长江经济带战略下滇沪区域协同创新面临的问题及对策

张体伟 廖桂莲

摘 要：滇沪合作已成为东西部协作的一大品牌。然而因区域协同创新机制未健全、合作机制不衔接、共建共享机制不完善，制约了滇沪深度合作。为促进滇沪共融长江经济带，建议从经济产能合作、社会事业合作及共同打造绿色廊道共筑生态安全屏障，“三位一体”突出重点领域、创新区域协同合作路径，建立省际协同创新发展机制、共建共享机制，从财政投融资、产业、土地、生态补偿、人才等举措，强化经济带共建的政策支撑。

关键词：长江经济带 滇沪合作 区域协同创新

深化滇沪区域合作，是新时代加强东西部协作的内在动力，是共融共建长江经济带的客观要求[1]，是新阶段区域开发与决战决胜脱贫奔康的重要组成部分，是承接东部产业转移、“抢滩”面向南亚东南亚辐射中心建设的战略举措，是促进云南滇中新区建设、打造沿边自由贸易区的重要引擎，也是促进民族团结进步、边疆繁荣稳定的具体体现。改革最前沿的上海市和沿边开放最前沿的云南省要站在主动服务和融入国家战略高度，着力破解体制机制障碍，共建共融长江经济带。

一、滇沪区域合作取得的成就及面临的问题

（一）取得的成就

长期以来，云南在矿产、水电等资源开发、民族团结进步、边疆稳定繁荣、生态安全屏障建设等领域，为国家和东部地区经济社会发展做出了巨大贡献。然而，云南集“老、少、边、穷、山”于一体，经济社会发展水平与上海等东部地区差距日益拉大，脱贫攻坚与全面建成小康社会任务艰巨。1996年以来，中央从“两个大局”出发，为加强东西协作促进区域协调发展，确定了上海市对口帮扶云南省。尤其是长江经济带发展的指导意见及规划陆续出台，将同在经济带上的滇沪区域合作提到了支撑国家统筹协调发展、形成沿海同中西部良性互动与相互支撑新格局的新高度，为深化滇沪合作指明新方向、提出新要求。

自对口帮扶以来，滇沪合作历经了以扶贫开发为主的探索阶段、扶贫开发与经济合作并重的拓展阶段、对口帮扶向区域合作转变的发展阶段以及新时期精准扶贫与区域合作开发相结合的全面合作阶段等四大阶段。2016年，除中央统一安排广东省结对昭通市、怒江州以及昆明市、玉溪市不列入重点帮扶州市以外，滇沪帮扶合作基本实现对云南各州市扶贫协作全覆盖，已由原有“4+2”格局（4个帮扶结对州市、2个经济合作州市），拓展为“8+4”格局（8个重点扶贫协作州市，4个面上扶贫协作州市）。1996—2015年，上海在滇累计投入帮扶资金38.1亿元，实施整村推进、新纲要示范村、产业发展、特困群体帮扶、社会事业、人力资源培训等重点帮扶项目8000多项，其中教育、医疗卫生、科技、文化等民生帮扶项目3398项，基础设施4682项，产业帮扶550多项，覆盖滇西边境山区、乌蒙山片区、石漠化地区和迪庆藏区的30多个贫困县。1996—2015年，滇沪经济合作项目累计实施2000多个，实际到位项目资金646亿元。上海对口帮扶文山、红河、普洱、迪庆4个州市26个县的贫困人口从2011年末的278.09万人下降到2015年末的125.40万人、减少了152.69万人，贫困发生率由45.25%下降到19.31%，下降了25.94个百分点，减贫率达54.91%。上海对口帮扶26个县的农民人均纯收入、人均生产总值、农林牧渔业总产值、人均财政收入等指标年均增幅均高于全省、73个国家扶贫重点县、7个省级扶贫重点县和25个边境县的平均水平。滇沪合作成效显著，已成为东西部协作一大品牌，帮扶合作领域不断拓展，合作模式和机制不断创新，有力促进了云南经济发展、政治稳定、民族团结、边疆巩固与社会和谐。

（二）面临的问题

1.缺乏顶层设计。改革最前沿的上海市和沿边开放最前沿的云南省未站在如何主动融入和服务国家战略高度，对国家东西部协作、服务“两个大局”政策内涵存在认识“割裂”，对口帮扶与区域合作“跛脚前行”。全面深化改革背景下，上海方帮扶合作工作方式、模式和空间仍沿袭“惯性”，缺乏创新，未切实给予云南更多“主导权”。

2.协同创新不力。云南省赴沪招商引资观念滞后，方式单一，“紧盯”项目和资金，服务“短板”突出，未在“一带一路”、经济带与辐射中心的战略服务上狠下功夫，未在承接产业转移的服务上狠下功夫。区域合作缺乏协同创新。产业帮扶投入占比不足10%，产能合作拓展不力，园区平台共建滞后。“云品入沪”面临地方壁垒，“入滬”门槛高，成本高出60%，抵消“云品”优势。滇沪合作缺乏市场动力，共建共促联动格局尚未形成。上海援滇投入力度不足，仅为上海对口支援资金总量1/10，不到上海援疆资金1/6。

3.“四症”现象突出。一是“单相思”现象存在。滇沪双方出于不同目标和期望，对帮扶政策有不同解读，“供需”项目安排存在差异，帮扶合作对象和主体脱节。二是“帮扶疲劳症”产生。市场化合作挖潜不够，政府主导型帮扶机制单一，合作动力不足。三是“贫血症”现象突出。政府主导型的帮扶合作机制下贫困主体自我需求和发展能力被忽略，阻碍外在帮扶力量的内在动力化，被帮扶者自我脱贫动力和自我发展能力不足。对实施援助项目投工投劳、筹资筹料、参与项目建设的主观能动性未得到充分激发，部分受援区“等、靠、要”依赖的“贫血症”现象依然突出。四是“败血症”问题需引起重视。部分项目前期工作缺乏深入细致调查，规划缺乏前瞻性，导致项目实施不能严格按规划实施，中途申请变更，既影响进度，又影响实施效果。帮扶合作项目“重建设、轻管理”现象突出，未充分发挥基层组织、协会、中介组织等项目管理载体作用，后续管理跟不上，设施损坏、资源浪费、重复建设等问题突出。

4.配套性、可持续性不足，可及性低。一是部分项目规划建设缺乏配套性，造成资源低效使用。例如，部分援建的中小学缺乏配套设施，投入建成的实验室、图书馆等场馆低效利用。二是支教可持续性不足。2013年以来，上海暂停了支教工作，而州（市）基层干部群众对支教需求仍十分强烈。三是培训“门槛”高且可及性低。以医疗帮扶合作为例，到上海培训要求副高以上的医技人员，大部分州县医院医技人员未能“入围”。远程医疗辅助诊断设施不足和学习培训门槛高成为影响医疗帮扶合作效果的两大“硬伤”。

5.共建共享机制不完善。两省市在园区结对共建、产能合作挖潜不力。“飞地经济”模式尚未建立，共建共享机制不完善，合作缺乏政策突破和配套衔接，制约沪企入滇积极性。沪企入滇到位投资资金仅占省外到位资金量3%左右，列省外在滇投资第10位，不及浙商在滇一年的投资到位总量；“沪企入滇”考察洽谈业务多，实际落地项目少，落地企业投资领域狭窄；“沪企入滇”缓慢，离“百户千亿”目标尚有差距。

二、滇沪区域协同创新思路及合作路径

（一）区域协同思路

按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，主动融入和服务“一带一路”、长江经济带战略，坚持优势互补、利益共享、合作共赢原则，以增强“双向开放”能力为目标，以市场为导向，以供给侧结构性改革为主线，以对口帮扶为基础，以经济合作为重点，按照“一大衔接、两手发力、三位一体、四大机制、五大保障”的总体思路[4]，加强协调联动，完善平台载体，创新政策机制，持续提高对口帮扶绩效，拓展合作空间，着力打造我国创新驱动转型发展的典型示范和东西互动合作联动发展的样板，为国家推动长江经济带战略实施提供有力支撑。

一大衔接：促进滇沪主动融入和服务长江经济带战略，并与云南“三大定位”有机衔接，强化对口帮扶，深化区域合作。

两手发力：利用政府“看得见的手”，做好顶层设计和健全体制机制，加强协作共推，加大帮扶合作投入，并与脱贫攻坚精准对接；利用市场“看不见的手”，促进资源要素配置精准，推动企业合作、产能协作、园区共建和利益共享。

三位一体：通过社会事业合作、经济产能合作和生态环保协作，“三位一体”重点突出脱贫攻坚与产能合作，精准对接并继续巩固教育、医疗、科技、文化等社会事业合作成果，共同打造长江经济带绿色廊道，共筑生态安全屏障。

四大机制：建立健全省际经济合作协调机制、省际合作利益共建共享机制、聚焦精准扶贫完善对口帮扶机制、强化提升自我发展的内生动力机制，借外力、强内生、促合力，完善滇沪合作机制。

五大保障：从财政及投融资政策、产业政策、土地政策、生态环保政策和人才政策等方面，为融入长江经济带战略和深化滇沪合作提供政策支撑保障。

（二）创新合作路径

新时代融入长江经济带，深化滇沪合作和促进区域协同创新，着力创新经济（产能）合作、社会事业合作、绿色廊道生态安全屏障共筑的合作路径。

1.推动滇沪经济合作由产业帮扶向产能合作、园区共建层次深度推进。一是着力实施产业帮扶。大力推进“云品入沪”和“沪企入滇”工程，深入实施“千企帮千村”扶贫行动，精准对接贫困村，建立企村共建利益联接机制；推进文旅融合，借鉴上海产业帮扶怒江州独龙乡普卡旺“文旅融合”扶贫模式，助推脱贫攻坚。二是着力加强产能合作。结合重点发展产业、优先发展产业[2]和供给侧结构性改革，优势互补，共促高原特色农业合作开发和乡村振兴战略实施，拓链提值，打造特色产业联合体、现代农庄、田园综合体，促进农村三产融合发展。抢抓辐射中心战略机遇，围绕八大重点产业，共同打造生物医药和大健康产业；共同打造先进装备制造产能合作基地；协同振兴云南食品制造、轻化工业产业；合作共推新材料产业发展；承接推动现代清洁载能产业开发；创新驱动，承接产业转移，共同打造产业集群，推动滇沪新型工业产能合作。大力推进现代服务业合作，发挥上海现代服务业产业优势，依托云南面向南亚东南亚开放前沿优势，内培外引，推进实施“金融入滇工程”，促进总部设在上海的境内外法人金融机构在滇设立分支机构，支持浦发行、富滇银行开展“银银合作”并到南亚东南亚各国设立分支机构，支持共推昆明区域性金融中心、云南沿边金融综合改革试验区建设。推进长江经济带全域旅游发展。补足短板，共促现代物流业发展。三是共建产业合作平台。以滇中新区为龙头，以边（跨）合区、综合保税区为两翼，主动承接具有国际水准、代表产业高端的龙头企业和重大项目，促进云南承接上海产业向园区转移，共建国际产能合作基地。

2.推动滇沪社会事业合作路径创新。一是深化教育帮扶合作，激发内生动力。精准对接重点扶贫协作地区教育事业发展需求，推进“校校结对”，建立長期合作交流机制。“8+4”框架下开展上海市14个区中小学教育帮扶云南12个州市、70个贫困县中小学。恢复支教，保持上海支教衔接性、连续性和稳定性。借鉴上海高校、中小学开办内地新疆班、西藏班做法，开办“云南班”。充分运用白玉兰远程教育网，注重师资培训。二是深化医疗帮扶合作，筑牢健康防线。“8+4”框架下强化医疗卫生精准对口帮扶，加强技术帮带、人员培训、设备援助。落实医院“结对帮扶合作协议”，推进上海三级医院、社区医院与贫困县级医院结对帮扶。协作推进云南医改分级诊疗、医联体建设、改善医疗服务等工作；开展“组团式”医疗健康帮扶工作，通过“院院结对”、科室结对、医疗团队结对途径，提升县乡医院临床专科能力。建立区域医疗卫生信息平台，帮扶建设人才队伍，提高医技水平，助力健康扶贫。保障托底，补贫困地区医疗服务短板，构筑多重医疗保障网，用帮扶资金为建档立卡贫困户购买“附加商业健康保险”，医保精准兜底。三是深化文化帮扶合作，助力文化云南。补短板，完善贫困地区公共文化设施网络；畅渠道，打通贫困地区公共文化服务“最后一公里”；尊民意，创建“按需点单”公共文化服务模式；有创新，依托文化创意产业传承云南非物质文化遗产；文旅合，促进文旅产业融合发展；育人才，注重文艺类人才的培养。四是深化科技合作，推进技术转移。加强滇沪共建国家工程实验室、国家重点实验室、国家工程（技术）研究中心、国家级企业技术中心，支持云南共建联合创新平台。建立完善一批创新成果转移转化中心、知识产权运营中心和产业专利联盟。以提升科技创新能力为主线，着力构建科技合作机制，着力推动沪滇科技合作从点到面、从前端到后端、从经济到民生的拓展，着力推进智能电网、生物医学、产业与环保节能技术等领域的科技合作。

3.共建长江经济带绿色廊道共筑生态安全屏障，需着力推进省际生态环保合作。着力推进改革开放排头兵的上海市与生态文明建设排头兵的云南省加强生态环保合作，以共融长江经济带战略为主线，围绕“一理念、一廊道、一产业、一平台、一机制”的路径，以“生态优先”理念为引领，唱响绿色发展“主旋律”；以经济带规划为引领，共建经济带绿色廊道、共筑生态安全屏障；以培育绿色发展新动能为抓手，以市场为引领促进绿色产业互融；以共建经济带省际环境交易所、环境要素交易中心为抓手，共推平台支撑建设；以制度为保障，健全跨省际生态环保协调机制，构建环境污染联防联控机制；组建经济带生态补偿委员会，探索跨省际生态补偿机制[3]；创设滇沪绿色发展基金，组建滇沪环保投资公司；发展绿色金融，推进生态环保PPP项目实施，多措并举，把滇沪省际间生态环保合作推向新高度，打造东西部生态治理协作的又一典范。

四、滇沪区域协同创新的体制机制完善及政策举措

（一）健全省际经济合作协调机制

一是健全组织协调机制。提升帮扶协作领导小组办公室行政级别，建议办公室主任由分管副省长或省委副秘书长兼任，以形成“省领导小组办公室牵头、其他成员单位为翼”的“雁型”协作推进格局。二是完善经济协作机制。把滇沪经济合作与深化云南改革紧密结合起来，学习上海作为改革开放排头兵在深化改革和扩大开放实践的宝贵经验，培育改革最前沿和沿边开放最前沿的发展新动能。基于包容性发展，以合作共赢为愿景，深刻领会国家东西协作、服从“两个大局”政策内涵，加强经济协作。完善市场接入、资源整合、产融结合等机制。打通部门间协作通道，完善联席会议制度，定期协调解决合作过程中重大问题，推动成员单位协同配合。三是强化合作互动机制。完善部门联动机制，增强部门间合作政策的协调性、衔接配套性和有效性。明确制定长期经济合作战略协议，形成制度安排和长效机制。引进市场机制，促进滇沪产业深度融合、企业互动发展。四是创新社会参与机制。提升沪滇合作促进会平台功能，完善管理制度。以市场为导向，以产业为主线，以资产为纽带，吸引民营与社会资本，撬动社会参与，做大滇沪合作“蛋糕”。发挥滇沪企业联合会、企业家协会、商会、园区协会等经济组织、民主党派以及工商联、工青妇、科协等群团组织桥梁纽带作用。设立滇沪合作基金，发挥杠杆作用。

（二）健全省际利益共建共享机制

一是打通引资渠道并完善招商机制。积极发挥上海金融中心和资本市场优势，创新云南招商模式，拓展金融招商、产业链招商、股权招商渠道，利用大型会展，设立各州市特色商品和招商洽谈区，全方位、宽领域、多层次推进滇沪经贸合作。构建招商引资协调机制，搭建招商引资平台，开展招商引资部门对口合作。二是探索园区共建利益共享机制。打造经济带园区联盟，促进产业园区共建。建立政府权力清单、责任清单和负面清单，清理阻碍滇沪合作要素合理流动的地方性政策法规，推动要素跨区域流动和优化配置。支持上海园区对口共建经开区、边（跨）合区、综保区和产业示范园，打造一批承接产业转移基地。广泛借鉴上海自贸区试点经验，向改革要动力，向开放要活力，向创新要潜力，探索共建沿边自贸区，尽快形成可复制可推广的沿边开放经验。按股权比例分配、利税总额等方式，研究建立跨省际产能合作、园区共建利益共享机制；探索“飞地经济”园区利益分配模式，借鉴上海与江苏共建园区GDP分成的利益共享模式，滇沪共建园区因设计创新产生的GDP计算到上海市，生产制造产生的GDP计算到云南省，逐步形成指标健全、权重合理、比例得当的分配体系。

（三）聚焦精准扶贫对口帮扶机制

一是完善精准结对帮扶机制。贯彻落实宁夏会议习近平总书记重要讲话精神，建议在沪滇“8+4”框架下，将云南8个重点扶贫协作州市的50个贫困县、4个面上扶贫协作州市的20个贫困县实现精准扶贫协作全覆盖，不留“死角”、“空白点”。突出产业合作、劳务协作、人才支援、社会事业等精准帮扶重点，共同编制实施沪滇扶贫协作规划。利用大数据平台，鼓励上海企业、社会组织下沉帮扶重心，瞄准云南建档立卡贫困村、贫困户，精准对接，提高帮扶实效。二是健全扶贫协作资源配置机制。调整帮扶资金配置重点投向，建议上海市扶贫协作资金投向进一步聚焦制约贫困群众脱贫致富的短板领域，以产业扶贫为重点，把有限资金用于建档立卡贫困群众提升自身“造血”能力上。按照省市级“管总量不管结构、管任务不管项目、管监管不管实施”的要求，将主导权还给云南，促进扶贫协作资源配置与扶贫目标、任务、资金、权责“四到县”改革有机结合、与对接的贫困县脱贫摘帽时间有机结合。贯彻落实2018年中央一号文件精神，将精准扶贫与乡村振兴战略有机结合，建立健全扶贫协作资源整合机制，推进扶贫协作资源配置规范化、配置精准化和使用专业化。

（四）提升自我发展内生动力机制

着力破解滇沪扶贫协作中“四症”难题，积极探索市场化机制。大力扶持发展新型农业经营主体，以产销连接为纽带，以服务连接为桥梁，以利益连接为核心，不断提高农民组织化程度。积极探索龙头企业与农户股份制、合作制等路径，结成利益共同体，形成“风险共担、利益共享”经营机制，提升帮扶地区“造血”功能和自我发展能力。沪滇扶贫协作通过“三动员、两培训、两着力”，激发底层参与内生动力机制。即对村两委班子、村小组长与村组党小组长、建档立卡贫困户及群众开展脱贫攻坚动员，提高脱贫攻坚参与能力。加强“两委”班子及村小组长、村组党小组长等中坚力量的培训，以及建档立卡贫困户思想观念、文化、法治观念、技能、感恩教育等内容的培训，激发“我要脱贫”的内生动力。完善“党建+扶贫”双推进机制，帮扶促进村委党总支、村组党支部建设，着力把村委党总支、村组党支部班子成员培养成为致富带头人，着力把种养殖大户、致富能手培養成为党员，压实责任，辐射带动贫困村、贫困户脱贫致富。发挥脱贫主体作用，激活群众参与机制，增强贫困村、贫困户对扶贫协作项目认同感、拥有感，改变等、靠、要“贫血”依赖现象和重建轻管的“败血”现象，提升贫困人口素质和参与能力，形成精准脱贫内生机制。

（五）探索共建经济带政策支撑机制

一是财政及投融资政策。加快PPP融资创新，撬动社会资本参与经济带及滇沪合作项目建设。共同争取国开行信贷资金、中国-东盟投资合作基金向经济带及滇沪合作重点项目倾斜。鼓励设立滇沪经贸协作基金、股权投资基金、产业投资基金和创业投资基金。创建经济带要素交易中心和产权交易中心。二是产业政策。完善承接产业转移政策，健全负面清单管理模式。对共建产业园区，尽快出台区域产值、税收分成、环

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保容量调剂补偿、新增建设用地土地指标跨区域调剂使用等政策。支持共建国际产能合作基地，支持共建产业转移园区和进出口加工区。三是土地政策。对滇沪产能合作重大项目给予新增建设用地指标预留，优先安排共建的产业园区、进出口加工基地、物流中转场、商品集散中心、展示中心、要素市场等设施用地，对引进的上海企业给予同等的建设用地扶持。四是生态补偿政策。积极争取国家对经济带重点生态功能区生态补偿政策和均衡性转移支付力度。探索建立横向生态补偿机制、省际生态补偿转移支付制度，开展流域横向生态补偿试点，支持云南建设经济带生态安全屏障。五是人才政策。共同打造长江经济带新型智库联盟。加大部门、企业、干部双向挂职、任职力度。设立人才专项奖励基金，健全人才交流互动机制。落实个人所得税减免、薪酬补贴等优惠政策，吸引上海高层次紧缺人才赴滇创业，引育高端人才，打造国际化人才高地。

参考文献：

[1]范恒山.关于深化区域合作的若干思考[J].经济社会体制比较，2013（4）.

[2]彭劲松.长江经济带区域协调发展的体制机制[J].改革，2014（6）.

[3]王树华.长江经济带跨省域生态补偿机制的构建[J].改革，2014（6）.

[4]张体伟，孙长学著.融入长江经济带与深化滇沪合作研究[M].北京：人民出版社，2017.