且有明确的购买意向与目标，具备有可选择余地的竞争性市场、程序上能够公开参与竞标，可归为竞争性购买方式，社区养老、河道与城市道路的养护、职业教育、园林绿化等公共服务领域适用[11]P32，具体分为公开招标或服务券方式。公开招标方式主要适用受益的主体难以统计和明确，同时存在竞争性，必须由政府集中统一方式购买的公共服务产品。例如园林与城市道路的维护，能够供给不特定公众消费和享受的公共服务产品，但每个社会成员既无法出资购买，也没有监督该类公共服务产品质量的动机，政府作为社会公众的代理方，通过竞争性招标购买，能有效节约并统筹安排财政支付。服务券购买方式则适用于公共产品的接受或消费主体可以类型化、群体目标相对稳定、消费和购买动机较明确的领域，例如社区养老、社区护理、职业教育等，政府主管部门发放服务券，目标群体用服务券支付并获得职业培训、日常护理等基本服务，服务机构以服务券与政府相关部门进行服务资金的结算。非竞争性购买指合同主体独立、购买目标明确、政府以非竞争程序确定承接主体，且购买方案与政策由政府单方面制订的购买方式，具体又分为邀请招标与竞争性谈判。

独立性购买方式推动市场机制发育的效能相对较强，但实践中，一些特定类别的公共服务产品，实际上是采用独立性购买与非独立性购买结合的中间方式，即政府的形式购买。这类公共服务和公共产品，一是不适宜由市场提供，如扶贫与文物保护等；二是市场无法提供，如专业技术性要求较高的项目，如戒毒、社区矫正、天气预报、地震监测、水文监测、环境水质监测等[12]P49。较难发挥竞争市场的作用，一般以定向委托购买的方式来推动。

五、GPPS的法益体系构建

目前，政府能够直接参与竞争产品的经营活动的空间和权限不明确，导致公私角色之间的错位，本应政府提供的社会公共产品和公共服务形成短缺，并在市场秩序保障和社会保障方面功能不足。政府公共服务功能有维持性公共服务、为推动经济生产建设服务和为促进社会公共利益服务。为经济生产建设服务，供给为混合性公共产品，为社会公共利益服务供给的为基本公共产品。政府的公共支出结构中“建设财政”的特点明显。法益机制需要在GPPS中政府或行业垄断与卸载包袱之间有效衡平。一是决策机制方面，注重经验决策，法治决策与规范决策不足，使政府部门对于公共服务需求的估量与评判数据失准，公共产品和服务的供给方案设计不合理，公共服务资源浪费加剧、产生供给不足或过度供给与双重难题。二是公共服务供给与分配体制失衡。包括城乡公共服务的供给、区域间的公共服务供给不均衡。社会治理从本质上即政府、公众与市场等主体的合理分工与有效协作，两方面的效能将直接影响有效治理的实现，否则将导致无效能治理，分工与协作的效能取决于“互信”体系中，各方主体之间的信任“存量”与“质量”。

图5 GPPS流程中的核心主体及法律责任

(一)明确GPPS的购买目录并对拟增加的购买范围清单式立法

在现有政府购买公共服务范围的基础上，扩大购买范围，进一步将青少年发展、社区康复、临终关怀、疾病防控、环境保护、文化和遗产保护等纳入政府购买公共服务范畴。选择试点区域，选择有代表性的公共服务领域，根据公共服务的特性针对性地选择购买模式，经验成熟再铺开。

GPPS社会法体系的供给侧立法发展方向。治理理念转型，政府合法有效地履行职能，高效并精细化治理需要合作。与市场主体形成长期的关系契约，不因特定或有限次的合作结束而终结，强调合作增效而非简单的资源置换。GPPS本质是公共服务供应过程中，所有权和经营权的分离。政府不再直接生产和提供公共产品，因此统一立法，确立主体行为的具体法定依据，促进合作机制形成，完善项目评价和考核体系细则是核心。若信息出现不对称，激励性规制会形成规制方与被规制方委托代理关系中的逆向选择或道德风险。健全政府购买公共服务的相关法律、法规。在遵循《政府采购法》的基础上，研究制定规范政府购买公共服务的规章制度，使得政府购买公共服务有章可循。从五个方面对政府购买公共服务行为进行规范：服务提供部门制定采购预算、财政部门批准预算，服务提供部门委托采购中心、采购中心按照有关规章制度购买公共服务、对服务品质和资金使用绩效进行评估。依据《政府采购法》细化公共服务购买细则，根据《预算法》、《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》(国发〔2015〕3号)、国办发〔2013〕96号件等规定，将公共服务的“标的”纳入政府采购法及其实施细则的采购范围，针对公共服务购买的特点，细化招标、询价、谈判、合同终止、监督检查等环节的规则，确立权责明确、购买标的清晰、目标管理科学的合同机制，保障公开、公平、竞争性的公共服务招标程序。

对实际存在的违规扩大GPPS购买范围、超越管理权限、延长购买服务期限、地方政府违法违规举债融资等问题，为防范财政金融风险，防止利用或虚构GPPS合同融资，规范GPPS服务管理和预算管理，包括棚户区改造、易地扶贫搬迁中涉及的GPPS购买事项，财政部2017年5月28日发布《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)明确GPPS改革的方向，购买内容严格限制在属于政府职责范围、适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的服务事项，有预算安排的基本公共服务项目为主要内容。制定和完善分级分部门政府购买服务的指导性目录，并增强指导性目录的法律约束力。未纳入指导性目录的服务事项，需报财政部门审核备案。GPPS要先有预算、后购买，资金在年度预算中统筹，承接主体利用GPPS合同融资时，金融机构有合规性管理的义务，并明确购买内容、期限等事项[13]。

(二)健全GPPS相关法律、法规

依据《政府采购法》细化配套法律法规。明确公共产品与公共服务“标的”可纳入政府采购法及实施细则的购买范畴，结合GPPS特点，进一步明确询价、招标、谈判、合同签订、实施与终止各环节、监督保障等步骤的规则并体系化，统一立法规范，消除不同法律法规之间的冲突，明确购买标的明确、购买范围和程序严谨规范、保障公开公平与竞争性的招投标程序、各方权责明晰、目标管理规范科学的GPPS合同机制。健全GPPS评估与监督机制、GPPS的绩效评价体系，包括GPPS购买资金使用效率的评价体系、GPPS实施效果的评价体系。三方主体的评估与监督，包括社会公众与公共媒体、独立第三方机构、政府部门内部的监督。GPPS社会法规定与社会法监督不足。目前仅两种法条对GPPS有指导性规定，没有统一和直接使用的规定。一种类别是主管部委颁布的相关法条，另一种类别是地方制定的规章。2013年国务院办公厅公布的《指导意见》，2014年财政部公布的《通知》，以及财政部会同民政部、国家工商总局2014年12月15日联名公布的《管理办法》是指导性法条。三个法规具有递进性，《指导意见》最早颁布，对GPPS有明确规定，但纲领性过强，实践效能不足，其后两部法规有适度完善，地方规章的约束性和管辖范围有限，GPPS的社会法规范尚处于缺失状态。同时，对GPPS的社会法监督也是政府职能转型的制度保障，转型的效能与相关法律的评估和监督密切相关，能确保GPPS的质量和效率。

图6 预防GPPS中政府“失灵”现象的流程规范

完善GPPS经济立法，建立合作机制，形成项目评价与考核体系。政府购买公共服务，本质是在公共服务的管理和供应过程中，所有权和经营权的分离。从政府购买公共服务方式看，公开竞标是最典型的方式。引入市场竞争机制可以帮助政府降低购买公共服务的成本，提高资金使用效率。健全政府购买公共服务的评估、监督机制。健全政府购买公共服务的两个绩效评价体系：一个是政府购买公共服务的资金使用效率评价体系，即购买一定数量的服务所使用的财政资金是否最少或者一定量财政资金是否购买了尽可能多的公共服务。另一个是公共服务的效果评价体系，即社会公众对公共服务的品质是否满意，公共服务是否达到了预期效果。公共服务领域的资金回报率的确定、成本的核算、价格的确定、服务质量的标准等具有较强的专业性，需要独立的、专业的第三方评估主体；承接者与消费者、监督管理者之间存在着信息不对称，也需要充分发挥各个主体积极性，在生产者、承接者、消费者与社会大众之间建立起相对平衡的激励约束机制。由于某些公共服务对专业资质的特殊要求，所以能够进入竞争的承接主体非常有限。在竞争不足的情况下，公共服务外包就会失去降低成本提高效率的意义，从而直接影响公共服务质量。

(三)以法益理念和体制的科学化提升，促进社会治理与公共事业共享发展

首先，良法是科学、合理划分政府和社会法权边界的基础。大数据等技术发展，提高了社会治理的靶向与精准度，更需要科学立法强化制度平衡，社会法体系承认且善待多元主体的合法利益诉求，有效防止精细化社会治理的异化。其次，社会学能有效规范秩序与发展活力之间的关系。主体身份的多重性，使得其嵌入不同社会秩序网络中，不可避免会产生张力与冲突。承认主体之间的定位冲突与目标差异的客观性，关键是创新以多中心治理协同合作的机制来化解[14]P56。引导公众和其他不同层次和中间层主体，依法行使权利、解决纠纷、表达诉求，兼容结构性冲突和内在秩序，达到社会治理动态均衡下的结构稳定。第三，协调社会治理与社会全面发展的关系。两方面互补兼容并相互促进，并非各自割裂的两张皮状态。社会全面发展替代不了社会有机治理，社会精准化治理也不能异化为管控[15]P40。以科学法治体系整合社会精准治理与社会全面发展的双向功能，实现社会全面发展和社会治理的共享发展。

社会法的完善与政府干预经济行为的规制，一方面是完善政府和市场主体企业，政府和中间层主体的法权关系[16]P17，另一方面是调整市场规制立法方面的指导原则。政府与社会组织是合作与制约的契约关系，以公私契约合作导向[17]P15。GPPS区别于政府补贴等传统公共产品提供路径，以契约构建为核心，基于委托代理合同关系产生公共服务的提供形式。为避免GPPS过程中可能出现的转移政府财政负担[18]P107、弱化政府职能，确保购买公共服务中的服务主体的生存空间与非职能授予下的非独立性[19]P99，避免政府行为主导影响下的社会组织偏离角色的可能冲突。政府向社会力量购买公共服务必须有法可依。第一，政府购买公共服务的法定权限明确。政府的权力和义务有明确授权，保证公共服务提供方的法权主体独立地位，并明确服务的事项。第二，GPPS不可避免法权结构上，政府配置社会公共资源的权力扩展，以财政预算参与资源配置，导致政府行为的经济化，以购买的方式进入市场，压缩市场主体空间。因此，有明确法律依据前提下，政府才能向社会力量购买公共服务。法规和监管不足的前提下，政府购买公共服务的边界不明确，会造成权力边界的模糊，容易形成权力寻租。第三，定义GPPS基本法律关系提示，界定具体行为主体与行为规范。主体属性和监管措施的碎片化，业务标准与规则不同、监管标准与业务性质混淆，则风险属性与杠杆风险无法获得充分披露以及有效监管，则GPPS流程中的跨部门风险积聚增加并难以监测、预防和控制。

注释：

① 社会法框架内的特许投标竞争性规制、区域协同环境治理、价格上额规制、联合回报率规制、利润分享规制、菜单规制、延期偿付率规制等激励性法条规制，引导各方合作与多元协同治理的实现，克服了传统规制上“政府管制失灵”、“规则失灵”的理论僵局。

② 2016年11月7日-11月8日，财政部政府和社会资本合作中心发布《政府和社会资本合作物有所值评价指引》(修订版征求意见稿)。

③ 新公共管理理论，相对威尔逊的政治行政两分法、韦伯科层官僚体系的行政理论而言。追求“3E”即经济、效益与效率统一的目标，引入市场竞争机制，核心内容是更为注重公共服务的效率、效果与质量。以分权和分阶段的治理代替高度集权和严格科层化决策，强调成本效益比，公共服务提供和资源配置的决策与执行接近第一线，实现公共产品和服务的资源最优合理配置。

④ 社会组织的身份成为影响社会组织竞争、政府选择的首要因素，服务能力、服务质量、服务价格反而成为次要因素。

⑤ 政府购买社会组织公共服务客观上是一种委托、代理关系。委托人与代理人之间固有的利益目标未必一致、信息不对称、激励措施缺位、社会组织市场发展不充分、政府监督乏力、购买程序不完善等问题累积，给委托人利益受损提供可能性，以上问题称为主体之间因法权结构和强弱关系不均衡导致的道德风险。

⑥ Rubbinstein(1979)与Radner(1981)是委托-代理动态机械模型的最初研究者，后期研究者如Lambert(1983)与Rogerson(1985)等，都围绕短期合同与长期合同的不同，说明长期合同关系能够更为有效避免激励中的风险问题。