自然资源科学研究和利用管理改革的基本思路与主要任务

冯广京

（东北农业大学资源与环境学院，黑龙江 哈尔滨 150030）

1 问题提出：自然资源科学和利用管理改革的研究背景

中国2018年3月召开的“两会”，正式拉开了新一轮自然资源利用管理改革的大幕[1]。以此为界，学术界有关自然资源管理改革的研究呈现出两个明显的阶段。之前的研究，除中央编办二司课题组2016年在《中国机构改革与管理》第5期上发表的《关于完善自然资源管理体制的初步思考》[2]外，主要集中于研究自然资源资产核算、评估、负债表、审计等资产管理问题，直到2017年底中共十九大确定成立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构战略前后, 才陆续出现了少量有关分析自然资源分散管理弊端和讨论自然资源管理改革可能路径的文章，中国知网有文可查的是马永欢等[3]、唐京春和王峰[4]、董祚继[5]等的文章，其他均是有关自然资源资产管理方面的讨论。之后针对这一重大改革的研究尚未全面展开，学术界仅有若干围绕新一轮自然资源利用管理改革的研究发表，通过中国知网期刊文献库检索2018年3月13日至2018年5月3日篇名包含“自然资源管理”的文献共13篇，其中仅有陈丽萍等[6]、蔡守秋[7]两篇研究自然资源管理改革问题，田贵良[8]、王睿[9]、陈静等[10]、鄢斌和毕秋爽[11]、山东国子软件股份有限公司[12]5篇研究自然资源资产管理问题，其他则分别讨论矿产资源节约管理[13]、生态环境损害政府索赔机制[14]、领导干部自然资产离任审计[15]等问题。

中国新一轮自然资源管理改革，虽在预期之中，但改革力度之大却在很多人的预料之外。从已有的研究看，讨论多数停留在诠释自然资源利用管理改革既定的原则和目标等表象之上，较少触及推动自然资源利用管理改革的深层机理问题。

有关自然资源科学和管理的研究，从国内外研究发展观察，虽然世界各国的国情等方面存在差异性，但近些年来有关的研究却呈现出缓慢的趋近性，主要体现在两个方面，一个是逐渐深入研究自然资源科学和利用管理关系的机理和内在逻辑，有关土地权籍对于自然资源利用和管理的约束性与规范性的研究开始趋多，另一个是深入开展提高自然资源利用和管理可持续性方法的研究。比如，Juliette Cerceau等在讨论资源管理的方式中提出了“领土嵌入性”（territorial embeddedness）问题，在其提出的理论框架中，将“领土”作为一个概念，作为连接地理和IE（工业生态学）之间的桥梁，认为资源管理的方式取决于它所发生在的领土范围，以及资源管理有利于为建设新区域而作出贡献的方式[16]。其领土及其领土范围的概念实际上就是土地权籍束中的行政管辖权。而Meghna Agarwala等在系统梳理关于公地和公共财产资源悲剧的研究文献基础上，通过对正式法律制度和非正式制度治理对资源可持续利用影响的区别研究，认为采取规范化或强制实施法律管理制度的治理可能会对资源可持续性利用产生复杂的影响。通过对社区现有的事实上的政权与上层政权的关系研究，发现当上层政权对于下层政权的约束较大时，法律制度就会产生很大的积极影响，反之则会较小[17]。从而启示我们，一国政府在解决自然资源可持续利用问题上，必须首先对自然资源管理体制进行系统性设计和构建，才能使得这种管理更为有效。

本文针对中国新一轮自然资源利用管理的重大改革，基于笔者提出的时空锥理论[18-20]、人地关系权籍时空系统理论[21-22]，通过构建一个人地关系演变与有关以土地为基础的自然资源科学演进和利用管理改革发展关系的模型，分析自然资源相关科学及其范式和利用管理改革发展的内在逻辑，指出人地关系权籍时空系统与人地关系地域系统的差异，揭示以土地为基础的有关自然资源科学研究和利用管理改革关系的机理及其主要矛盾。在此基础上，最后提出有关研究自然资源利用管理改革的基本思路和主要任务的思考和建议。

2 有关自然资源相关科学和利用管理改革发展的逻辑主线

2.1 分析模型

长期以来，有关自然资源相关科学和利用管理改革的发展，存在一条明显的逻辑主线——人与以土地为基础的自然资源空间的关系。基于时空锥理论，笔者构建了一个人—地关系演变与有关以土地为基础的自然资源科学演进和利用管理改革发展关系的模型（图1），来分析这一逻辑主线的演进过程。

图1 人—地关系演变与有关自然资源科学及其范式演进Fig.1 The evolution of human-land relationship and the evolution and paradigm of natural resources science

在人类发展历史的长河中，从人与自然资源关系的角度看，我们可以将其迄今以前的发展浓缩为三个大的阶段：（1）人少地多（图1中的t1—t2）；（2）人地趋向均衡（图1中的t2—t3）；（3）人多地少（图1中的t3—t4）。

2.2 第一阶段分析

在t1—t2阶段内，人与自然资源关系的主要矛盾是以土地为基础的自然资源利用的选择性问题，在适宜人类生存的自然资源空间中，人少地多，因而人有充裕的可利用的自然资源选择性，人们将研究关注的重点集中于自然资源的状态、分布、类型等方面，因此有关重点关注自然资源状态、分布、类型等方面的科学——比如生态学及其相关科学的发展，在这一阶段居于主导地位，形成了以生态学为主的范式（比如，涉及整个生态学领域的平衡范式、非平衡范式及多平衡态范式等[23]），在此基础上逐步形成了以生态学范式为核心的有关以土地为基础的自然资源利用管理的范式，将研究重心主要集中于自然资源的本身。

2.3 第二阶段分析

在t2—t3阶段内，伴随人在特定的以土地为基础的自然资源空间中的增殖，人与地的关系逐步趋向均衡，在特定适宜人类生存的自然资源空间中，人对自然资源利用的可选择性逐步受限，以土地为基础的自然资源的差异性对人发展的制约，逐步转化为人与以土地为基础的自然资源利用关系的主要矛盾。人们对以土地为基础的自然资源的认识、利用，既和自然地域条件有关，也受制于自然地域条件差异的制约，因此逐步提出了有关区别利用自然地域条件差异开展自然资源的研究和利用的要求，继而形成了从人发展的利用自然资源的视角研究自然地域差异的新范式，使得以生态学等相关学科为主的有关自然资源的科学发生了托马斯·库恩所说的“科学革命”[24]，将人与自然地域空间的关系纳入了主要的研究视角并将其作为主要的研究对象，逐渐形成了以自然地域差异性为视角和范式的地理学，将人与以土地为基础的自然资源关系研究的重点转向了人如何利用自然地域差异的方向，人地关系地域系统理论范式最终成为主导地理学研究的基本范式。对于以土地为基础的自然资源利用管理也相应地接受了人地关系地域系统理论的范式，并用来指导实践。

由生态学为主的向以地理学为主的有关自然资源科学的转化，其潜在的逻辑和驱动力是人对自然地域差异性的可选择性逐步受限而引出的人与自然地域的关系。

2.4 第三阶段分析

在t3—t4阶段内，在特定的适宜人类发展的自然地域空间中，逐渐进入到人多地少的阶段，人与地的关系不仅仍然受到自然地域差异的影响，同时日益增多的人口对以土地为基础的自然资源利用日益增多的需求和自然资源有限性的矛盾，逐渐转化为人与自然资源关系的主要矛盾，在这种人地关系基础之上的人与人开展土地利用活动关系的矛盾凸显出来，并成为人与自然资源利用和管理中的突出问题，在人地关系地域系统之上又叠加了人与人开展土地利用活动的更为复杂的社会经济关系问题，使得人地关系地域系统逐步演进成为一个以人可持续发展为核心的包括人与人、人与自然和社会经济关系的复杂系统，人与自然地域系统的关系由过去占据主导地位逐步退居为只是影响人的可持续发展的一个方面。由于人地关系地域系统理论并不是针对研究人与人利用自然资源空间的关系而产生的，难以有效协调和解决有关人与人在利用自然资源空间过程中的关系。人们不仅要研究自然资源差异性对人可持续发展的影响，更要研究协调由于人口增长引致的人与人利用自然资源空间关系对人类社会经济可持续发展的影响，因而必然会引起对基于人地关系地域系统理论为核心的地理学范式的“科学革命”，从而催生了能够同时有效协调地—地、人—地和人—人关系的新的有关人与以土地为基础的自然资源科学的范式及其科学——以人地关系权籍时空系统理论为基础的土地科学及其范式[25]。这一“科学革命”如同地理学范式对生态学范式的“革命”，既是必然，也是必须。

由地理学为主的向以土地科学为主的有关自然资源科学的转化，其潜在的逻辑和驱动力是日益增多的人口与特定自然资源空间有限性的矛盾逐步尖锐，导致人地关系之上的人与人开展土地利用活动的关系逐步成为制约人类可持续发展的重要因素。

这一新范式基于土地科学权籍理论、租价理论和可持续利用理论三个核心理论[26]，“从制度层面提供了人类利用土地并协调人与土地关系及其之上人与人开展土地利用活动关系的理论基础，从自然科学层面提供了人类利用土地并协调人与自然关系的理论基础，从社会科学层面提供了人类利用土地并协调人与社会关系的理论基础，从技术层面提供了人类利用土地并协调人与人、人与土地、人与自然系统关系的各种工程技术方法，从而使得土地科学学科成为能够全面研究并解决人与土地关系及其之上的人与人开展土地利用活动的关系、提高土地生产力的一门系统科学学科。”[27]

很显然，土地科学范式的显化和构建，既是对其自身范式的认识和构建，也是对原有的地理学范式的“科学革命”，这是由土地科学本身是一门人类发展不可或缺的科学特质所决定的[28]。

3 有关自然资源科学研究和利用管理改革的主要矛盾

3.1 土地是一个包含各种自然资源的系统概念

自然资源问题，本质上就是土地问题。无论是英国的经济学家马歇尔[29]，还是美国的土地经济学家伊利和莫尔豪斯[30]；无论是社会科学[30]，还是自然科学[31]，都将土地视为各种自然资源的基础和载体，将其视为一个整体系统。

3.2 人地关系权籍时空系统的内涵

冯广京2015年提出土地科学学科视角[21]下的“土地（系统）是一个人类可以设置并行使土地权籍的地球陆地表层（包含内陆水域、海岛和沿海滩涂）的时空系统”[22]，“是一个由土地权籍决定和规范的可持续发展的自然—社会—经济时空系统，本质是由‘人—地—权’关系中的权利（权属）、利用（用途）和时间三个要素所决定的时空系统”[32]，构成了自然资源空间治理的基础，“规范了人们可以利用自然和地理空间的边界和范围”[33]。

土地权籍之于自然资源空间的重要性在于，它通过对土地系统的规范进而规范了自然资源空间，“第一，土地权籍决定了人们是否合法拥有某块土地。第二，土地权籍决定了人们拥有某块土地的空间范围。第三，土地权籍决定了人们拥有某块土地空间上特定的土地权利束。这就使土地权籍规范了人与地、地与地及其之上的人与人、人与社会、人与自然等多方面的关系，决定了人们在特定的土地空间上，对其利用方向和利用强度等方面的特定权利，包括某块土地的精确面积、地理坐标、地上地下纵深空间坐标、地质条件、用途、构筑物范围、土地权利及使用年限等一系列涉及与保护土地权属和土地权利的土地权籍要素。通过土地权籍的约束性，能够对每块土地的利用方向、利用强度等有关的利用权利做出规定，从而能够通过土地利用的方向和强度改变土地的利用方式和程度。”[34]“这一系统反映了人与地、地与地、人与人、人与环境、人与社会系统间的多种关系”[35]。

3.3 人地关系地域系统的内涵

人地关系地域系统是吴传钧提出的，他在2008年发表的《人地关系地域系统的理论研究及其调控》[36]一文中，开篇首先定义“地域”是一个“自然”和“地理环境”的概念：“地理学着重研究地球表层人与自然的相互影响与反馈作用。……地理学的基础理论研究始终离不开人类和地理环境的相互关系这一宗旨。”提出：“人地关系地域系统是以地球表层地域为基础的人地关系系统，也就是人与地在特定的地域中相互联系、相互作用而形成的一种动态结构。”指出，“人地关系系统的研究……其中心目标是协调人地关系，重点研究人地关系地域系统的优化”，“从地理学入手来研究人地关系，是明确以地域为基础”。

吴传钧提出的人地关系地域系统，一是强调这一系统研究的是人与“自然”或“地理环境”决定的“地域系统”，实际上包含了地—地和人—地的关系，但是并不包含在地—地、人—地关系之上引出的人—人开展土地利用活动的关系。这主要是地理学学科的性质和任务所决定的。

尽管吴传钧也指出了“研究人地关系必须重视它的时间和空间变化关系”，但其所指的空间强调的是“地域的大小和位置等”。

3.4 人地关系权籍时空系统人地关系地域系统

很显然，人地关系地域系统集合B只是人地关系权籍时空系统集合A的一个子集，AB。

由此也能确定人地关系权籍时空系统理论不仅包含了人地关系地域系统理论的内容，而且还大大超过了人地关系地域系统理论的内容。

3.5 土地科学及其范式研究是有关自然资源科学研究和利用管理改革的主要矛盾

以人地关系权籍时空系统理论为基础的土地科学及其范式，更加强调当前的研究和行动对未来时空发展的影响性。这既反映了有关自然资源科学及其范式发展的基本逻辑，也反映了人类通过自然资源的可持续利用从而实现人类自身可持续发展的基本逻辑。这正是当前中国自然资源利用管理体制改革的基本出发点和改革的基本逻辑。由此，可以进一步确定，以土地科学及其范式研究和推动中国自然资源利用管理改革，既是实施中国自然资源利用管理体制改革的重要“抓手”，也是中国自然资源利用管理改革的“牛鼻子”，是自然资源科学研究和利用管理改革的主要矛盾。

即使一些人仍然坚持将土地定义为狭义的纯粹“土地”，土地也是其他自然资源和人类活动的基本载体和基础，土地和其他自然资源的关系如同“皮和毛”的关系。坚持狭义的土地观，也仍然不能推翻以土地科学及其范式作为研究和推动中国自然资源利用管

尽管人地关系权籍时空系统和人地关系地域系统都有空间的概念，但两者空间边界的决定原则是根本不同的，人地关系权籍时空系统的边界是由调整地—地（L-L）、人—地（H-L）和人—人（H-H）关系的土地权籍所决定的，而地域系统的边界是由引起地域系统差异的“自然”或“地理环境”的地域条件（L-L）所决定的。

如果将包含（L-L）、（H-L）、（H-H）的关系设为一个集合A，则可知人地关系权籍时空系统即是集合A，而人地关系地域系统是一个只包含（L-L）、（H-L）关系的集合（设为B）。理改革“抓手”的结论。

3.6 以土地科学及其范式推动自然资源科学研究和利用管理改革

客观而言，人地关系权籍时空系统更加接近人类发展的核心命题，由以自然地域空间差异为基础的地理学范式向以权籍时空系统为基础的土地科学范式的转移，不仅为有关自然资源科学的研究和发展提供了更多的研究空间，也为深化中国自然资源利用管理改革提供了科学思路，而且更有利于从全面统筹协调、规范地—地关系、人—地关系及其之上的人—人关系出发，推动人与自然资源生命共同体的协调和可持续发展。

综上，就很容易理解中国自然资源利用管理体制改革为什么是以土地资源利用管理为基础，整合其他自然资源的权属调查、确权、登记和统一自然资源空间规划等职能的原因了。

4 研究结论：有关自然资源科学研究和利用管理改革的基本思路与主要任务

基于前面的分析讨论，有关自然资源科学研究和利用管理改革的基本思路和主要任务，分别可以用图2和图3来分析。

4.1 有关自然资源科学研究和利用管理改革的基本思路

图2中的核心是以土地为基础+其他自然资源系统+社会经济系统构成的人地关系权籍时空系统，它既是自然资源科学研究的基础和对象，也是自然资源利用管理的核心，体现了自然资源利用管理改革的本质，即以土地权籍为边界，以土地资源为底盘，整体优化自然资源和社会经济发展空间的利用和管理，从而实现人与山、水、林、田、湖、草等自然资源空间的一体化健康发展的目标。

图2 自然资源科学研究和利用管理改革的基本思路Fig.2 The basic ideas of natural resources scientific research and utilization management reform

综上，笔者提出有关中国自然资源科学研究和利用管理改革的基本思路建议：以土地科学及其人地关系权籍时空系统理论范式为基础，整体统一开展并整合以土地为基础的自然资源空间内各种自然资源权籍信息、资源和资产信息的调查、测量、分类、评估、确权、登记等各种基础数据，打破以前各种自然资源权籍、资源和资产基础数据各成体系的格局；以支撑并促进中国社会经济可持续发展为目标，以统一整合的以土地为基础的自然资源权籍、资源和资产数据为基础，整体开展以土地为基础的自然资源空间的统一规划，以一个整体规划取代多个行业规划，改变过去各种行业规划“九龙治水”各成体系的局面；在此基础上，以土地权籍管理为核心，统一其他自然资源权籍管理，以土地资源和资产管理为核心，统一其他自然资源和资产管理，以服务、支撑并促进中国社会经济可持续发展为目标，构建以土地为基础的自然资源资产统一大市场的体制机制，整体统筹优化和治理以土地为基础的自然资源时空系统，实现中国自然资源利用管理改革的目标——人与山、水、林、田、湖、草等自然资源生命共同体的协调和可持续发展。

4.2 有关自然资源科学研究和利用管理改革的主要任务

图3 自然资源科学研究和利用管理改革的主要任务Fig.3 The main tasks of natural resources scientific research and utilization management reform

图3 清晰揭示了中国当前自然资源科学研究和利用管理改革的主要任务。

（1）核心任务：以服务、支撑并促进中国社会经济可持续发展为目标，整体优化并统一治理以土地为基础的自然资源时空。

（2）主要任务之一：在其上游重点研究并推进整体统一开展并整合以土地为基础的自然资源权籍信息、资源和资产信息的调查、测量、分类、评估、确权、登记等各种基础数据的理论基础、技术体系和获取手段，其中的重中之重是研究以土地为基础的自然资源时空整体信息的获取技术和整合方法，为以土地为基础的自然资源利用管理实践提供支撑服务。

（3）主要任务之二：在其下游重点研究并推进服务中国社会经济可持续发展目标的统一规划的理论基础、技术体系和方法措施，其中的重中之重是改革规划体系重叠、相关规划冲突的问题，在服务社会经济可持续发展总目标的基础上，实现多规合一，研制一个整体规划。建议集中重点研究推进以土地利用规划为基础、整合其他规划的统一空间规划，以研制一个整体规划的方式，改变多个规划并存和冲突的局面。中国正在推进的自然资源利用管理改革打破了行业规划各成体系的利益格局，形成了一个以土地为基础的自然资源利用统一管理的体制，推进以土地利用规划为基础的自然资源空间统一规划，整合其他各种自然资源规划，实现一张图管到底的规划目标，既符合有关自然资源科学发展的客观规律和基本逻辑，也完全符合中国自然资源利用管理改革的总目标，更符合建设节约型社会的自然资源利用管理改革的要求。

（4）主要任务之三：重点研究并推进以土地为基础的自然资源时空整体优化治理体系的理论基础、统一市场构建及有效运行的机理机制、行政管理体系及其科学管理的方法，构建符合中国国情的以土地为基础的自然资源资产统一市场运行和管理机制体制，建设符合中国国情的以土地为基础的自然资源管理体制，更好服务、支撑和促进中国社会经济的可持续发展。