棚改货币化政策对三四线城市房地产市场的影响

谢云峰

摘 要：当前，棚改货币化政策已成为影响三四线房地产市场走势的关键因素。通过对江西辖内四个设区市调研发现，棚改货币化安置政策既有正向效应，如带动住房销售、加快去库存、拉动消费等，也产生了负向效应，如推升房价上涨、加重地方政府债务、挤压实体领域贷款等。对此，应密切关注其负向效应，采取相关措施予以应对。

关键词：棚改货币化 正负效应 三四线城市

2017年以来，全国房地产市场调控趋严，但房地产市场明显分化，一二线城市降温，而三四城市呈热销态势，多地面临无房可卖。分析发现，拉动三四线房地产市场的关键因素是棚户区改造（以下简称棚改）货币化安置政策。为了解棚改货币化安置政策对房地产市场以及经济金融的影响，我们对江西省赣州、吉安、宜春、新余等四个设区市开展实地调研。

一、棚改货币化政策基本情况

自2005年棚改实施以来，我国棚改安置模式可大体划分为两个阶段：第一阶段为2005—2014年，棚改安置模式以实物安置和货币安置模式并重，以实物安置为主。第二阶段为2015年至今，自2015年6月国务院颁布《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发[2015]37号），提出积极推进棚户区改造货币化安置，即对棚户区改造采用货币化补偿而非实物安置以来，棚改安置模式重心逐渐转向货币化安置。

（一）棚改货币化安置的进展

2015年以来，棚改货币化安置的比例和规模明显提升，构建起保障房与商品房市场的桥梁。以江西省为例，2015年棚改货币化安置率为31.8%，2016年快速升至59.2%，2017年预计达80%，安置规模预计达19.4万套①。

棚改货币化安置率趋升，主要原因是中央及地方均出台政策鼓励货币化安置，且安置周期较短。中央政策层面，多次明确将继续支持提高棚改货币化安置比率，如2017年5月，国务院常务会议听取棚户区改造工作汇报，强调将在商品住房库存量大、市場房源充足的市县，进一步提高货币化安置比例；地方政策层面，多地出台措施助力棚改货币化安置率抬升。如江西吉安市对于在一年内购买本地商品房的货币化安置户，再奖励补偿款的5%；江西宜春市推出以房票为主的货币化安置政策，如果选择购买商品房，则补偿原房屋评估价的1.3倍的房票，如果选择现金，只补偿原房屋评估价等量的现金。

（二）棚改货币化安置的资金来源

从资金来源上看，棚改货币化资金来源有中央补助金、地方财政安排资金、政策性银行专项贷款、商业银行贷款等方式，但是以政策性银行专项贷款为主。以调研的某市为例，全市2017年棚改开工涉及的总投资额为160.7亿元，其中政策性银行专项贷款占比达70.87%。棚改专项贷款规模的快速扩张，对各地棚改货币化安置比例和规模的大幅提升起到了有力支撑。除政策性银行专项贷款外，中央补助资金和地方财政安排资金也对棚改货币化起到一定的支持作用。该市2017年棚改开工涉及的总投资中，地方财政安排资金占比20%；中央补助资金占比6.02%。

二、棚改货币化政策对三四线城市的正向效应

（一）拉动住宅销售较快增长

2017年以来，三线及以下城市与一二线城市商品房销售走势出现“分化”。对于这种“分化”现象，一种可能的解释是一二线城市需求外溢、带动周边三四线城市销售。但分区域看，2017年，我国中部和西部地区住宅销售增速分别为12.8%和10.7%，而东部地区仅为2.9%，②意味着三四线商品房热销并不能简单归因于一二线城市需求外溢效应，而其关键因素可能是棚改货币化带来的定向货币宽松，从而拉动三四线城市住宅销售快速增长。

从实际调研情况看，棚改货币化对住宅销售贡献率明显提升。以赣州市为例，2015年、2016年赣州市实际改造的棚户区住房分别为10126套、28068套，其中采用货币化形式安置的为4431套、19705套，货币化安置比例分别为43.8%和70.2%。根据测算，2015年、2016年货币化安置带动的住宅销售面积分别为14.0万平方米和118.2万平方米，占当年全市住宅销售面积的比例分别为6.1%和17.1%，2017年，该比例上升至20.8%。调研的吉安市、宜春市该比例也有所提升，分别为21.8%和21.3%，比2016年提高3.5和8.7个百分点。2017年，上述三个城市住宅销售面积同比分别增长18.9%、14.1%和20.6%。

（二）加快房地产去库存

棚改货币化刺激房地产销售持续火爆，带动部分城市住宅库存量大幅下降。如赣州市新建商品住宅可售面积自2015以来持续下滑，2015年、2016年、2017年分别同比下降20.01%、56.4%、14.0%。一些三四线城市由“去库存”向“补库存”转变。新余市住宅去化周期由2015年的13个月下降至2017年的2.3个月，面临补库存压力。据了解，全省县级以上城市中，仅有2个城市住宅库存消化周期高于12个月，有56个城市的住宅库存消化周期低于4个月。

（三）促进房地产开发投资较快增长

2017年赣州市当年开工的棚改项目总投资与全市房地产开发投资额之比为57.8%。调研的宜春市、吉安市该比例分别为16.9%、38.1%。未来三年，棚改项目将继续拉动这些地区的房地产开发投资。如赣州市2018—2020年将计划改造棚户区78280套，涉及总投资为495亿元，比2015—2017年分别增长24.5%和30.3%；宜春市2018—2020年将计划改造棚户区65000套，涉及总投资为292亿元，比2015—2017年分别增长27.2%和67.4%。

（四）激发消费需求，拉动相关行业发展

棚改户大多为中低收入家庭，货币化安置使其获得的现金量增加，其消费能力增强，尤其对装潢和家具需求大幅增加，将带动建材、装修、家电等行业发展。如宜春市目前家装行业直接受益明显，装修单价从2015年1000元/平米上涨至目前的1300—1400元/平米，家装企业从2015年的200家，增加至目前的309家。据测算，赣州市2017年棚改货币化安置拉动的住宅销售面积，将释放30.3亿元的新房装修消费需求，占全市社会消费品零售总额的4%左右。

三、棚改货币化政策对三四线城市的负向效应

（一）造成供需失衡，助推房价上涨

从供给端看，棚改货币化直接减少了市场上的存量住宅，而住宅供应具有刚性滞后，难在短期内形成有效供给；从需求端看，棚改货币化安置将提前“透支”并集中释放大量购房需求，基于货币保值的考虑，棚改货币化的资金大部分将转化成为现实购买力，势必加剧房地产市场供给不足的现状，助推价格上涨；加上各地货币安置成本均高于实物安置成本和当地住房均价，在一定程度上会形成涨价预期。从实际调研情况看，大部分三四线城市房价在2016年以来出现持续大幅上涨趋势。如根据70个大中城市新建商品住宅价格指数，赣州市2017年新建商品住宅价格指数比2015年上涨16.2%。

（二）可能加重地方政府债务压力

目前货币化安置成本高企，一般为实物安置成本的1.4倍以上。据调查，为保障被征收人选择货币补偿后能够购买到类似地段的普通商品房，调研的某市货币化安置成本是实物安置成本的2.29倍。

货币化安置成本较高，资金要求一步到位，造成地方政府棚改资金缺口较大，大多只能依靠外部负债融资来解决，主要是银行贷款，这使得市县级财政继续承压。上述调研的城市2017年棚改涉及总投资占当年财政总收入的47.7%。随着货币化安置比例进一步提高，地方政府未來偿债压力将持续上升。

（三）带动房地产贷款增长，挤压实体领域信贷投放

长期以来，房地产等相关领域的贷款一直被银行视为优质资产。在货币化安置推动下，棚改拆迁改造进度加快，房地产市场快速发展，使保障性住房开发、居民购房等领域的资金需求持续较强。受规模限制，金融机构可能进一步压缩在制造业、批发零售业等实体领域的信贷投放。2017年末，江西省房地产贷款余额同比增长32.1%，增速比去年同期提高3.5个百分点，其中，个人购房贷款余额同比增长31.4%；保障性住房开发贷款余额同比增长75.5%。而制造业贷款余额同比仅增长6.5%，批发和零售业贷款余额同比下降0.5%。

四、对策建议

（一）多措并举平抑棚改货币化安置对房价的影响

一是当务之急，加快对去化周期低于6个月城市的土地投放力度，增加住宅供给，以缓解目前房地产市场的供求矛盾。二是地方政府牵头，加强组织协调，监控棚改货币化安置对房价的影响。合理确定棚改后的土地价格，综合运用土地、信贷和税收等政策，对房价上涨较快地区适时调节，防止房价继续大幅上涨。三是抓紧建立健全房地产市场长效机制，坚持“房子是用来住的，不是用来炒的”定位，强化住房居住属性，促进区域房地产市场平稳健康发展。

（二）密切关注棚改货币化安置相关地方政府债务

一是提高棚改货币化安置相关债务的透明度，使隐性债务显性化，及时掌握债务增长情况，做到心中有数。二是结合地方财力、房地产价格变化合理确定安置成本，统筹推进棚户区拆迁进度，防止拆迁贪快冒进，造成安置成本高企、推高政府债务。三是推进实施棚改PPP模式，积极引进社会资本参与棚户区改造，降低棚改资金来源中贷款比重。四是设立利息周转金和还款周转金，以应对相关债务偿付压力。

（三）金融机构要把握好支持棚改和实体经济的平衡

更加强调各类金融机构的性质和职能，开发性金融机构要全力满足好棚改资金需求，商业银行可适当参与，但应牢牢把握服务实体经济这一坚实基础，进一步加大对实体经济的信贷投放。同时针对棚户区改造项目贷款期限长、金额大等客观因素，金融机构需在贷款管理中做好防范预案，防范可能出现的风险，避免因信贷质量恶化影响实体领域信贷投放。

参考文献：

[1]黄克谦.浅析棚户区改造货币化安置对房地产去库存的作用[J].开发性金融研究，2016（4）.

[2]张婷婷.关于棚户区改造中货币化安置方式的创新实践研究——以国家开发银行棚改贷款为例[J].西南金融，2015（6）.

[3]赵阳洋.新常态下棚户区改造融资模式和风险防范措施探究[J].河北金融，2015（9）.

[4]高广春.棚户区改造的融资模式研究——基于中国辽宁的案例分析[J].财贸经济，2014（2）.