财政科研结余经费的类型化治理*

张 驰

(江西财经大学法治江西建设协同创新中心，江西 南昌 330000)

据国家统计局、科技部、财政部公布的数据，我国2014至2016年财政科学技术支出仅占投入的研究与试验发展经费的50%左右。①投入与支出的巨大差值显示出财政科研项目领域存在着巨额的结余经费。但根据原有规定，财政科研项目结余经费只能“原渠道退回”。由此导致科研人员一方面在结项前通过各种手段“突击花钱”；[1]另一方面，通过开具虚假发票、编造虚假合同、虚列项目开支、编制虚假账目等手段套取科研经费。不仅造成了科研经费的极大浪费，更游走于科研犯罪的边缘，甚至身陷囹圄，成为贪污罪的“高危人群”。[2]为规范结余资金管理，提高财政科研经费使用效率，党中央、国务院展开了大刀阔斧的改革：一是，2014年3月3日《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》提出，项目通过验收且承担单位信用评价好的，结余资金“在一定期限内由单位统筹安排用于科研活动的直接支出”。二是，2016年7月31日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》(以下简称《意见》)进一步改进结余资金的留用方式，明确提出项目完成且通过验收的，在2年内由项目承担单位统筹用于科研活动的直接支出。三是，2017年8月9日，《中央科教部门预算执行管理办法》更是明确提出要“盘活存量资金”以提高财政科研项目资金的使用效益。同时，部分省市还基于本地区的科研实践，制定了更为细化的结余经费管理办法。②由此，我国财政科研项目结余资金治理实现了由“结余回收”到“统筹使用”的转变。③

但仍需看到，科研结余经费产生原因各异，欲实现有效规制，需采取差序有异的法律控制机制。我国当前的财政科研结余经费治理主要参照公共预算结余资金管理制度设计，过于强调其公共性而忽视了科研活动的特殊性。故而，财政科研项目结余资金治理的根本出路并不在于对传统控制模式的修补，而是重构治理理论与模式，构建起一种类型化、激励性法律规制模式，实现外部约束与内部激励的平衡。

一、科研理性与科研结余经费治理

欲实现财政科研结余经费治理法治化，需合理厘定结余经费治理的科学内涵，深刻揭示结余经费产生的制度成因，坚持类型化思维，并基于科研活动的基本规律，探索出有针对性的改革举措，提升结余经费治理的精准性与有效性。

(一)财政科研结余经费的制度成因

科研结余经费是指当年或以前年度取得的财政补助资金未使用完毕，而项目已经结题，不需要继续使用，或项目因故无法继续执行而产生的财政补助资金。科研结余经费产生的根本原因在于科研活动的不确定性与科研预算执行刚性之间的矛盾。但不同类型的财政科研结余经费，可能存在着不同的行为诱因与具体表现。第一，基于预算管理失范的管理性经费结余。当前僵化刻板的科研项目预算规则下，科研开支范围的列举明确且存比例限制，加之科研人员的编制能力有限也决定了很难预先科学地编制经费预算，由此造成了科研经费结余。同时，受科研项目预算调整的限制，一些经费预算科目之间的经费无法进行有效调剂，更是导致大量科研经费被迫成为结余。上述这种结余可归类为因预算管理失范而形成的管理性结余，属于一种初级形态的科研经费结余。第二，基于客观科研规律的实践性经费结余。科学研究是一项充分发挥科研人员积极性与创造性的有风险的、未知的社会实践活动。因这种科研活动的不确定性，科研人员即便尽全力编制科学的经费预算，但依然难以准确预知科研活动所需的各项经费额度。此种科研经费结余由科学研究展开的具体实践所决定，其存在既是合理的，亦是无法避免的。第三，基于支出效率提升的绩效性经费结余。支出高效、厉行节约是科研经费使用的内在要求。避免科研经费使用的浪费与滥用，以最低的成本实现具体科研项目的目标，获得相应的科研成果，亦是科研经费治理的目标之一。科研人员通过改善研究方法与技巧，提高科研经费的使用绩效，使科研经费得到最优化使用，由此也将产生经费结余。此种经费结余源自科研人员的主观努力，彰显出科研人员的必备素养，则属一种高级形态的科研经费结余。

(二)我国科研结余经费治理模式存在的问题

当前，财政科研项目经费治理过于强调科研经费的公法属性，治理过程中更侧重于科研资助机关与项目依托单位的管理职能，而剥夺了科研人员在结余经费治理活动中的主体性，是一种典型的“压制型”治理模式，[3]致使财政科研结余经费改革在内容与手段方面均存在问题(见表一)：

在改革内容上，各项目承担单位对结余经费处理方式不统一，且缺乏利益共享的激励性机制，极易导致科研人员与项目依托单位间的利益冲突。虽然《意见》指出，“结余经费由项目承担单位统筹用于科研活动的直接支出”。但现实中存在着不同的做法：第一种是学校统筹管理科研经费，重新集中组织科研项目，原项目负责人有优先使用权；第二种是由预算项目负责人继续使用该结余经费，但应对后续研究内容和经费支出进行合理规划，达到一定额度时还需要主管部门审批；第三种是统筹用于“基础性研究”。④由此可以看出，依据实践中的规定，原项目科研人员并不必然对结余经费具有使用权，且可使用的范围也受到限制——仅能用于同科研活动相关的“直接支出”，不能用于奖励科研人员的绩效与其他福利性支出，大大削弱了科研人员的科研积极性。与此同时，财政科研项目结余经费高效配置的前提是科学完善的科研经费绩效评价机制。而我国的科研经费绩效评价仍处于初创阶段，无法为科研活动的支出提供科学的绩效评价，也就不能避免结余经费治理过程中逆向选择与道德危险的发生。

表一 财政科研项目结余资金改革的重点及不足之处

在改革手段的运用上，改革的举措与进路单一，无法针对科研经费结余的特殊性以及不同类型进行周延性规范与调整。当前，我国科研经费治理仍固守传统的收回、统筹分配等控制性经费治理手段。这一方式虽可实现对财政科研预算资金的公共受托责任，但却无法有效引导财政科研资金的优化配置并激发科研人员的积极性，甚至会诱发科研人员采取科研违法行为。且目前科研结余经费治理主要包括优化科研项目立项管理与预算编制，规范科研项目资金的拨付以及使用管理等，是一种综合性的“预算规范化治理进路”。但科研结余经费的产生并非简单的预算制度设计问题，还包括由于科研活动的不确定性而无法精确计算科研活动所需经费导致的实践性经费结余以及科研人员提升经费使用效率而产生的绩效性结余。单一的治理进路无法涵盖结余经费治理的全部需求。

(三)财政科研结余经费的治理逻辑

财政科研结余经费与一般公共预算资金同属国家财政资金，但科研活动的特殊性决定了对科研结余经费的治理需有别于对一般财政经费的管理。一般公共预算要求预算部门严格执行国家权力机关审议通过的预算，在使用上注重“过程导向”，因而对一般公共预算的管理侧重于对支出部门预算行为的有效控制，采用的是一种“控权型”资金管理方式，上下级部门之间是一种“行政隶属”关系，下级部门具有少量的自由裁量权。然而科研资助机关与科研人员之间还存在着一种“契约关系”，科研人员依据科研合同的具体要求以科研规律为基础努力实现科研创新并产出科研成果，科研资助机关提供科学研究所需财政资金。因而科研经费治理实质是一种以出成果、出人才为目的的“结果导向”的治理活动，在治理过程中需重视科研人员在科学研究中的主体性，故其宜采用的是“授权型”资金管理的方式。科研资助行为虽是一种行政资助行为，但由于科研合同具有公私法交融的属性，因此对科研经费的治理更应该显示出经费的社会属性。基于此，财政科研项目结余经费治理绝不能“简单套用行政预算和财务管理方法”[4]，而需针对科研活动的基本规律以及结余经费的不同类型构建有针对性的治理路径。

欲实现科研结余经费治理的有效性，需首先确保治理理念契合科研结余经费运作的内在机理。国家资助科研活动具有实现社会公共利益和保障公民科研权利的双重目标，因此科研经费的治理导向应是注重实现社会公共利益的最大化，同时最大程度的保障公民科研权利的行使。故而，科研结余经费治理要达到的最优状态不是结余经费规模的最小化，而是实现科研成本的最大化与成果的最大化。即，科研结余经费治理的终极价值目标乃是，在促进科研人员权利实现的基础上，以最少投入实现科研效益最大化。而这一目标的实现关键在于科研人员提高科研经费的使用效率，在保证能有效获得科研成果的同时，注重科研经费使用的绩效。换言之，科研人员的经费使用行为极大影响着科研项目结余经费治理的最终效果，因此，为使科研人员选择最优的行为开展科研活动，则需构建激励相容的结余经费治理体系，反向激发科研人员提升科研经费使用效率的积极性。财政科研项目结余经费的治理问题，在外在层面虽表现为科研资助单位基于经费管理办法对结余经费进行规范化治理过程，但本质上是科研资助单位、项目依托单位以及科研人员之间对结余经费所享有的权利进行科学配置的问题。科研项目结余经费的科学及优化配置，既能增强科研人员的科研积极性与创造性，又可制约科研人员滥用自身所拥有的信息优势而发生道德危险的可能，实现激励与制约的平衡。[5]

科研结余经费治理需构筑起从“控制”走向“激励”的运动轨迹，在财政支出的公共性与尊重科研人员劳动的个性和特殊性之间保持合理张力，凸显对科研人员权利与劳动价值的尊重，实现科研结余经费治理规范化、法治化，并最终达到调动科研工作者的科研创新性和主动性提高科研经费的使用效率与规避科研经费使用风险的统一。

二、管理性结余经费的规范治理

管理性结余经费治理应从规范的预算法律制度设计来实现。梳理我国当前科研结余经费改革举措，侧重于投入控制，通过细化预算支出科目，明确支出用途，来约束科研人员的支出行为。虽一定程度上确保了财政科研经费使用安全性，但结余经费分配制度的僵化亦成为阻碍科研经费效益最大化的瓶颈，并使得制度设计与运行中出现非学术逻辑趋向。[6]

(一)管理性结余经费治理的法律困境

首先，科研项目预算编制不合理。依据现行财政科研项目管理政策，科研人员依据“目标相关性、政策相符性和经济合理性原则”编制项目预算。虽然《意见》就简化预算编制，合并相关预算科目等制度进行改革，但仍无法根治预算编制存在的问题：一是，科研项目预算编制是一个复杂的、系统性工程。由于科研人员缺乏专业的财会技能，预算编制缺乏合理性。二是，项目依托单位和科研资助机关虽有审核科研项目预算的义务，但受制于科研项目数量以及自身专业能力，只是对科研项目预算进行合规性审查，无法基于科研项目类型的不同做出有针对性的审核。三是，我国财政科研项目预算科目设置采取“列举+兜底”式，主要涵盖资料费、数据采集费、会议费、设备费、专家咨询费、劳务费等，无法穷尽科研活动的全部需求，由此导致部分与科研活动密切相关的开支无法反映在预算科目之中，继而不能得到有效的补偿。四是，财政科研项目预算科目设置的僵化性与科研活动的探索性相悖，更加剧了预算编制的难度。最终导致财政科研项目预算与实际需求脱节。

其次，经费拨付不及时。我国财政科研项目经费拨付一般采取“一次核定，分批拨付”，有悖于科研活动的基本规律：一方面，科研项目从立项到资金拨付历经多个环节，由此导致科研经费拨付不及时，经费使用“先紧后松”，压缩了科研实施周期，阻碍了科研进程。科研人员为按时完成科研项目而先行垫付科研经费，但最终却演化为科研犯罪的主要诱因之一。[7]另一方面，部分科研项目采取“预留经费制度”，科研项目通过立项后仅拨付部分经费，剩余经费在项目成果通过审核验收后支付。⑤部分科研项目预留比例达到甚至超过所批准项目资助额度的50%。本为促使项目顺利结项的逆向激励机制，却因预留经费比例过高导致产生大量结余。

最后，预算执行灵活性不足。根据当前的财政科研预算管理规定，经科研主管机关核准的项目预算，一般不予调整。但科学研究的实验性、复杂性以及不确定性等特征决定了科研活动中适当的预算调整是必要的和合乎需要的，由此导致科研活动的灵活性与预算执行的控制性之间的矛盾：一是，虽然《意见》下放科研项目预算调剂权限，将部分直接费用预算调剂权下放到项目承担单位，力求实现“打酱油的钱可以买醋”。但该预算调剂仍仅限于“小的变动或技术性改动”，尚无法满足科研活动的基本需求。二是，受制于科研项目资助机关与科研项目依托单位传统的管理性思维，科研人员被赋予的预算调剂权限在现实的科研活动中很难贯彻落实。

(二)管理性结余经费治理的法治化路径

管理性结余经费治理是对财政科研项目预算权利配置、预算过程的规则再造，其法治化路径选择既要考量现代科研管理科学化、精细化的发展潮流，同时也要兼顾我国当前公共预算管理制度的基本架构，以及科研资助机关和项目依托单位的科研治理能力，实现管理效能和经济效能的最佳平衡。

首先，提高预算编制的科学性。一是，项目依托单位的科研、财务和审计等部门要提升科研服务意识，加强对科研项目负责人科研预算编制的指导，并提高科研人员对科研预算编制重要性的认知，提升其预算编制能力。二是，贯彻落实《意见》提出的建立健全科研财务助理制度。科研人员根据科研活动的需要提出具体的资源需求，而财务助理基于科研人员的需求，为科研项目预算编制和调剂、经费支出、财务决算和验收等方面提供专业化服务。三是，完善技术服务市场。大力发展社会化的技术市场服务机构，鼓励科研人员通过市场化手段购买财会等领域的专业化服务，将科研人员从繁文缛节中解放出来。四是，建立自下而上的预算编制机制，按实际需要列预算，而非按固定科目列开支。

其次，完善预算拨款制度，及时下拨科研经费。一是，科研资助机关应及时编报部门预算，提高本部门预算资金到位率，为科研经费拨付提供物质基础。如财政部印发《中央科教部门预算执行管理办法》，通过预算执行与下年度预算编制、预算调剂挂钩等激励措施促使预算部门提升预算执行的及时性与均衡性。二是，贯彻落实《意见》提出的财政科研项目经费预拨制度，实现科研经费从速从快到位，以保证科研人员能及时使用项目资金。三是，统一项目研究起始日期与资金拨付日期，以科研经费拨付日期为科研项目起止日期，实现科研项目的有序推进。[8]

最后，赋予科研人员经费自主决定权。科研经费治理必须坚持“以人为本”的理念，将科研人员尤其是科研项目负责人置于核心地位，以调动科研人员积极性和创造性为出发点和落脚点，实现科研经费治理由“人围绕着经费转”转变为“经费以人为核心”。鉴于我国财政科研项目经费管理刚性过强，可尝试“科研经费柔性化管理”[9]。一是，实行财政科研项目经费包干制。只要科研项目研究质量达到预期要求，科研人员就可以自由支配和使用经费。允许其在不同预算科目之间重新分配财政科研资金，甚至赋予其“整笔运营预算”，而不是严格限制经费开支，以作为对不断变化的科研环境的回应。⑥二是，完善科研经费使用“负面清单”制度。划定研究人员经费使用的禁区，实现由“正面清单+事前审批”的管理模式向“负面清单+事中事后监管”的管理模式转变。[10]但科研人员被赋予管理灵活性的同时，需要对科研结果负责，用科研管理责任换取科研自由。

三、实践性结余经费的有效治理

科学研究的不确定性意味着科研活动需恪守基本的科研规章制度和科研规律。运行良好的科研管理制度成为确保科研活动有效运行的前提保障与行动准则。虽然我们已从科研预算制度、科研诚信制度、科研体制改革等方面逐步构建起合乎科研规律的管理体系，但受制于科研资助机关和项目依托单位自身能力，实践性结余经费治理尚存在诸多不足。

(一)实践性结余经费治理存在的问题

首先，财政科研资助体系不健全。一是，未针对科研项目的具体类型，采取差异化资助。《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》指出要“实行科研项目分类管理”，针对基础前沿科研项目、公益性科研项目市场导向类项目和重大项目坚持不同的价值导向，并分别采取不同资助方式。对于基础性研究以无偿资助为主，而对于市场导向型项目则采取多元化资助方式。但当前的结余经费采取“一刀切”的管理模式，弱化了科研项目分类治理的实效。二是，资助强度不符合实际需求。虽然《国家自然科学基金资助项目资金管理办法》明确规定要“根据专家评审意见并参考同类项目平均资助强度”确定资助额度，但现实情况却是按照科研项目类别确定资助数额，还带有浓厚的计划经济色彩，科研项目基本不分学科、性质，均按同样额度拨款，并未考虑项目的实际需求。三是，资助方式不合理。目前，我国财政科研项目经费资助以定额资助为主，以成本补偿为辅。定额补助以“结余留用，超支不补”为基本原则，是科研资助机关管理能力有限，无法精确核算科研成本而采取的简化版财政资助方式。[11]

其次，科研经费绩效评价体系缺失。科研项目是一头消耗公共财政资金的“巨兽”，但我国财政科研经费的使用却处于“低效、浪费甚至挥霍”的尴尬境地。[12]究其原因：一是，重科研成果评价而轻科研经费评价。当前的科研评价主要针对科研成果展开，而对于科研财政资金仅需要提供项目经费决算表和财政资助经费专项审计报告等，重点审核经费开支是否合法合规等，且仅仅作为一种财务评价而存在，尚无法实现对科研经费支出的有效控制。虽然党和政府多次提出要强化科研项目基金支出绩效，但是由于缺乏合理的绩效评价标准，再加上科学研究活动的复杂性等因素制约，科研资金绩效评价制度一直未得到有效的贯彻落实。二是，评价主体以同行专家为主，缺乏财务领域的专家学者，评价结果缺乏权威性。虽然我国的科研绩效评价强调要充分发挥第三方机构和专家学者的作用，但事实上仍以同行专家评议为主，由于其缺乏专业的财务管理能力，无法对科研经费使用做出客观、合理的评价。三是，科研评价结果仅是科研资助机关确定科研项目、核定绩效工资的重要依据，只起到参考作用，缺乏足够的约束力。四是，缺乏对同行评价权力的有效制约。长期以来，同行评议栖息在“科研黑箱”之中，躲避着公众的视线。[13]加之其受一系列制度与非制度因素的制约，成为学术造假的“痛点”与“温床”，极大削弱了社会公众对同行评议的认同感，以及对评议结果的公信力。

再次，结余资金处理方式单一。因科研活动的不确定性而导致的经费结余包括：一是，科研项目完成目标并通过验收后产生的结余经费；二是，因科研活动不确定性而未能实现预期目标的经费结余；三是，因学术不端、弄虚作假等导致的未通过结题验收而产生的经费结余。反观《意见》与其他相关管理规定，仅指明项目完成且通过验收的，结余资金按规定留归项目承担单位使用。因科学不确定性等因素造成的科研失败，其结余经费应原渠道退回科研资助机关。⑦科研活动的风险性既包括科研失败的风险，同时还包括取得意料之外的巨大成功。而当前的结余经费管理政策仅关注科研失败导致的科研资助单位预期的落空，而忽视了可能带来的巨大收益，无疑有悖于科研规律，且削弱了科研人员的积极性。

最后，科研诚信机制尚未建立，科研人员缺乏自律性。西方发达国家十分重视科研诚信建设，并形成了涵盖科研主管机关、科研资助部门、科研部门以及社会独立机构等的科研诚信制度管理模式。[14]P5-8由于我国缺乏有效的科研自律机制，加之科研人员科研诚信意识的缺失，学术造假等不端行为屡见于报端，对我国的科研信誉造成极大地损害。一是，缺乏一套规范、透明的科研不端惩罚程序与规则。我国当前对科研不端行为的治理主要依据各科研资助机关的内部管理规定，尚未像西方国家一样，形成一套完善的惩罚体系。二是，科研诚信建设长期滞后。我国当前的科研管理过于强调科研产出，忽视了科研诚信建设，导致科研人员对科研诚信认识不足。三是，对违背科研诚信行为处罚力度不足。随着对科研诚信认识的不断加深，对其约束也从传统的以道德约束为主向道德约束与惩罚并重转变。但我国当前对科研不端行为处罚较轻，科研诚信建设成效不大。

(二)实践性结余经费治理的法治化路径

科学研究灵感瞬间性、方式随意性、路径不确定性的特点决定了，严格恪守科研管理制度将限制科研活动最大功效的充分发挥，并使科研管理呈现僵化之势。实践性结余的法律控制已经超越了传统预算法涵盖的范围，而扩展到科研管理的全过程。故而，需摆脱传统预算法律控制的进路，将实践性结余放置于科研体制改革的框架结构下，实现由“规范治理”向“有效治理”转换。

首先，优化财政科研项目资助体系。第一，优化财政科研项目资助方式，针对不同类型的科研项目采取相应的资助方式。如《湖北省人民政府关于应对财政领域趋势性变化全面推进财税体制改革的指导意见》就分别针对基础研究项目和应用研究项目采取“前补助”方式和“后补助”及间接投入方式的资助政策。而《重庆市科技计划项目资金管理办法(试行)》根据科研项目的不同采取事前资助、事后补助、奖励性后补助方式。这些改革符合科研活动的基本规律，更有利于提升财政科研经费的使用效率。第二，灵活确定科研项目资助额度。一方面，完善有梯度的科研定额补助制度。如澳大利亚政府就根据研究领域的地位与意义、学科的性质、研究人员的资历地位、合作的参与方以及专家评审意见等因素综合考虑资助额度。另一方面，针对不同类型的科研项目采取弹性预算制度，允许科研经费使用在事先核准的合理范围内上下浮动。第三，深化政府购买公共科研服务。《财政部关于推进完善服务项目政府采购问题的通知》已明确“增加国民福利”的公共服务可由政府购买。科学的进步有助于提高国民经济的生产能力，改善人们的生活福利，故科学研究也具有公共物品属性，科研成果被称之为“置于公共领域的公共财富”。[15]P116-117因而，对于公共产品类科研项目可采取成果购买制，这将显著提高科研财政资金的使用效率，同时也能更好地激励科研人员潜心于科学研究。

其次，构建科研经费绩效评价机制。科研经费绩效评价作为一种对科研活动自身的“纠偏纠错”机制，可有效提升科研经费治理效能。[16]一是，评价主体多元性。随着财政科研经费评价由传统的“财务评价”向“绩效评价”转变，传统的“同行专家”已经无法满足现代评价体系的基本要求。[17]基于此，财政科研项目经费绩效评价除了同行专家外，还应适当增加法律和财务领域的专家学者，充分发挥其专业技能，提升绩效评价的权威性与合理性。⑧二是，评价内容由以科研成果为主到兼顾科研经费。基于此，财政科研项目绩效评价应更侧重于科研经费评价，为科研结余经费治理奠定坚实的基础。三是，强化评价结果的约束力。财政科研项目绩效评价并不是科研监督管理的“政治装饰”，而应有其拘束力。四是，构建同行专家问责制度。根据权利与义务相统一原则，同行专家拥有科研评价权利，也应对其评价行为负责。如美国通过对同行评审进行审查和政府间审查制度，来提升同行评议的公正性与实践性。[18]P102-105

再次，结余经费处理方式多元化。科学研究是一种有风险的试验性和探索性活动，在不断地批驳、修正、补充甚至否定的过程中完善与发展。因科研活动的不确定性而导致的科研失败同样是科研的重要组成部分。基于此，需营造“自由探索、宽容失败”的科研氛围。《科学技术进步法》第56条明确规定，对于探索性强、风险性高的科研项目，若科研人员已尽“勤勉尽责义务”仍无法完成的，应“给予宽容”。同样，最高人民检察院发布的《关于充分发挥检察职能依法保障和促进科技创新的意见》也指出，要“区分科技创新探索失败、合理损耗与骗取科研立项、虚增科研经费投入的界限”。若科研人员积极从事科研活动，但因科研活动的不确定性等不可抗拒的因素而导致科研失败时，也应按适当比例分享结余经费，以体现对科研人员主体性的尊重，激励科研人员勇于探索，不畏失败(见表二)。但应“区别对待因科研不确定性未能实现预想目标和学术不端导致的项目失败”。[19]第一，对于完成科研项目并通过鉴定的，为提升科研人员的积极性，同时彰显对科研人员劳动价值的认可，科研结余资金可按比例作为科研奖励。第二，对于因科研规律导致的科研失败：若科研人员自动终止科研活动，则由此产生的科研结余经费可由科研人员继续支配用于其他相关研究；若科研项目到期仍未完成，科研人员可申请项目延期。但需经过同行专家评审，若同意继续开展研究，则科研经费由科研人员支配，反之应由科研资助机关原渠道收回。第三，对于因科研不端而导致的科研失败，则应收回结余经费，并依相关规定以及科研合同约定追究相关科研人员的法律责任。

最后，提升科研诚信意识，构建科研资助单位与科研人员间的合作伙伴关系。由于科研成果的投入与产出并不能直接以市场价格来衡量，对科研人员提供的最终科研成果进行具体的“成本——收益”分析时，往往存在一定的模糊性。而这种模糊性的消除最主要依赖于科研诚信制度建设。但科研诚信建设既不能单纯依靠科研人员或科研共同体的自律，同时也不能仅仅依靠科研管理机关及项目依托单位的外部监督，而需科研经费管理利益相关方的共同参与：一方面，构建科研诚信外部约束机制。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步加强科研诚信建设的若干意见》提出要构建“预防与惩治并举、自律与监督并重”的科研诚信体制，并从科研诚信记录机制、终身追责制以及“一票否决”等方面强化科研诚信。除此之外，科研诚信建设还需要社会公众的积极参与。另一方面，强化科研人员自律意识。只靠外在约束力来制约科研人员的行为是片面的，内化科学家角色道德规范才是永恒的控制。故而，应增强科研人员科研诚信建设，自觉树立科研诚信意识，最终形成科研管理机关与科研人员合作治理的格局。[20]P5-10

表二 实践性结余经费分配方案

四、绩效性结余经费的激励性治理

绩效性结余经费治理更侧重于形塑科研人员的“科学的精神气质”⑨。实现结余经费治理由“以经费为核心”向“以人为本”转变。

(一)绩效性结余经费治理的现时困境

当前的科研结余经费治理已充分认识到科研人员的重要性，并通过有效的科研激励政策，引导、规范科研人员的科研行为。但仍过于侧重结余经费的财政属性，尚未完全脱离传统的“过程控制”思维。

首先，缺乏结余经费共享机制。根据我国当前科研经费管理规定，项目承担单位不得在核定的间接费用或管理费用以外，再以任何名义在项目资金中重复提取、列支相关费用。且结余资金“不得归项目组成员所有”，“严禁用于发放奖金和福利支出”。⑩当前广东地区，虽有所突破，即可用于“绩效支出”，但也只是少数。由于科研人员不能分享提升科研效率带来的结余收益，甚至于通过改进效率带来的结余经费还会对科研活动产生负面影响，故而缺乏提高科研效率的行为动机。

其次，科研人员主体性缺失。在财政科研项目研究过程中，项目负责人对项目的策划、资金使用、项目实施和项目成果管理实行全过程负责管理，不仅要按规定编制项目预算并严格执行，同时在项目完成后还要会同科研、财务、审计等部门及时清理账目与资产。但我国现行财政科研项目结余经费治理忽视科研活动中“人”的激励，使科研人员无法获得与其贡献相匹配的待遇和尊严，导致科研人员对项目完成后的收益缺乏稳定的预期，诱使其在科研项目结余经费治理中产生投机心理。致使科研资助机关提供了超过社会最佳公共产品需求水平的超额支出，导致社会公共福利受损。[21]P78

(二)绩效性结余经费治理的价值导向

人们为了满足需要会产生各种各样的动机，动机本身对于人的行为就有激励作用，法律规范可以通过抑制某些恶劣动机，预先对人的行为方向做出指引。[22]P71绩效性结余经费治理机制应以激发科研人员的积极性和创造性为目标。

首先，建立激励相容的财政科研结余经费治理机制。我国《宪法》第34条规定国家对于科学、技术等有益于人民的创造性工作，给以鼓励和帮助。中共中央《关于进一步繁荣发展哲学社会科学的意见》明确提出要“建立和完善哲学社会科学评价和激励机制”。为此要构建财政科研结余经费激励机制，改变科研人员行为动机，以充分调动和激发预算执行机关的积极性、主动性和创造性，“内部化预算执行的外部成本，诱导预算执行机关选择社会最优的行为”[23]P63。以达到既制约科研管理机关管理权限的非理性膨胀、保护科研人员的合法权益，又制约科研人员滥用自身所拥有的信息优势而发生道德危险的可能，实现规范性与有效性的平衡。

其次，强化结余经费的使用绩效。财政科研项目结余经费治理以科学、完善的科研资金绩效评价为基石。国务院印发的《“十三五”国家科技创新规划》指出要“建立以科技创新质量、贡献、绩效为导向”的科技评价制度，同时要加强科研资金的“绩效管理”，“逐步建立财政科技资金的预算绩效评价体系”。同时，《意见》也明确指出要“强化资金使用绩效评价，保障资金使用安全规范有效”。基于此，要摆脱传统的“过程控制”的科研经费管理模式，注重对科研经费使用绩效的评价，提升经费治理效能。

(三)绩效性结余经费的最优配置

即使在科学职业化的今天，对科学的追求还是被定为主要是一种对真理的不谋私利的探索，而非仅仅是谋生的手段。因此，对科学的研究也应像其他的社会建制一样，根据角色表现进行奖励。[24]P464财政科研结余经费治理需要构建科研资助机关与科研人员风险共担与收益共享的合作伙伴关系。

首先，构建财政科研项目结余经费“收益共享”机制。不同模式的结余资金配置将深刻影响科研人员的行为动机与行为方式。激励性法律规制以科研活动信息的不对称性为制度设计的前提，以类型化规制为核心，通过构建科研资助机关与科研人员“收益共享”机制，来减少因信息不对称而产生的逆向选择与道德风险问题。为提升科研经费使用效率：一方面，允许科研人员将项目结项后未用完的科研经费结转到下一年度继续使用，从而抑制科研人员因担心预算结余资金被收回甚至被削减下年度预算资金，而产生的“年底突击花钱”的冲动。[25]P379另一方面，构建结余经费“逆向激励机制”，赋予科研人员“结余经费索取权”[26]P102-103。只要科研人员达到了科研项目合同约定的服务和质量等级，基于其科研产出质量、项目完成时限以及经费节余程度等要素，从结余经费中予以适当奖励；[27]或者允许科研人员直接保留一部分节省下来的财政科研经费。[28]P167-169且实践证明，在定额资助的科研项目拨款机制下，尽可能提高结余经费的留用比例，通过结余制度安排可有效缓解因科研活动信息不对称而产生的科研投机行为。

其次，落实预算结余与预算编制挂钩制度。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见》明确规定要“建立与考核评价结果挂钩的经费拨款制度”，“对评价优秀的加大绩效奖励力度”，《高等学校哲学社会科学繁荣计划专项资金管理办法》也规定“将绩效支出安排应当结合项目研究进度和完成质量，与科研人员在项目工作中的实际贡献挂钩”。财政部在审核测算部门下年度预算时，将根据当年预算执行情况、以前年度结转资金执行情况，年度绩效目标及指标的实现程度等，对相关部门的预算规模或内部结构进行调整。为建立激励与约束相结合的科研资金管理制度，我国山东、深圳等地都开始试行课题绩效评价结果与科研经费挂钩机制，将科研成果的绩效评价作为后续财政支持与预算调整的重要依据，以此提高财政科研资金的使用效率。基于此，对于科研经费使用绩效好的科研人员，在下次项目申请时予以倾斜性照顾。

再次，强化对科研人员的授权性激励。科研结余经费的激励性监管并不简单是给予科研人员物质利益或精神利益，抑或是提供激励性措施或政策，还包括基于科研活动基本规律的科研授权活动。如《教育部关于深化高等学校科技评价改革的意见》已明确提出，对于科技人员的评价可以根据其“科研绩效情况可减少、减免评价”，同时《河南省科学技术厅关于省级科技计划项目结项规范和程序》也建立了针对科研结项管理的激励约束机制，对结项工作规范的主管部门和项目承担单位，在下一年度的项目申报、立项等方面给予适当倾斜，反之则核减下年度申报项目的数量或取消下年度申报项目资格。为切实提高科研人员的科研积极性，激励科研人员积极投身科学研究事业，对于科研项目结项评定优异的科研人员给予其下次科研申报的适当倾斜照顾。为强化科研人员投身科学研究的积极性，有必要对科研经费利用率较高的科研人员在结项评审、日常检查等方面给予便利。

最后，科研资助机关“模糊地有意放松管制”[29]。激励性治理即包括积极地引导科研人员行为，同时还包括放松对财政科研项目结余资金的规制。如最高人民检察院发布的《关于充分发挥检察职能依法保障和促进科技创新的意见》指出要“准确把握法律政策界限”，对于“在科研项目实施中突破现有制度，但有利于实现创新预期成果的，应当予以宽容”。一个安分守己，宽容的政府，较之于积极干预经济却做错事的政府，更有利于促进经济的发展。[30]P352科学研究的不确定性决定了科研资助机关和项目依托单位要提供宽松的科研环境。对于因科研管理规定及制度设计不合理造成“逼良为娼”现象，原则上不予追究。[31]

五、结语

财政科研结余经费治理的终极价值目标是，让结余经费的使用符合科研活动基本规律，真正回归科学研究的本质要求。因而，财政科研结余经费治理绝非简单的财务管理问题，也不单纯是一种科研管理问题，而是一个“跨越在宏观与微观之间、科学与政治之间的科学政策问题”[32]。传统的预算控制进路可以有效化解因预算编制不合理或预算执行失范而导致的管理性结余经费问题，但对实践性结余经费与绩效性结余经费则调整乏力。科研项目结余经费是科研活动过程的附随性产物，比起简单地削减结余经费规模，构建激励相容的结余经费配置体系，主动提升科研人员对科研经费使用的效率，无疑更具理论与现实意义。为此，则需变革传统的由科研管理机关主导的科研经费治理范式，建立起以科研管理机关和科研人员合作为导向的科研经费治理体系，既要充分激发科研人员积极性与创造力，也要确保科研经费的使用接受科研管理机关的适度监督，以实现“科学自治与政府控制的平衡”[33]P193。将对科研项目结余经费的治理放置于科研治理现代化的框架之中，运用法治思维与法治方式合理配置财政科研项目结余经费治理中各主体的权利(力)与义务，以便在保证科学研究质量的同时恪守科研活动的基本规律，同时将有效率地使用财政科研经费内化为科研人员的职业习惯，是我国财政科研项目结余经费治理的根本任务。

注释：

① 根据国家统计局、科技部、财政部公布的《全国科技经费投入统计公报》数据显示，2014年全国共投入研究与试验发展经费13015.6亿元，支出6454.5亿元，占比49.6%；2015年全国研究与试验发展经费支出14169.9亿元，支出7005.8亿元，占比49.4%；2016年全国共投入研究与试验发展经费15676.7亿元，支出7760.7亿元，占比49.5%。

② 如广东省财政厅印发了《关于进一步加强省级财政科研项目(课题)资金结转结余管理暂行规定》，就项目立项、预算编制、结余资金的管理以及会计核算等制度做了详细的规定。

③ 我国财政科研结余经费的管理历经了“结余留用→原渠道收回→统筹使用”三个阶段。以国家社科基金项目为例：1993年的《国家社会科学基金项目经费管理暂行办法》第13条规定，项目通过鉴定、验收的，项目负责人可从结余经费中提取40%的劳务酬金，但不得超过总经费的10%，其余部分作为出版补贴；2007年的《国家社会科学基金项目经费管理办法》第7条规定“净结余经费原渠道收回”；而2016年的《国家社会科学基金项目资金管理办法》第20条规定，项目通过审核验收的，2年内可用作“项目最终成果出版及后续研究的直接支出”，还有剩余的“原渠道退回”。

④ 详见《陕西师范大学科研项目结余经费管理规定》第5条；《重庆大学科研项目结余经费管理办法》第4条；《国家自然科学基金资助项目资金管理办法》第28条，等。

⑤ 详见《国家社会科学基金项目资金管理办法》第16条；《重庆民政政策理论研究课题管理办法》第24条等。

⑥ 我国已有部分学者主张对财政科研经费实行以总额控制为基础的简化管理，科研人员在获批的经费预算总额内，自主决定经费使用。参见白华：《科研经费管理的新范式》，《科学学研》2018年第1期。

⑦ 依据《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》，项目“未通过验收和整改后通过验收的”的，“结余资金按原渠道收回”。除此之外，《国家自然科学基金资助项目资金管理办法》第28条也有类似的规定。

⑧ 2016年7月19日，教育部印发《教育部科学事业费重大项目立项和实施管理办法》第26条规定，项目结题验收专家中“财务专家至少1名”；财政部印发的《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》第7条也规定“评审专家中至少应当包含1名财务专家和1名法律专家”；《北京市进一步完善财政科研项目和经费管理的若干政策措施》也规定，项目主管部门组织科技、财务等方面的专家论证科研经费的合理性。

⑨ 科学的精神气质是指有感情情调的的一套约束科学家的价值和规范的综合体，主要包括普遍主义、知识公有、无私利和理性至上四个要素。——[美]罗伯特·K·默顿：《科学社会学——理论和经验的研究》(上册)，鲁旭东，林聚任译，商务印书馆2009年版，第383页。

⑩ 详见《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》、《关于改进和加强中央财政科技经费管理若干意见》等规定。