制度效率视角下的我国公共图书馆理事会制度研究

(东华理工大学，江西 抚州 344000)

1 引 言

事业单位建立和完善法人治理结构是分类推进事业单位改革的重要组成部分。公共图书馆建立法人治理结构，实行理事会制度，从本质上说是管理体制和运行机制的变革，通过体现现代治理理念的共同治理，更好地实现公共图书馆的目标宗旨，完成职能使命，实现公共图书馆服务的最佳秩序和最佳效能。目前，在公共图书馆领域，深圳图书馆、广州图书馆、东莞图书馆、温州图书馆等多家公共图书馆先后成为法人治理结构建设试点单位，各试点单位积极贯彻深化公益性文化事业单位改革的要求，探索建立和完善法人治理结构，落实法人自主权，从而提升管理水平与服务效能。在试行理事会制度过程中，虽然积累了一些宝贵的经验和取得了一些积极的成果，但也暴露出了诸多问题。

众所周知，每一项新制度的实施与落实，都需要经历一段逐步适应与深化的过程。制度的变革本质上应该是整体推进的。理事会制度是一个系统结构，若要有效地提高制度效率，就需要合理安排系统里的各项子制度并使其达到最佳配置结构，实现战略互补。笔者试图从制度效率入手，分析我国公共图书馆理事会制度现状及问题，研究问题根源，从而寻求提升理事会制度效率的途径。

2 制度与制度效率

2.1 制度

制度一词对大家并不陌生，尤其是在目前的经济学术研究以及日常经济生活中，人们几乎天天谈论制度。不同的学者对制度有不同的解释。舒尔茨(1968)、诺思(1990)等提出了制度概念。学者昝廷全从系统经济学的角度定义制度，认为“制度是指经济系统对其经济元及其子系统的各种约束和影响，以及这些不同的约束和影响之间的关系共同构成有机整体”。从制度效率角度出发，笔者倾向于学者昝廷全的制度的定义，该定义包含两个部分，第一部分为制度要素，第二部分为不同制度要素之间的关系。1.制度要素。戴维斯和诺思提出“制度可以包含制度环境和制度安排两个范畴。制度环境是一系列用来建立生产、交换与分配基础的基本政治、社会和法律规则；一项制度安排，是支配经济单位之间可能合作与竞争的方式的一种安排”。由此可见，制度要素包含制度环境与制度安排。2.不同制度要素之间的关系。不同制度要素之间的关系可以理解为是制度结构，制度结构表示不同制度层次间关系以及同一制度层次内子制度要素的构成关系。不同制度层次间的关系体现为制度环境与制度安排的关系。学者张以荣认为“制度环境对制度安排有决定作用。即高层经济系统的制度对低层次经济系统的制度安排具有决定性作用”。由此可见，制度环境会对既定的制度安排产生实质性的影响和约束。制度环境与制度安排两者具有相对性，制度环境可以理解为是更高层次的一种制度安排。同一制度层次内子制度要素的构成关系则更多强调的是各子制度要素之间的配合协作。

针对我国公共图书馆理事会制度范畴来说，同样包含制度环境与制度安排这两个制度要素，相对应形成的制度结构体现的是上一层级政府出台的关于公共图书馆理事会的制度规定，以及本级政府对出台关于公共图书馆理事会配套政策的整体安排。

2.2 制度效率

制度效率是制度成本与制度产出的对比。笔者认为，影响制度效率有三大因素，分别是制度配置、制度实施机制、制度监督机制。

制度配置是指，在一个制度系统中各项制度安排之间，以及制度安排和制度环境之间的相互匹配与相互协调。任何制度配置都是由众多制度安排组合而成的复杂的制度系统，就相互关系而言，共有三种状态，分别是制度耦合、制度冲突、制度真空。制度耦合是制度配置的最佳形式。现实中，制度系统并不总是处于耦合状态中，在制度的发展过程中，矛盾与漏洞充斥其中，制度冲突与制度真空是常出现的状况。制度冲突和制度真空存在矛盾与漏洞，由此产生诸多不确定性因素，将严重影响制度效率。

判断一个制度的有效性，其实施机制是否有效是一项重要指标，也是关键因素。实施机制是制度得以落实的运行方式。一个完善的制度实施机制可以让制度系统内的各要素有机结合且运行良好，让制度真正得以落实。如果没有一个行之有效的实施机制，所谓的制度将可能沦为摆设。制度实施机制是影响制度效率的重要因素。

加强监督管理是制度执行力有效推行的重要手段，由此可见，制度监督机制同样也是影响制度效率的重要因素。监督，是指对滥用或可能滥用权力的制约。完善的制度监督机制是一种外在的约束和激励机制，是一种动力机制，可以在一定程度上预防和修正制度运转偏差。制度监督机制的缺失和不完善会滋生机会主义行为，同时可能会产生一些不端行为，从而直接影响制度效率。

3 我国公共图书馆理事会制度现状

3.1 政策现状

2011年起，中央先后下发了《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》、《国务院办公厅关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》等多个文件。在文化领域，2012年的《文化部“十二五”时期文化改革发展规划》、2017年的《文化部“十三五”时期文化改革发展规划》等政策文件均提出公益性文化事业单位要探索建立、健全、完善法人治理结构。2016年出台的《中华人民共和国公共文化服务保障法》、2017年出台的《中华人民共和国民法总则》进一步明确了理事会为事业单位的决策机构，在法律层面上确立了理事会的决策地位。2017年出台的《中华人民共和国公共图书馆法》也明确提出了推动公共图书馆建立健全法人治理结构的规定。

除中央陆续出台关于事业单位开展法人治理结构的政策文件外，深圳市委市政府(2007年10月)、无锡市委市政府(2008年9月)、广东省委省政府(2010年2月)、广东省编办(2011年6月)、成都市分类推进事业单位改革领导小组(2012年5月)、温州市编办(2012年12月)等相继出台了关于事业单位开展法人治理结构建设地方性政策文件。

国内公共图书馆法人治理结构改革处于起步阶段，目前仍未出台专门针对图书馆领域法人治理结构改革操作性的政策文件。各地公共图书馆法人治理结构试点工作的开展主要还是依据上述的中央及地方关于事业单位体制改革的政策文件。

3.2 存在问题

国家出台的一系列建立健全文化事业单位法人治理结构的相关政策，有效促进了公共图书馆管理体制和运行机制的创新。在理事会制度下，公共图书馆可以更加灵活地处理事务，吸纳更多专业及社会人士参与管理，从而更好地顺应社会发展和满足公众公共文化服务需求。与此同时，随着改革的深入，实践中也暴露出了诸多问题，国内公共图书馆法人治理结构改革仍处于起步阶段，体制建设不够健全。从制度效率的角度来看，主要存在制度真空与制度冲突、制度实施机制不完善、监督机制不健全三种类型的问题，见表1。

表1 我国公共图书馆理事会制度运行存在问题一览表

3.3 问题根源

3.3.1 所有权不清晰(制度真空与制度冲突)。理事会制度的关键是单位所有权与管理权进行分离，所有权人与管理者产生信托关系，即基于信任，所有权人将单位管理权让渡给专业管理者，进行科学管理，同时保障所有权人利益的不断增长，以及保障所有权人的合法利益不受损害。从理论上讲，公共图书馆的所有权属于国家，但因所有权问题在理事会制度运转过程中出现了尴尬的情况。到底谁能真正代表国家行使所有权？答案肯定是政府。但政府规模大部门多，多个政府部门按照职责分工分别行使对事业单位的管理权。就目前公共图书馆一般情况而言，馆领导由上一级主管部门任命，员工的招聘由人社部门负责，财政经费则由财政部门统筹负责。这种所有权虚化、管理权不清晰的现状在一定程度上使得理事会制度的运行陷入尴尬境地，导致工作效率低下。

3.3.2 理事会章程可操作性不强(制度实施机制不完善)。理事会章程是理事会、管理层的运行规则，是有关部门对文化事业单位进行监管的依据。就目前我国公共图书馆理事会章程而言，存在操作性不强、形式大于内容等问题。主要是由于我国公共图书馆理事会制度仍处于起步阶段，总体缺乏实践经验，章程的起草多为借鉴，且对许多重要事项未进行详细规定，缺乏可操作性；甚至部分公共图书馆理事会章程直接采用拿来主义，根本没有结合本馆实际情况而制定。

3.3.3 缺乏内外结合的监督机制(监督机制不健全)。目前，我国公共图书馆理事会的监督机制不够完善，决策失误追究制度、绩效考核制度、信息公开制度、社会评价反馈系统均不健全，这对理事会科学决策的实现会造成一定的影响，从而无法让理事会制度在运行过程中实现较大的效能。因此，逐步构建内外结合的监督机制，拓展社会公众参与公共图书馆事业和公共图书馆的管理、运作和监督的渠道显得尤为重要。

4 我国公共图书馆理事会制度发展建议

从制度效率的角度来看，我国公共图书馆理事会制度在推行过程中出现了制度真空与制度冲突、制度实施机制不完善、监督机制不健全等问题。若能从根源上解决，问题便可迎刃而解，制度效率便可有效提升。

4.1 理清所有权，完善顶层制度设计，避免制度真空与制度冲突

文化法制建设是保障公益性文化事业顺利发展的重要基石，完善顶层设计是推进公共图书馆理事会制度改革顺利的关键因素。我国事业单位理事会制度改革需要国家层面进行顶层设计，通过法律或法规形式进行原则规定，在充分明确所有权的基础上，全方位地强化改革的系统性、协同性及完整性，避免制度真空与制度冲突。2016年出台的《中华人民共和国公共文化服务保障法》、2017年出台的《中华人民共和国民法总则》《中华人民共和国公共图书馆法》虽然已在法律层面上明确了理事会为事业单位的决策机构，提出了公益性文化事业单位需要探索建立、健全、完善法人治理结构的要求，但未提及相关联的人事、财政、绩效考核等配套政策内容。因此，呼吁中央政府从法律层面出发，通过立法形式将公共图书馆拥有独立的人事、财政、绩效等权利明确写入法律条款中，强化理事会的决策地位。同时抓紧研究制定细化的配套政策法规，创新体制机制，建立长效机制，重视改革的系统性、协同性、完整性，真正落实公共图书馆法人自主权，从而更好地提升其管理水平与服务效能。

4.2 从实际情况入手，完善理事会章程，确保制度实施机制健全有力

理事会章程是理事会制度的重要载体。2012年，中央编办制定的《事业单位章程示范文本》(中央编办发〔2012〕11号)对理事会的设立、理事成员的构成、理事会以及理事的权利义务、理事会会议、监督制度、信息披露等内容均有示范性的规定。公共图书馆在制定理事会章程时可充分借鉴该示范文本，结合地方政策和本馆实际情况进行细化制定，确保章程每一项条款操作可行。理事会章程内容愈加翔实可行，理事会制度实施机制就愈加健全有力。2015年，广州图书馆参与了中央编办委托的《公共图书馆章程示范文本》起草工作，初步制定了公共图书馆理事会示范章程的框架及内容，包含总则、宗旨和业务范围、权利和义务、理事会(下设理事会的构成及职责、理事、理事长、理事会会议、专门委员会、秘书处、责任追究等内容)、监事会、管理层、员工管理、资产管理和财务制度、信息披露、终止和剩余资产处理、章程修改、附则等章节，框架设计科学而全面，具有较好地指导性。

4.3 完善理事会监督机制，实现社会效益最大化

如何实现公共图书馆的“以科学合理的成本获取最大的社会效益”？监督机制是关键手段。监督机制是一种外在的约束和激励机制。在理事会制度中，监事会、公共图书馆体系中的每一位成员、社会公众均可以作为监督主体。监事会成员大多数来自馆外，执行监督职能，作为专门的监督机构，监事会社会公信度高；公共图书馆体系中的每一位成员，相互监督、共同维护着公共图书馆的健康与稳定，是体制内的监督；建立在信息对称和资源共享基础上的社会组织和个人行使较为广泛的社会监督，是体制外的监督。三个监督主体的合作可以充分实现内部监督与外部监督、自上而下的监督与自下而上的监督、专门机构监督与社会监督的相互结合，并形成一个覆盖制度运行全过程及其各环节的全方位监督网络，发挥整体效能，提升制度效率。

建立健全公共图书馆理事会相关监督配套制度是强化监督功能，形成高效、有力的监督机制的基础，可以从以下几方面着手：

建立决策失误追究制度。实现社会效益最大化，除了要做到决策科学有效以提升公众使用公共图书馆的满意度，同时需要关注成本最小化。理事会的决策若有失误并造成不良后果，社会效益减弱，成本支出也无形增加。建立追究制度以约束随意性决策可以有效避免决策失误造成的成本增加。因此，需要积极建立决策失误追究制度，确保权责对等。

建立绩效考核制度。根据公平理论，组织成员只有在感受到其付出与所得是对等的且符合期望，激励才能发挥正面作用，由此可见合理的绩效考核制度是必不可少的。具体可以有以下的做法：一是建立对理事会所有理事、公共图书馆管理层以及员工的公正、透明的绩效评价体系，明确绩效评价的标准和程序，建立长期激励机制；要根据公共图书馆的行业特点及发展趋势，不断更新完善考核指标，提升指标设置的科学化水平，切实发挥考核的“指挥棒”作用；二是加快事业单位绩效评价立法的建设，从法律层面上强化确立绩效评价的重要地位。公共图书馆属于事业单位，呼吁中央和地方政府对事业单位为主体的责任、权利、义务进行明确界定和规范，使绩效评价工作制度化、规范化，确保绩效评价的每个环节有章可循，以减少在具体操作和实施中的随意性。

建立信息公开制度。公共图书馆的服务对象是社会公众，公众利益贯彻公共图书馆管理与服务的始终。信息公开透明化，是公共图书馆接受社会监督的重要途径，在一定程度上可以有效解决两者之间信息不对称的问题。公共图书馆应在网站等平台主动公开公共图书馆重大决策、年度报告、发展规划、年度服务统计数据、预算执行情况等信息。年度报告要提交举办单位、登记管理机关以及其他相关部门，在向公众公开的同时，同时接受政府机关评议。

分类分层建立社会效益评价反馈系统。公共图书馆应建立多方位多层次的社会效益评价反馈渠道，以提高读者对公共图书馆管理的参与度和话语权。公共图书馆应在网站、微博、微信等渠道设置读者评价留言处，将收集的读者评价进行分级分类处理。