对渤海环境保护特别法建设的新思考*

吕 霞

(浙江工商大学法学院，浙江 杭州 310018)

一、“新时代”再议环境法制建设老话题

渤海是我国的内海，是半封闭区域海。世界上大多数的区域海，包括跨国边界的区域海和跨省州边界的区域海，都为养护生物资源，或为防治污染、保护生态等，总之是为保护环境，制定了专门法律。[1]P89-252日本为保护濑户内海环境而实施的立法更是为我国实施渤海环境保护立法树立了良好的榜样。[2]

从上世纪末开始，我国学界、环保实务界许多学者、专家、官员、人大代表、政协委员等，就呼吁为保护渤海环境制定特别法，①国家海洋局等部门还为给我国海洋环境保护法体系添加专门用于渤海环境保护的特别法组织实施了专门研究，②提供了渤海环境保护特别法的立法草案等。然而，由于种种原因，为渤海环境保护制定专门法这一法制建设事业一直停留在纸面上，学者和有关部门提供的渤海环境保护特别法的各种方案一直没有接近国家的立法程序。

近二十年来，渤海环境损害、渤海环境治理、为渤海环境保护制定专门法而呼吁这三类活动一直在继续。然而，这三类活动的交错留下来的却不是胜利的果实。第一个方面，利用渤海、开发渤海的范围、程度在加大。不管是海上石油开采力度的加大，还是进出天津港、秦皇岛港等大大小小港口的运输船舶数量、吨位的加大，都在给渤海环境添加新的压力；不管是入渤海河流流域内工农业生产和居民生活沿河流向渤海的污染物排放、直通渤海的排污口的排放，还是海水养殖等投放的饲料、药物等对渤海的污染，都没有减少的迹象；不管是海底电缆埋设，还是渤海沿岸围填海工程的不断上马，都在给渤海环境造成新的损害，即使还没有造成显性的损害也构成对渤海环境的潜在威胁。第二个方面，持续展开的渤海环境治理并未产生渤海环境明显改善的结果。依据现行《海洋环境保护法》展开的渤海环境治理，包括惩罚违反该法以及其他相关法律法规的行为治理，一直在继续；国家花费巨大投资的专项治理活动，比如从2009年开始实施的“渤海环境保护总体规划(2008-2020)”中的专项治理活动，一直在继续；有关部门以“环保风暴”形式展开的渤海环境治理，运用“督察”权实施的有针对性的治理活动，一直在继续，但这些治理活动并未带来渤海环境在整体上的和持久的改善。第三个方面，制定渤海环境保护专门法的呼吁还在继续，只不过，这种呼声已经有些嘶哑；或许是由于对低环境质量的渤海已经习以为常，公众给予呼吁者的支持也不再像以往那样强有力了。

听凭渤海环境损害、常规性的渤海环境治理、呼吁为渤海环境保护立法三者“各显神通”的局面不能再继续下去了。在“新时代”③到来之后，我国环境法制建设应当有气象。在“新时代”到来之后，制定渤海环境保护特别法——为特定的地理区域制定专门法，作为我国环境法制建设中的特殊问题，应当尽快提上立法日程。“新时代”社会主要矛盾的变化督促我们解决渤海环境保护这个特殊问题；和着“新时代”的节拍锤炼出的“绿色”这一“新发展理念”[3]P14为我们解决这个问题提供了理论指导；我国近年的环境治理，包括雾霾治理等，为对具有跨行政区特点的渤海环境制定专门法律积累了经验；党中央提出的“国家治理能力和治理体系现代化”的要求应当体现在渤海环境管理上，结出渤海环境保护法建设的甜美果实。

二、社会主要矛盾“新判断”对渤海环境保护提出更高要求

以往人们讨论环境保护，话题常常集中到环境污染问题上。在用语上几乎可以用“治理污染”替代环境保护，因为污染是最常见且最容易分辨的环境问题，是最容易引起人们的关切的环境疾患。渤海环境之所以需要治理，那是因为人们注意到渤海近岸污染严重、溢油等污染事故给渤海带来的危害严重。人们非常容易接受科学家提供的关于污染是如何严重的判断。比如：2007年，渤海海域“辽东湾、渤海湾为重度污染”[4]P18-23；2008年“辽东湾……海域水质差，一、二类海水比例低于60%”。在“入海河流监测断面水质类别”中，渤海劣五类的有32个，远高于东海海域和黄海海域。④2009年“渤海湾、辽东湾……海域水质差，一、二类海水比例低于60%”，“渤海湾石油类污染较重”。[5]P18-23人们容易对污染事故及其所引起的可以用货币单位计算的损失做出强烈的反映。比如，2011年6月11日，蓬莱19-3油田溢油事件发生(后来事件及其后果进一步扩大)后，就有人大代表以对污染造成的损害和罚款额大小(现行法律规定的罚款额最高20万人民币)之间的对比为基本理由提出立法建议。⑤在以往的十几年中，在关于渤海环境立法的讨论中，一个主曲调就是“污染——特别法”。立法目的：防治渤海污染；手段：为渤海制定专门的污染防治法。按照这个主曲调，为渤海制定专门法主要是为了救治时常发生的或可能发生的严重污染，包括蓬莱19-3油田溢油污染、“塔斯曼海”号轮船溢油污染，⑥主要是为了防止出现或治理已经出现的赤潮事件等。

如果说以往人们为了防治污染而提议制定渤海环境保护特别法符合渤海环境保护的客观需要，那么，在今天，在我国已经进入中国特色社会主义现代化建设新时代的历史条件下，仅仅以治理已经发生的污染和防止偶发环境事件引起的污染为目的的渤海环境立法则已经不合时宜。习近平同志在中国共产党第十九次全国代表大会(以下简称“十九大”)上的讲话中宣布，“中国特色的社会主义进入了新时代”。这个新时代的显著特征是：“社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。[6]P11在这个新时代，国家需要倾力解决的不是国民的温饱问题，也不再是在局部地区实现“小康”的问题，甚至也不是为“全面建成小康社会”克服困难，而是实现“人民日益增长的美好生活需要”。因为“人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求”，而且在“环境等方面的要求”也“日益增长”。[6]P11在“新时代”，人民在“环境”这个“方面”有“美好生活需要”，国家应当创造条件满足人民“在环境方面的美好生活需要”。国家为人民创造能够满足“在环境方面的美好生活需要”的条件，是“新时代”的要求，人民能够实现“在环境方面的美好生活需要”则是“新时代”的标志。那么，就渤海这个广大的环境对象而言，人民“在环境方面的美好生活需要”是什么呢？一言以蔽之，人民需要渤海“美丽”⑦。这就是“新时代”人民“在环境方面的美好生活需要”在渤海环境上的体现。

如果说国家为人民创造能够满足“在环境方面的美好生活需要”的条件，这是“新时代”的要求，那么，我们不得不承认，在现行的海洋环境法体系下，国家以往没有为人民创造能够满足在渤海环境上的“美好生活需要”的条件。根据以往的实践可以预见，运用以《中华人民共和国海洋环境保护法》(以下简称《海环法》)为代表，由适用于“渤海管理”的“国家立法”、“滨海地方立法”和“非滨海地方立法”构成的法律体系⑧保护渤海环境，无法充分满足人民在渤海环境上的“美好生活需要”。

按照环境损害类型设定环境质量标准，渤海环境满足人民生活需要的水平表现在水体、水底在不受污染意义上的质量(可以简称环境清洁度)、生物资源产量和再生能力强弱(可以简称生物资源产量)、生态系统健康状况和生物多样性状况(可以简称生态健康状况)、海陆依存稳定程度等海洋自然形态的维持状况(可以简称自然形态稳定程度)这四个方面。⑨现行海洋环境法实施所提供的这四个方面的质量都与“美好生活”或“美好”有一段距离。

(一)环境清洁度

我国《海环法》颁布于1982年，是我国正式颁布的第一部环境保护法。在该法实施的几十年中，为了满足海洋环境保护的需要，立法机关对它实施了多次修改。为了实施这部法律，国务院及其相关部委办局和沿海省自治区直辖市颁布了许多单行条例、实施细则等。政府也曾投入巨资实施包括“渤海碧海行动计划”[7]等整治渤海环境的工程。然而，除曾出现短时间、特定区块环境清洁度让人满意或比较满意外，渤海的环境清洁度基本处于“问题”状态。仅以环境保护部2017年5月发布的《2016中国近岸海域环境质量公报》公布的数字为例。在2016年“全国近岸海域环境监测网”“共对417个近岸海域国控环境质量点位”“进行了水质监测”(《前言》)，监测所得结果之一是：“超标点位主要集中在辽东湾、渤海湾”(第一章《近岸海域水质状况》)。这显然不是可以用来说明“美丽”的数字。该《公报》还告诉我们，在“9个重要海湾中”，“辽东湾、黄河口……水质一般；渤海湾……水质差”。以沿海城市为评估单位，“盘锦、东营、天津”“近岸海域水质一般”。在全国“近岸海域水质极差”的六个城市中，沧州位列其中。(第一章《近岸海域水质状况》)不管是水质“一般”还是水质“差”、“极差”，都不是“人民美好生活需要”所要求的。

(二)生物资源产量

大自然向人类提供的最基本的条件是各类资源源源不断。渤海作为人类环境，它是重要的资源宝库。这个宝库中的生物资源一直无私地流淌着。但今天，从1986年《渔业法》提出保护渔业资源的要求⑩算起，经过了四十多年的资源保护之后，这个宝库长期“囊中羞涩”。

据记者采自中国水产科学研究院专家的信息，黄渤海区域的主要渔获物是鱼类。1999年鱼类最高渔获量为330.09万吨。此后数年，连年降低。到2009年，捕获量只有221.43万吨，“十年间下降了100多万吨，同比下降了32.92%”。这个期间，虾蟹类的捕获量从1999年的89.59万吨下降到2009年的56.6万吨。“同比下降了36.82%”。贝类的捕获量也不乐观。1999年为70.59万吨，而2009年为40.31万吨，“同比下降了42.9%”。海蜇的最高捕获量出现在1998年。该年度产量为35.65万吨。2009年的产量为13.4万吨。11年间下降了62.2%。头足类的最高渔获量出现在2004年，为29.82万吨，而2009年产量仅为18.67万吨。6年下降了38.2%。[8]

如果说这是渤海和黄海“共同”的场景，那么，让我们看看渤海单独的表现会是怎样的。据黄海水产研究所研究员金显仕等以底拖网调查获取资料为依据所做的研究，在从1959年到1982年这个期间，渤海鱼类的主要优势种发生了很大的变化。主要标志是经济价值较高的小黄鱼、带鱼和对虾等被黄鲫、枪乌贼等小型低值种类代替。1998-1999年，渤海的主要种类的生物量下降至历史最低水平。[9]另有专家判断，“渤海湾和辽东湾的主要经济鱼类群落”，在1982年到1993年约十年的时间内,“从85种下降至74种”。到2000年，“群落数量急速下降至30种”。[10]

这些科学家直接发表的研究结论或由记者等以新闻报道等方式表达的科学研究结论、调查报告等所说的渔获量减少、“鱼类群落”数量下降，所做的“荒漠化”之类的评价，所发出的防止出现“死海”的警告，等等，一方面，与历史上的资源宝库相比，显然不能算“美好”；另一方面，今天人们可能提出的“美好生活需要”不会接受这番场景。

(三)生态健康状况

我国没有制定以海洋生态保护命名的法律，但我国海洋环境保护法早已把海洋生态作为自己的保护对象。不仅最早颁布的《海环法》就把“保护生态平衡”列入立法目的，而且其他一些相关法律也没有忽略对海洋生态或与海洋有关的生态的保护。比如，1986年颁布的《渔业法》便要求“各级人民政府”“采取措施，保护和改善渔业水域的生态环境”(第二十六条)。然而，虽然《海环法》、《渔业法》等法律法规以国家立法机关的名义颁布实施，虽然有关部门对实施相关法律尽到了责任，但不管是这些法律实施之初，还是相关法律被实施几年、十几年、几十年之后，我国的和与我国相关的海洋生态朝向健康的前进步伐都不是多么强劲有力。

2004年，“为落实国务院领导的批示精神”[11]P16-28，在国家海洋局的统一组织下，在近岸海域建立了15个“生态监控区”。2004年，在这些监控区获得的监控结果是：除广东省“雷州半岛西南”、广西壮族自治区的“广西北海”、海南省的“海南东海岸”3个监控区内的生态状况为“健康”外，其它12个监控区均为不健康或亚健康，占全部监控区的80%。2005年，国家海洋局把“生态监控区”从15个增加到18个。当年监控结果是：不健康和亚健康的监控区为10个，占全部监控区的72.2%。[12]P21-332006年的监控结果显示，在2005年仅有的达到健康的5个监控区中的雷州半岛西南沿岸的生态状况也下滑到亚健康。在18个监控区中，亚健康和不健康的监控区占77.77%。[13]P23-44此后几年中，18个监控区的生态健康状况一般都在2006年的水平上，或比2006年更差。这既是我国近岸海域生态状况的一般，也是对渤海海域生态状况的真实反映。因为在起初的15个监控区中有5个(“双台子河口”、“滦河口-北戴河”、“渤海湾”、“黄河口”、“莱州湾”)在渤海区，在后来的18个监控区中有6个(增加“锦州湾”)在渤海海域，而在十余年的监控历史上，不管是设5个监控区的时候，还是增加到6个监控区的时候，这些监控区从来没有出现过“健康”的监控结果，而是在亚健康和不健康之间徘徊。

这就是渤海生态环境质量的缩影。“美好生活需要”“日益增长”的“人民”不会容忍渤海生态长期保持在这种状态！

(四)自然形态稳定程度

经过大自然亿万年的演化，海和陆之间形成了稳定的依存关系。一般来说，陆地与海洋之间的界限是稳定的，沿海陆地和沿岸海洋的物理化学等性质也是稳定的，或处于有规律的变化之中。学者们也把这种稳定的状态或关系称为海洋的物理形态或自然地理形态。人类生存的环境的品质之一就是物理形态稳定。

我国海洋管理部门早就注意到渤海物理形态的不稳定。其中最突出的有两种情况：一是海岸侵蚀；一是海水入侵。科学家们早已“探明”引起这种不稳定的原因。比如，科学家告诉我们：“植被破坏、矿物和砂石开采等人为活动的影响是造成海岸侵蚀”的人为“原因”。科学家也早已提出防治海洋物理形态不利变化的建议。如，《1990年中国海洋灾害公报》针对“山东省羊角沟一带”在内的一些“重点经济开发区海岸受到海水严重侵蚀”的情况，建议“采取各种办法和手段对付这种侵蚀”(第四章《建议与对策》)。

我国法律对防治海洋物理形态不利变化已经做出规定。比如，2002年修订的《水法》第三十六条规定：“在沿海地区开采地下水，应当经过科学论证，并采取措施，防止地面沉降和海水入侵。”这一规定具有防止海水入侵的作用。再如，国土资源部2007年下发的《关于加强海砂开采管理的通知》(国土资发【2007】190号)遵循“海砂(砾)资源储量具有动态补给性”(序言)的科学规律，要求“对海砂(砾)实行开采总量控制制度”，宣布“严禁超总量开采”(第三条)。相信相关的法律法规规章对防治海洋物理形态不利变化已经发挥了并且还将继续发挥作用。然而，这个乐观的估计不容过分夸大，尤其对它们在渤海环境保护上的作用不能过分夸大。在上述两份文件和这里没有提到的同样适用于渤海环境保护的那些法律法规规章等实施之后，渤海的自然形态稳定程度依然不高。先看海岸侵蚀情况。2008年，我国砂质海岸侵蚀总长度达到2469公里，占全部砂质海岸的53%。其中，辽宁省142公里、河北省280公里、天津市34公里、山东省1211公里。渤海海域侵蚀总长度1667公里，占砂质海岸全部侵蚀长度的67.5%。2009年，在我国“砂质海岸侵蚀严重的地区”中，“辽宁省的营口鲅鱼圈海岸和葫芦岛绥中海岸、河北省秦皇岛海岸、山东省龙口至烟台海岸”名列前茅。其中绥中“六股河南至新立屯30多公里岸线，平均侵蚀速率为2.5米/年”。在这30多公里的岸段中的南江屯，一年就“侵蚀5米”[14]，为2009年全国的“最大海岸侵蚀宽度”。再来看海水入侵。根据《中国海洋灾害公报》提供的数据，2008年排在海水入侵最严重名单第一位的是渤海沿岸。在渤海沿岸，主要入侵岸段是营口市、盘锦市、锦州市、葫芦岛市、秦皇岛市、唐山市、黄骅市、滨州市沿岸和莱州湾沿岸，侵蚀距离达到距岸20到30公里。[15]2009年，渤海沿岸的海水入侵情况并未得到好转。《2009年中国海洋灾害公报》告诉我们，“与2008年监测结果相比，海水入侵范围增大的地区主要有辽宁省锦州和葫芦岛、河北省秦皇岛和唐山、山东省滨州”。[16]与海水入侵严重相应，渤海沿岸地区土壤盐渍化严重。《2008年中国海洋灾害公报》的判断是：环渤海平原地区“土壤盐渍化范围大、程度高”。[15]2009年的《中国海洋灾害公报》宣布：“与2008年监测结果比较”，营口盖州、锦州小凌河东西两侧、葫芦岛龙港区、唐山梨树园村和南堡镇、黄骅南排河镇、沧州渤海新区、潍坊等的部分区域，“盐渍化范围呈扩大趋势”。[16]

以上信息虽然都只是关于个别年份的监测结果或研究结论，但它们足以反映渤海及其沿岸当前和一定时期内的自然形态稳定程度。这样的环境似乎不是追求“美好生活”甚至正在期待“美好生活”到来的人民所乐于接受的。

三、“新发展理念”给渤海环境保护带来春天

科学家对虽经治理但未见明显起色的渤海环境有明确的认识，学界专家和对国家立法有发言权或建议权的人大代表、政协委员，其他有关人员已经对为渤海环境保护制定特别法的必要性做了严肃认真的论证，付出了其他如前所述的努力，但这些努力并没有为渤海环境保护创造出专门法。这在过去也许是势所必然。

上文提到或用到的公告等在报告关于渤海环境质量的研究结论时，常常也对造成环境问题的原因做出分析。比如，生态环境监控反映的渤海生态环境不够健康，而对不健康原因或造成不健康的“影响因素”，科学家给出的基本结论包括：“陆源污染物排海”、“围填海活动侵占海洋生境”、“生物资源过度开发”。[17]再如，海岸侵蚀是渤海物理形态的一种不利变化，《中国海洋灾害公报》对出现这类不利变化的原因的判断是：“海岸和海上采砂、修建……海岸工程、河流水利、水电工程拦截泥沙、沿岸开采地下水和采伐红树林等人为活动，是造成海岸侵蚀灾害的重要原因”。[14]作为造成环境不利变化之原因或影响因素的排放污染、生物资源开发、围填海、修建工程、采砂、采水、采伐林木等等，除法律明令禁止的个别情况外，可以共用一个名字，即建设，或者“营建”。而这一点——环境损害导因于营建，既是一般环境保护法难以高质量地制定的制约因素，也是使已经经过合理性论证的渤海环境保护专门法难以进入立法程序的重要原因。

在以往的几十年中，我国法制建设一直扮演经济建设助手的角色。不仅改革开放初年匆忙颁布的常常贴有“试行”标签的法律都把营建发展作为立法服务的对象，而且环境保护法也把促进经济发展作为立法目的。例如，《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环保法》)规定的立法目的就是(或包括)“促进社会主义现代化建设的发展”(第一条)。即使是在党中央提出科学发展观之后，环境法也没有完全取得“环境保护法”的身份，没有脱离“经济建设助手”的地位。下表(“2003年8月至2015年10月制定、修订(修正)环境法立法目的一览表”，见下页)可以说明这一点。

表中共15种法律，其中新制定2部、修订5部、修正8部。在这15种法律中，除《野生动物保护法》之外，对立法目的的表述大致有两种类型。一种类型：“促进”或“保障”、“实现”“经济社会可持续发展”或“经济和社会可持续发展”或“经济社会全面协调可持续发展”。我们可以将它们概括为“促进经济社会发展”。这种类型涉及10种法律。另一种类型：“保障”或“适应”“国民经济和社会发展的需要”，或“社会主义建设和人民生活的需要”、“社会主义现代化建设的当前和长远的需要”。我们可以将其概括为“适应经济社会发展需要”。这种类型涉及4种法律。

以“促进经济社会发展”、“适应经济社会发展需要”为目的的立法对经济社会发展具有促进作用，可以满足经济社会发展的需要，但却不一定能够满足环境保护的需要，其对环境保护的促进作用也可能会大受限制。理由很简单，当环境保护的需要与经济社会发展的需要不一致时，环境法要满足经济社会发展需要就无法满足环境保护的需要，其对经济社会发展的促进就只能成为对环境保护的“促退”。

以“促进经济社会发展”、“适应经济社会发展需要”为目的的环境法只有在环境保护的需要与“经济社会发展”的需要相一致的时候和地方才能对环境保护发挥积极作用。然而，环境保护的需要与“经济社会发展”的需要往往并不一致，至少常常发生不一致。科学家就渤海环境得出的经反复检验的结论告诉我们：“环境损害导因于营建”。营建是什么？营建是经济社会发展的手段，甚至就是经济社会发展本身。发生在渤海利用与保护上营建与环境损害之间的关系，出现在环境法中的经济社会发展与环境保护之间的关系，对以“促进经济社会发展”、“适应经济社会发展需要”为目的的环境法至少产生以下两个方面的影响：

2003年8月至2015年10月制定、修订(修正)环境法立法目的一览表

2003年8月至2015年10月制定、修订(修正)环境法立法目的一览表

法律名制定、修订、修正时间立法目的表述固体废物污染环境防治法2004-12-29(修订)防治固体废物污染环境,保障人体健康,维护生态安全,促进经济社会可持续发展(第一条)野生动物保护法2004-08-28(修正)保护、拯救珍贵、濒危野生动物,保护、发展和合理利用野生动物资源,维护生态平衡(第一条)渔业法2004-08-28(修正)加强渔业资源的保护、增殖、开发和合理利用,发展人工养殖,保障渔业生产者的合法权益,促进渔业生产的发展,适应社会主义建设和人民生活的需要(第一条)可再生能源法2005-02-28(制定)促进可再生能源的开发利用,增加能源供应,改善能源结构,保障能源安全,保护环境,实现经济社会的可持续发展(第一条)水污染防治法2008-02-28(修订)防治水污染,保护和改善环境,保障饮用水安全,促进经济社会全面协调可持续发展(第一条)土地管理法2008-02-28(修正)加强土地管理,维护土地的社会主义公有制,保护、开发土地资源,合理利用土地,切实保护耕地,促进社会经济的可持续发展(第一条)循环经济促进法2008-08-29(制定)促进循环经济发展,提高资源利用效率,保护和改善环境,实现可持续发展(第一条)矿产资源法2009-08-27(修正)发展矿业,加强矿产资源的勘查、开发利用和保护工作,保障社会主义现代化建设的当前和长远的需要(第一条)森林法2009-08-27(修正)保护、培育和合理利用森林资源,加快国土绿化,发挥森林蓄水保土、调节气候、改善环境和提供林产品的作用,适应社会主义建设和人民生活的需要(第一条)水法2009-08-27(修正)合理开发、利用、节约和保护水资源,防治水害,实现水资源的可持续利用,适应国民经济和社会发展的需要(第一条)水土保持法2010-12-25(修订)预防和治理水土流失,保护和合理利用水土资源,减轻水、旱、风沙灾害,改善生态环境,保障经济社会可持续发展(第一条)清洁生产促进法2012-02-29(修正)促进清洁生产,提高资源利用效率,减少和避免污染物的产生,保护和改善环境,保障人体健康,促进经济与社会可持续发展(第一条)海洋环境保护法2013-12-28(修正)保护和改善海洋环境,保护海洋资源,防治污染损害,维护生态平衡,保障人体健康,促进经济和社会的可持续发展(第一条)环境保护法2014-04-24(修订)保护和改善环境,防治污染和其他公害,保障公众健康,推进生态文明建设,促进经济社会可持续发展(第一条)大气污染防治法2015-08-29(修订)保护和改善环境,防治大气污染,保障公众健康,推进生态文明建设,促进经济社会可持续发展(第一条)

一方面，在立法上，按经济社会发展需要设计环境保护制度。比如，《海洋环境保护法》第三十条禁止在“重要渔业水域”“新建排污口”。一方面，它符合环境保护的需要——保护“重要渔业水域”环境；另一方面，也是更具决定力的方面，它符合经济社会发展的需要——经济社会发展需要有更多的“重要渔业水域”不直接承受“排污口”的污染威胁。我国环境法中有大量这种类型的规定。

“按经济社会发展需要设计环境保护制度”的另一面就是不设计或不真实设计不符合经济社会发展需要的环境保护制度。还是以《海环法》为例。该法以“防治污染”为立法目的之一，把防治陆源污染作为污染防治的重要任务，但却不采用陆源污染物总量控制制度。因为经济社会发展不允许或被认为承受不了对排海污染物实行总量控制这种严酷的做法的压迫。一些行之有效的环境保护制度往往不见于我国的环境法。

另一方面，在执法上，按经济社会发展需要确定如何实施环境保护制度。比如，《海环法》建立了保护区制度。在执行上，是否有利于当地的经济社会发展成为一些地方是否“选划、建立”保护区的根据。

“促进经济社会发展”、“适应经济社会发展需要”不只是上述14种法律追求的目标，也是这些法律制定或修订、修正时我国环境立法普遍指向的目标。更准确的表达或许是：那个时候的环境立法以“促进经济社会发展”或“适应经济社会发展需要”为立法目的，而《可再生能源法》、《水污染防治法》等规定的立法目的不过是这个共同的或普遍的立法目的的具体表达而已。在“促进经济社会发展”或“适应经济社会发展需要”是环境立法的一般立法目的时，渤海环境保护专门法是难以提上立法议程的。一方面，按照“按经济社会发展需要设计环境保护制度”的做法，立法机关不会选择为渤海环境保护制定专门法。如果没有经济社会发展对渤海环境的特别需要，就不会选择制定渤海环境保护特别法。而为渤海制定专门法的几乎所有倡议考虑的都是渤海环境保护的特别需要，而不是经济社会发展对渤海环境的特别需要。另一面，按照“按经济社会发展需要确定如何实施环境保护制度”的逻辑，即使《海环法》或《环保法》授权中央或地方政府可以颁布区域环境保护专门规范性文件，中央政府或环渤海的地方政府也不会选择以制定渤海环境保护专门规范性文件的方式去执行这两部或其他环境法。对于作为执法机关的中央或地方政府来说，为渤海环境保护颁布法规规章不是最有利于环渤海区的或“当地的经济社会发展”的执法选择。

现在有条件按照环境保护的需要设计环境保护制度、按照环境保护的需要实施环境法确立的制度了！十八届五中全会贯彻的重要指导思想之一是“绿色发展理念”。后来，这一指导思想又被阐释为新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。绿色发展理念是科学发展观的进一步升华。它既是中国共产党发展思想的新内容，是崭新的发展理念，更是环境保护和环境法制建设的重要指导思想，是更加符合人类的环境需要从而也更加符合环境保护实际需要的指导思想。绿色发展，与以往的发展观相比，最突出的特点是把环境(以“绿色”为标志)当成发展的任务，是把“美丽”作为建设的对象。从“十九大”报告中可以读得出来，“环境”方面的“要求”和“物质文化生活”方面的“要求”一样，都是“人民”的“要求”，都是党和国家必须努力使之得到满足的人民的“美好生活需要”。[6]因为人民需要“绿色”，绿色是人民的利益，所以，对重大生态环境保护问题，习近平同志才有不得“越雷池半步”这样斩钉截铁的态度。

既然环境是独立的利益，既然“美丽”也是建设任务，环境保护法就应该摆脱对于经济社会发展的附属地位，按照环境保护的需要设计保护制度，环境保护法的执行者就应当按照环境保护的实际需要实施环境法已经确立的制度。既然渤海环境是独立的利益，既然以渤海为载体的“美丽”也是建设任务，国家便应该按照渤海环境保护的需要建设环境法，在需要为保护渤海环境制定专门法时便应立即开展这样的法制建设。

四、环境治理“新经验”为渤海法建设指明方向

对制定专门用于渤海环境保护的特别法的反对意见是容易提出的，这种意见想找寻支持也是容易的——我国有那么多的环境法，尤其是还有那么多可以用于海洋环境保护的法。如果已经在实施中的法律还不够，那就再创制新的；如果实施中的法律存在缺点，那就修改那些法律。习惯了法律普遍适用于主权所及的一切领域，要求主权范围内的各级政府分层级实施这种立法模式的人们对为局部地区(不是个别行政区)的个别事务制定专门法存在“立法文化”上的抵触。然而，按我国立法习惯创制的那些普遍适用于我国全部海域甚至全国所有地方和人群的环境法(以下简称“普适环境法”)无法有效解决愈来愈棘手的渤海环境问题，无法让渤海回复成原本的“绿水青山”。

“普适环境法”是以行政相对人的行为为规制对象的环境法，其基本特点是设奖、罚以待顺法者和违法者：顺法者予赏，违法者予罚。在这两种设置中，又主要使用后者，即设罚以待违法者。对环境法的这种设计思路或设计思想，学者称之为不法行为惩罚主义。在“不法行为惩罚主义”设计思想指导下建立的“普适环境法”可以对一切当受处罚的环境行为设定惩罚，为对此类行为实施处罚提供法律依据；可以让环境保护部门做积极的执法者——将一切违法者绳之以法，但却不能保证环境质量一定能够得到改善，不能保证积极的执法者一定能够取得用环境质量改善指标来衡量的良好管理业绩。

我国的环境立法没有放弃“不法行为惩罚主义”的立法设计思想，但同时也采纳了“总行为控制主义”的和“环境质量目标主义”的立法设计思路。在近年的环境保护立法和相关政策制定的实践中，“环境质量目标主义”则得到了越来越充分的运用。

(一)《环境保护法》中的环境质量目标责任

2014年4月24日修订的《环保法》第六条第二款规定：“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。”“对……负责”应当是职责的施加。地方政府履行该职责可以是组织植树造林以阻止风沙的蔓延，可以是实施土地复垦以确保实现耕地总量的动态平衡，可以是控制新增燃煤锅炉项目以控制比如具体城市大气污染物质的排放总量，可以是组织人工放流等以促进可再生资源的再生能力的提高，等等。地方政府采取哪些措施、怎样采取、采取到什么程度不是决定于环境法的以赏罚为后盾的行为规范设计，而是决定于实现某个标准的环境质量的实际需要。不管《环保法(2014)》的这一设计是否能够带来各地方环境质量的改善，是否能带来相邻或相关地方为改善环境质量而开展合作，这项立法已经体现了环境立法设计上的环境质量目标主义。

(二)《生态文明体制改革总体方案》中的“改善环境质量”思想、理念和目标

2015年9月11日中共中央政治局审议通过，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》把“以建设美丽中国为目标，以正确处理人与自然关系为核心，以解决生态环境领域突出问题为导向”，“改善环境质量”[18]确立为指导思想。其所确定的“生态文明体制改革理念”之一是“空间均衡”理念，其重要内容是“把握人口、经济、资源环境的平衡点推动发展，人口规模、产业结构、增长速度不能超出当地水土资源承载能力和环境容量”。[19]其所确立的生态文明体制改革“目标”包含八个具体目标，其中之一是“构建以改善环境质量为导向，监管统一、执法严明、多方参与的环境治理体系”。[20]“人口、经济、资源环境的平衡点”是刚性的，靠关注具体行为人的行为是无法确保“平衡”得到维持的。“以改善环境质量为导向”要求管理者或建设者把注意力投向科学，即人类行为对环境的实际影响，而不是行为人行为的合法性。

(三)《十三五规划建议》中的“绿色指标”

2015年10月29日通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》(以下简称《十三五规划建议》)提出的五项具体目标之一是“生态环境质量总体改善”。作为这个目标之构成要素的“能源资源开发利用效率”的“提高”，“能源和水资源消耗、建设用地、碳排放总量”的“有效控制”，“主要污染物排放总量”的“减少”等，都需要以质量目标为依据，对政策，对产业布局、投资领域等措施，做“上推”的安排，而非定几条以惩罚为后盾的规则让行政相对人在遵守和违反之间自由选择。至于“基本形成”或形成“主体功能区布局”、“生态安全屏障”[21]P8就更不是靠引导、激励或其他影响行为人的行为规范所能实现的。

(四)《十三五规划纲要》规定的“核心”任务。

2016年3月16日，第十二届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》(以下简称《十三五规划纲要》)在“加快改善生态环境”篇(第十篇)明确把“提高环境质量”提高到“核心”的位置，要求生态文明建设或环境保护工作完成“协同推进人民富裕、国家富强、中国美丽”的伟大使命。这样的《规划》对所有关心环境保护事业的人提出了一个也许并不艰深的问题，即制度设计、政策制定等怎样才符合“以提高环境质量为核心”[3]P103的要求，怎样的立法、政策才是“以提高环境质量为核心”的。

以上数例表明，我国环境保护立法和政策制定已经接受了环境质量目标主义的设计思路。另一方面，这些事例又是对我国环境保护在执行层面的实践做法的认可和提升。

2012年10月29日，环保部、发展与改革委员会、财政部印发的《重点区域大气污染防治“十二五”规划》确定的规划目标是具体的环境质量目标。其中包括：“到2015 年，重点区域二氧化硫、氮氧化物、工业烟粉尘排放量分别下降12%、13%、10%”，“可吸入颗粒物、二氧化硫、二氧化氮、细颗粒物年均浓度分别下降10%、10%、7%、5%”，而“京津冀、长三角、珠三角区域”则需要将“细颗粒物年均浓度下降6%”。[22]《规划》对相关省市自治区规定的都是环境质量目标，而其中的指标都是具体的、可测量的。比如，“二氧化氮年均浓度下降比例(%)”，北京、河北为“7”，江苏、浙江、山东为“10”，武汉及其周边、成渝(重庆)为“4”。[23]

2013年9月10日，国务院发布的《大气污染防治行动计划》直接宣布，到2017年要达到的大气环境质量“具体指标”——“全国地级及以上城市可吸入颗粒物浓度比2012年下降10%以上”。其中“京津冀、长三角、珠三角等区域细颗粒物浓度分别下降25%、20%、15%左右”，而“北京市细颗粒物年均浓度控制在60微克/立方米左右”。与这样具体的环境质量目标相对应的“行动”措施往往都是由政府采取行动，比如采取“经济、技术、法律和必要的行政手段，提前一年完成钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃等21个重点行业的‘十二五’落后产能淘汰任务”。再如，由政府“控制煤炭消费总量”，使“煤炭占能源消费总量比重降低到65%以下”。

2014年1月8日《人民日报》报道，环境保护部与全国31个省(区、市)签署“《大气污染防治目标责任书》”。《责任书》将“地方政府环境保护责任”具体化为具体的“空气质量改善目标”。以大气中PM2.5年均浓度为例，北京、天津、河北的改善目标是下降25%，山西、山东、上海、江苏、浙江等为下降20%。

这是环境保护实践中的若干事例。这些事例和上述不同于“普适环境法”的学术观点、立法安排、国家规划等已经说明，我国学者已经创立了以环境质量目标为直接规制目标的环境立法设计理论，我国的环境立法已经开始关注环境质量目标，我国的环保政策制定已经采用了环境质量目标主义的设计思路，我国的环境保护实践已经运用了环境质量目标这个指挥棒。我们已经具备以实现环境质量改善或提升为目的为渤海制定专门法的条件——理论已经创立、立法思想已经形成、实践经验已有所积累。我们已经没有理由拖延渤海环境保护专门法的制定。

五、国家治理能力“新要求”在渤海环境治理上的应用

自十一届三中全会以来，党的历届领导班子都会在三中全会上研究改革这一主题。十八届三中全会的改革主题更加鲜明——“研究全面深化改革问题”并且要就这个主题“作出决定”。十八届三中全会讨论改革主题，既是要向全党全国释放“坚定不移高举改革开放”这面“旗帜”的“信号”[24]P19，更是要解决我国经济社会发展和国家治理中的亟待解决的问题，包括十八届三中全会通过的《全面深化改革决定》提到的“我国改革发展稳定面临的重大理论和实践问题”[24]P19。党中央确信“改革开放是决定当代中国命运的关键抉择，是党和人民事业大踏步赶上时代的重要法宝”，所以，在“面对新形势新任务”时，在“新的历史起点上”才继续改革，而且要“全面深化改革”[25]P2。党中央为这次“全面深化改革”确定的“总目标”包括这样一项重要的内容，那就是“推进国家治理体系和治理能力现代化”[25]P3。“国家治理体系和治理能力现代化”是党中央给由《决定》推进的改革规定的总目标，无疑也是我国政治建设和法治建设的目标。

用这个“总目标”去对照我国的海洋环境保护的实际，评判我国渤海环境管理的状况，我们能够做出的反映，我们可能做出的最强烈的反映，就是按照“全面深化改革”“总目标”的要求去“改革”渤海环境保护工作，包括从体制机制上“改革”渤海环境保护工作，用更加切合渤海环境保护实际的立法规范渤海环境保护工作。习近平同志曾表达过“中央政治局”对“全面深化改革”的期待——“关键是要……进一步提高政府效率和效能”[24]P21。渤海环境管理无疑是政府的职司，是可以据以评价我国政府的“效率和效能”的一项重要事务。在渤海环境保护远不能让人满意的条件下，我们能够做出的选择只能是按照提高“政府效率和效能”的要求，按照渤海环境保护的实际需要实施改革，深化改革，“全面”地深化改革。如果接受这样的“要求”，尊重这样的“需要”，我们便理所当然地接受以下改革思路：

(一)用法律确保环境保护目标的实现

上述《十三五规划建议》中的“绿色指标”、被《十三五规划纲要》提到“核心”位置的“环境质量”目标、《生态文明体制改革总体方案》提出的“改善环境质量”的“目标”，也包括《环保法(2014)》要求地方政府对之负责的“环境质量”目标，用法治的眼光来看，用全面推进依法治国的要求来衡量，最佳的选择是制定以环境质量目标为导向的环境法。用在渤海环境保护这一事务的处理上，就是制定以环境质量目标为导向的渤海环境保护专门法。

以环境质量目标为导向不是简单地在相关法律上使用“环境质量目标”这样的措辞，不是简单地向社会宣示相关立法要“以环境质量目标为导向”，而是按照实现环境质量目标，一般来说应当是逐步提高的环境质量目标的需要设计法律的制度，建立制度体系。比如，以法定的或依法定程序确定的环境质量目标作考核职能部门或地方政府政绩的指标，以环境质量目标的实现程度作为不同行政区分担财政支付责任的依据、分配用地指标、围填海指标的依据等。

(二)变环保“风暴”为稳定的环境立法

国务院发布的《大气污染防治行动计划》、环保部和发展与改革委员会等印发的《重点区域大气污染防治“十二五”规划》，都体现了“环境立法设计上的环境质量目标主义”。按照这一主义制定的这些规划也都在达致环境质量目标上取得了较好的效果。从追求环境保护实效的目的性上来看，我们对这些计划、规划应当投赞成票。但是，如果以建设“法治政府”的要求作衡量标准，我们则不得不对我国政府防治大气污染的举措提出更高的法治要求。尽管这些计划、规划都可以解释为以法律的授权为依据的执行行为，但在中国特定的法律文化环境中，它们的“风暴”特征是难以消除的。用常态的法律实施代替环保风暴既是我国法治国家建设的需要，也是我国环境保护事业的需要。以常态化的法律实施作为环境质量目标实现的保证，比环保风暴更符合法治国家建设的需要，也更有利于环境质量的持续改善。

要想通过常态化的法律实施来保障渤海环境质量目标的实现和不断提升，我们需要按照环境质量目标主义的法理制定渤海环境保护专门法。从风暴式的渤海环境治理转向常态化的渤海环境治理，已经不存在理论障碍和制度设计难题。我们需要做的就是将《大气污染防治行动计划》等计划、规划使用过的办法转化为法律制度，将这些计划、规划所体现的道理转化为包含在法律文件中的法理，按照法律或法典的体系将散在于那类计划、规划中的相关办法、做法纳入有机地联系在一起的法律制度体系之中。

(三)行政区划制度服从环境保护实效

“建设生态文明”是深化改革面对的任务，[25]P52“生态良好”与“经济发展、政治清明、文化昌盛”等一样是全面依法治国要实现的目标，[26]P4-5建设“美丽中国”是全党全国共同的理想。[3]P14保护渤海环境是生态文明建设的内容，符合“生态良好”的建设目标，改善渤海环境是让中国美丽的必不可少的作为。当出现了能够有效保护渤海环境的立法方案时，我们应当毫不迟疑地做出选择。由各级政府在辖区内实施立法的习惯和这种习惯背后的权力和利益格局是为渤海这个特定区域制定专门法的障碍。我们应当鼓起改革的勇气，按照“健全”“体制机制”，“推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局”[25]P1的改革要求，为渤海环境保护制定不同于以往立法模式的法律。

由各级政府在辖区内实施立法并非不可以用来治理渤海环境，但这样的法的治理实效差；按照保护渤海环境的需要制定超行政区的渤海环境保护法能大大提高渤海环境治理的实效，但这样的法律，立法者编制起来不方便，相关行政区执行起来会感觉不习惯。为了让渤海尽快成为“美丽中国”版图上的亮色而不是阴影，我们应当让习惯服从实效。

注释：

① 自进入本世纪以来，陆续有人大代表、政协委员等呼吁制定渤海环境保护专门法或提出为渤海立法的议案、建议等。例如，第九届全国人民代表大会第四次会议期间，褚光宇等32名代表就提出“关于治理渤海的议案”(九届全国人大四次会议副秘书长何椿霖：《关于第九届全国人民代表大会第四次会议代表提出的议案的处理意见报告》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》2001年第2期)全国人大环境与资源保护委员会对褚光宇等32名代表“依法治理渤海”的议案形成的审议结果认为：“有必要制定渤海污染防治法这一区域性海洋环境保护法律”，并表示“将尽快组织研究渤海环境污染防治立法方案，组织专家论证，广泛征求意见，争取尽快把渤海污染防治立法列入全国人大常委会立法规划中”。参见《全国人大环境与资源保护委员会关于第九届全国人大第四次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》2002年第1期。

② 张海文和刘岩等所著《渤海区域环境管理立法研究》，海洋出版社2009年版、何广顺和王晓惠等著《基于区域经济发展的渤海环境立法研究》海洋出版社2009年版、徐祥民和李冰强等著《渤海管理法的体制问题研究》人民出版社2011年版、徐祥民和申进忠等著《渤海管理法调整范围的立法方案选择》人民出版社2012年版等，都是国家海洋局资助的研究项目的结题成果。

③ 党的“十九大”提出的口号是“夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利”习近平：《决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社201年版第1页。这个口号实际上暗含这样一个判断，即我国当下已经进入或处于中国特色社会主义现代化建设的新时代。“十九大”报告的判断是“中国特色社会主义进入了新时代”，而这个“新时代”是“我国发展新的历史方位”。参见习近平：《决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社201年版第10页。

④ 2008年在南海、黄海、东海海域“入海河流监测断面水质类别”中，劣五类数依次为29个、18个和15个。参见《2008年中国环境状况公报》第三章《海洋环境》。

⑤ 2012年3月11日的《新京报》就有一则报道，题目为“渤海溢油罚款过低，人大代表建议加快海洋立法”。

⑥ 关于“塔斯曼海”轮溢油事件可参见刘卫先著：《“塔斯曼海”轮溢油污染案一审判决引发的思考》，载《海洋开发与管理》2008年第5期。

⑦ 《“十三五”规划建议》和《“十三五”规划纲要》都把建设“美丽中国”作为发展的目标。参见《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，人民出版社2015年版，第9页、第23页；《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，人民出版社2016年版，第14页、第103页。

⑧ 徐祥民先生主编的《渤海管理现行法律文献研究》(人民出版社2013年版)对适用于渤海环境保护的国家层面的立法(包括全国人大及其常务委员会颁布的法律，国务院颁布的行政法规、国务院各部委办局和专门委员会颁布的行政规章等规范性文件)、濒临渤海的和渤海入海河流流经的省自治区直辖市的立法等做了系统的梳理，向读者全面呈现了渤海环境管理法律体系。

⑨ 徐祥民先生认为，由人类活动造成的环境损害主要分为污染、资源减少和可再生生物资源再生能力降低、生态破坏、物理环境退化。见徐祥民主编：《环境与资源保护法学(第二版)》，科学出版社2013年版。

⑩ 1986年颁布的《中华人民共和国渔业法》不仅把“加强渔业资源的保护”列为立法目的之一(第一条)，而且专设《渔业资源的增殖和保护》一章，用确定“重点保护的渔业资源品种”(第二十条)、“禁止捕捞有重要经济价值的水生动物苗种”(第二十一条)等办法对渔业资源实行保护。