区域—要素统筹：构建国土空间开发保护制度的关键

林 坚，刘松雪，刘诗毅，2

（1.北京大学城市与环境学院，北京 100871；2.国土资源部国土规划与开发重点实验室，北京100871；3.北京大学城市规划设计中心，北京100871）

构建国土空间开发保护制度，从制度上“着力解决因无序开发、过度开发、分散开发导致的优质耕地和生态空间占用过多、生态破坏、环境污染等问题”，是新时代中国特色社会主义生态文明制度建设的重要内容。中共十九大报告提出，“改革生态环境监管体制”，“统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”，“构建国土空间开发保护制度，完善主体功能区配套政策，建立以国家公园为主体的自然保护地体系”。中共十九届三中全会和第十三届全国人民代表大会第一次会议决定成立自然资源部、国家林业和草原局等部门，作为落实国土空间开发保护制度的主要职能部门。因此，本文试图探讨在新的历史条件下，构建国土空间开发保护制度的关键支点及其科学内涵。

1 认识国土空间的双重特性：“区域”和“要素”

1.1 国土空间的概念形成与国土规划实践发展息息相关

“国土空间”这一概念综合了“国土”与“空间”两个概念，可以分别追溯到20世纪80年代初借鉴日本“国土规划”开展国土整治和区域规划的讨论[1]，以及21世纪初借鉴欧洲各国“空间规划”来改革国民经济发展规划和区域规划的讨论[2]。这两次讨论都是由国家发展改革委（原国家计委）主导，主体功能区规划的提出即是后一次讨论的成果[3]。基于这两次讨论的语境，“国土空间”这一概念是对原先“国土”概念的进一步确认。追根溯源，早在中国于20世纪80年代开展大范围“国土规划”实践时，学界对“国土”概念的理解就有分歧：一种主张强调国土的资源属性；另一种主张强调国土的区域属性[4]。在当时，后一种主张占据上风，进而引导国土规划实践基于“经济区划”与生产力布局的思想展开[5]。那个时期的“国土”等同于“区域”，这种思想在21世纪主体功能区规划的探索实践中得到延续。在《全国主体功能区规划》中，特别强调“国土空间”的提法，国土空间被定义为“国家主权与主权权利管辖下的地域空间，是国民生存的场所和环境”，没有明确提及国土的资源属性。

由于中国经济体制的转型，早期的国土规划实践在20世纪90年代逐渐式微，反映出国土规划偏于宏观战略，缺乏明确“落地”实施手段的困境。而随着原国土资源部在1998年成立，国土规划的职能从原国家计委划转到国土资源部。国土资源部在主推“土地利用总体规划”建立土地用途管制制度以保护耕地的同时，也开始对“国土规划”赋予与区域规划不同的内涵，强调对土地、矿产、地下水和海洋地质等国土资源的保护[6]，进而在生态文明体制改革的背景之下推出了开发、保护、整治三位一体的 《全国国土规划纲要》。

如上所述，“国土”概念在提出之时就有“国土资源”与“国土空间”两层含义，这两层含义在21世纪初分别以国土资源部主管的“国土规划”和发展改革委主管的“主体功能区规划”的形式得到发展。不过这两条并行的发展路径并非完全独立，而是有所交织，反映在“主体功能区规划”对资源环境区划的重视以及“国土规划”对“国土空间”相关概念的吸收。随着生态文明体制改革的推进，在原国土资源部基础上改组而成的自然资源部同时接管了“主体功能区规划”与“国土规划”两者的编制职能，以此为基础构建国土空间开发保护制度。可以预见，在未来的国土空间开发保护制度中，“国土空间”将被看作一个具有不同维度的有机整体来重新理解，相应制度也将融合主体功能区规划的分区管理与土地利用总体规划的土地用途管制两方面内容。

1.2 开发保护视角下的国土空间存在“区域”型和“要素”型之分

构建国土空间开发保护制度的出发点是对国土空间的科学认知。首先，国土空间是开发与保护的对象；其次，国土空间是制度建设的着力点。此前的研究往往笼统地谈国土空间开发保护制度，而没有从认识论的角度来区分国土空间，导致问题发现环节欠缺精确性、制度建设环节缺乏针对性。例如，在问题发现环节，“无序开发、过度开发、分散开发”是关于区域发展的全局性问题；“优质耕地和生态空间占用”是关于土地利用的局部性问题。相应地，在制度建设环节应当予以区别对待。

上述两类问题投射到国土空间上，对应两类国土空间的认识：一类可称为“区域”，另一类可称为“要素”。

“区域”型国土空间的分类反映了从主体认识的角度考察国土空间的思维。此时，对国土空间的认知体现了人类对地表生存场所和环境的抽象认知，是对一定空间范围内人类活动与自然资源环境综合汇总的结果。“区域”型国土空间强调其综合性，体现地理学区划的视角。作为综合性的地域单元，国土空间可以进行地图学上的区划，如行政区划、经济区划、自然区划、政策区划以及自然保护区、开发区等各种类型划分。主体功能区规划提出的四类政策区划（优化开发区、重点开发区等）就是一种代表，体现了从人的、抽象的、政治的角度来认知国土空间，政策导向也是偏向综合性管理为主。

“要素”型国土空间分类反映了从客体存在的角度认识国土空间的思维。此时，国土空间被视为各类自然资源要素与生态环境的载体。依其所承载的不同人类活动与自然资源，国土空间可以依范畴论进行分类。“要素”型国土空间强调其具体用途或管理限制性，体现资源管理分类的视角。“要素”型国土空间可进一步分为用途类要素空间和管制类要素空间（表1）。用途类要素空间可以确定明确的界址、用途和权属，是实施不动产确权登记、自然资源确权登记并落实权利、责任主体的基础，如耕地、林地、草地、城市建设用地中的单宗地；管制类要素空间可以和边界清晰的具体地域或地类使用管制挂钩，如生态保护红线、城市开发边界、永久基本农田、生态公益林地等。国土规划、土地利用总体规划、林地保护利用规划、城乡规划中的用地规划等都着眼于“要素”型国土空间的开发保护，主要从自然资源的、具体的、物质的角度来认知国土空间，政策导向则重在“落地”管理。

表1 “要素”型国土空间的分类举例Tab.1 Classification and examples of elemental territorial space

2 现阶段“区域”型和“要素”型国土空间的开发保护各有侧重

2.1 “区域”型和“要素”型国土空间的开发保护逻辑起点有别

“国土空间开发”的概念最初由“主体功能区规划”提出，并认为国土空间开发是指大规模、高强度的工业化和城镇化建设活动，而不是一般意义上的资源开发[7-8]。从“大规模、高强度”的前置定语界定看，国土空间开发是指“区域”型国土空间的开发，主体功能区规划具有对“区域”开发建设活动进行引导和管控的功能。“区域”型国土空间开发更多从主体利用的角度出发，基于区域内自然资源对人类的一般有用性，强调各类自然资源的合理利用。对合理利用的考量集中到“区域”型国土空间的利用限度和资源承受能力，这也构成了主体功能区规划的逻辑基础，相应地，通过资源环境承载力评价的开展去明确“区域”的主体功能定位。

“国土空间开发保护”的概念则是由“土地利用总体规划”及1998年成立国土资源部以后开展的国土规划所倡导形成的[9]。土地利用总体规划是实施土地用途管制制度的基本工具，首要目标是对耕地实行特殊保护，属于对“要素”型国土空间的用途管制。“要素”型国土空间的开发保护更多是从客体保护的角度出发，基于特定自然资源的特殊稀缺性，强调对特定自然资源的保护，如对不可再生资源的节约使用，对自然生态系统的永续维护。对资源保护的考量内容包括自然资源的期末存量与空间位置。这两方面构成了以土地利用总体规划为代表的“要素”型国土空间规划的基本内容，如对耕地保有量的确定和对基本农田边界的划定。

值得注意的是，在生态文明建设的大背景下，自然资源全要素保护的思路逐渐形成，主体功能区规划也将其吸收进“国土空间开发”之中，由原来的强调分类开发，优化国土开发格局，到目前开始强调优化国土空间开发保护格局[10]。 而2017年颁布的《全国国土规划纲要》是一个融国土空间开发、保护和整治“三位一体”的国土空间规划，重点在于推进“要素”型国土空间的用途管制，也体现了加强“区域”型国土空间开发保护控制思路。总体来看，主体功能区规划和国土规划的思想上存在逐步靠拢的趋势，有学者呼吁“两规合一”[11]。

2.2 “区域”型国土空间开发保护侧重区划与功能定位，主要处理区域协调问题

“区域”型国土空间开发保护主要考虑区域有序、有度开发的问题。主体功能区规划是对“区域”型国土空间开发保护制度的一次重要尝试，反映了通过区划定位来协调区域发展的思路。在主体功能区规划以前，经济政策的空间内涵往往是蕴含在五年发展规划（计划）中，由于缺乏延续性，地区之间对项目的争夺非常激烈。主体功能区规划试图改变依赖发展规划来平衡地方发展权利的局面，设想通过明确区域的主体功能定位，将对各类发展权利的分配预期稳定下来，并基于发展权利的分配设计转移支付制度，借助投资、财政、土地、人口等的政策管理工具去落实，用于优化工业化、城镇化建设的空间开发秩序。

2.3 “要素”型国土空间开发保护侧重划界与用途分类，主要处理资源要素配置问题

“要素”型国土空间开发保护的重点是资源要素的合理利用与生态环境的保护。土地利用总体规划是“要素”型国土空间开发保护制度的重要实践，反映了通过土地用途管制来限制资源开发利用的思路。现今的“要素”型国土空间开发保护的概念，正是由最初的耕地保护扩展到生态与资源的保护，特别是对山、水、林、田、湖、草、海等各种自然资源要素的全方位保护。其关键是实施有效的、覆盖所有国土空间的用途管制，现阶段较为有效的依据是针对“要素”型国土空间的各类空间规划，如土地利用总体规划、城乡规划、海洋功能区划、林地保护利用规划等，未来需要融合统一。

3 构建国土空间开发保护制度的关键在于“区域—要素统筹”

3.1 国土空间开发保护制度的构建和实施蕴含着对土地发展权分配权力的控制

“构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度”是生态文明体制改革的重要目标，国土空间用途管制在国土空间开发保护制度中占据了至关重要的地位。国土空间用途管制可以理解为：政府依法对领土空间的管理，对其占有者、使用者的权利和义务及使用要求的管制；具体而言，指政府规定领土空间的法定用途、用途可否改变、如何变更以及予以监督管理。因此，通常意义上的国土空间用途管制是针对“要素”型国土空间的用途管制，如土地用途管制、建设用地规划许可等，并随之产生土地发展权以及相应的管理制度。

在西方国家，对土地利用的公共干预已经取得共识，形成了一系列关于土地用途管制的理论与制度[12]。其核心思想是经济活动可能产生负外部性，而且影响可大可小，大到对竞争秩序的破坏导致社会不公，小到对相邻主体权利的侵害导致不当得利。因而，需要对经济活动施加必要的制度性干预。土地利用作为经济活动在国土空间上的投射，进行必要的土地用途和开发强度的管制，可以巧妙地将公共干预的矛头绕开人的基本权利，转而指向在特定空间上实现该权利的管制许可。

与西方国家不同，中国结合自身国情，构建了一套独特的两级土地发展权管理体系。早在1984年，《城市规划条例》提出建设用地规划许可和建设许可制度，形成了单一层级、地方为主管理的土地发展权管理模式；1986年《土地管理法》的分级限额审批制度、1990年《城市规划法》的“一书两证”制度，基本仍延续着地方为主的管理结构。但是，1998年修订的《土地管理法》提出的土地用地管制制度，通过项目建设用地预审、农地转用审查等方式来控制新增建设用地，限制农用地转为建设用地，相应管理权限也转到中央和省级政府手中。土地用途管制制度、规划建设用地许可制度等的结合，反映出这样一个逻辑：土地发展权分为两级，一级土地发展权隐含在中央政府对地方政府、上级政府对下级区域的建设用地许可中，多集中在与土地用途管制（土地利用总体规划）有关的事项，包括土地利用总体规划、年度计划的用地指标分配和农地转用审批等；二级土地发展权隐含在地方政府对建设项目用地的规划许可中，即地方政府将从上级所获得的建设用地许可权进一步配置给个人、集体和单位的过程，多体现在与城乡规划“一书三证”有关的事项中[13]。这套体系设计凸显了中国特色，也与中国单一制国家实行的中央统一领导、地方分级管理体制高度契合。

但是，上述体系和制度一直没能很好地解决一个问题：土地用途管制产生的一级土地发展权是源于“要素”型国土空间的管理，分级分层实施的对象又是带有“区域”型国土空间特点的各级行政单元，如何给各级行政单元在整个规划期内、不同年度之间设置建设用地规模和耕地、基本农田保护规模目标？其科学合理的依据是什么？事实上，由于涉及土地发展权的多和少，上下级政府、左邻右舍地区之间的博弈长期存在，未来需要更加理性、有效地设计土地发展权分配方法和机制。

3.2 “区域”型国土空间开发保护制度的目标是清晰的，但其实施离不开“要素”管理

“区域”型国土空间开发保护制度的代表是主体功能区制度和主体功能区规划。主体功能区规划主要借鉴了欧洲国家的空间规划经验，依托资源环境承载力评价等来确定县级区域的主体功能定位，希望施以财政、投资、土地、人口等各项政策，并以此为基础来引导开发建设活动在区域之间的分布，实质上是一种自上而下分配发展权利并进行区域协调的过程。但由于现阶段市场主体在投资方面的自主性较大，加上部门之间的认识分歧和职能限制，影响了有关分配发展权利的政策落实。因此，主体功能区规划最终转向进行“国土开发强度”管理，实质就是对建设用地总量指标进行控制，与土地利用总体规划等殊途同归。主体功能区规划的实践表明，为实现区域的有序、有度开发，“区域”型国土空间用途管制的实现，离不开对某些与国土空间开发有关的关键性资源要素进行管控，“区域”和“要素”需要结合。

3.3 依赖信息化技术支持的“要素”型国土空间开发保护制度较为成熟，并开始走向统一

“要素”型国土空间开发保护制度是以土地用途管制制度和土地利用总体规划为代表，实施重点是对土地利用的审批与监管。近年来，地理信息技术的发展使得国家对自然资源的管理能力大大加强。通过3S技术，国家得以对“要素”型国土空间的使用状况进行精确落位，并监督利用效果。目前，这一精细化管理技术在土地管理领域逐渐成熟。土地管理部门基于卫星遥感技术建立了土地执法和督察制度，对土地利用总体规划的实施情况进行执法监察和督察，由此奠定了“要素”型国土空间用途管制的基础。

近年来，各政府职能部门都逐渐借鉴土地利用总体规划的做法，依据《森林法》 《草原法》等单行法，分别对森林、草原、湿地、水域、海域等自然资源要素编制专项规划，实施用途管制。但由于部门分割，各要素类管制制度成熟度差异大，相互之间缺乏协调，各部门的管制要素通过层层传导，在空间上最终落地时，容易出现重叠冲突问题。因而，2014年以来，中央推进大规模“多规合一”改革试点，包括28个市县“多规合一”试点，海南、宁夏等九个省份的省级空间规划试点。试点工作在落实各类管制要素的空间边界方面取得一定的共识，认可划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条主要控制线的做法，这一共识也直接写在十九大报告的任务要求中。有关“多规合一”工作都强调以地理信息系统等信息化技术为辅助，有效推动“要素”型国土空间用途管制目标的精确落位，也确立了今后统一自然资源监管的技术基础。

3.4 做好“区域—要素统筹”有助于推进自然资源监管体制和国土空间用途管制制度的完善落实

回顾过往的各类实践，不难发现，构建国土空间开发保护制度的重点包括两个方面：一是基于“区域”型国土空间的统一协调管理；二是基于“要素”型国土空间的重点精确管控。前者是后者的制度基础，后者是前者的政策工具，二者相辅相成，必须有机统筹，才能有效推进统一国土空间用途管制和生态保护修复。究其因，国土空间开发失序的原因之一是区域发展不平衡导致各地对发展权利的竞相争夺，进而导致对国土空间和自然资源的无序开发、过度开发，最终造成生态环境恶化。加强“区域”型国土空间的开发保护，必须从源头上明确区域定位与开发预期，防范各种国土空间开发失序的风险。而对“区域”型国土空间开发的管理，又与对核心自然资源的管控紧密相关，换言之，最终会落实到“要素”型国土空间的精准管控上，“区域”型和“要素”型国土空间的管理缺一不可。

单就“要素”型国土空间管理而言，多年来的土地利用规划管理实践主要聚焦于解决耕地保护和建设用地扩张的矛盾上，重点管控的是基本农田和城乡建设用地边界。今后，为构建国土空间开发保护制度，推进全要素自然资源管理，统一国土空间用途管制，应该将管制类空间边界进行拓展，构建“三基一水两条线”、“两界一区五张网”的保护开发边界体系。具体而言：“三基”指永久基本农田、基本草原、基本林地（天然林地、生态公益林地），“一水”指江河、湖泊、湿地等水域，“两条线”指生态保护红线和自然岸线，属于保护边界范畴；“两界”指城镇开发边界、村庄建设边界，“一区”指产业集聚区，“五张网”指交通网、能源网、水利网、信息网、安全网等重要设施和资源空间，属于开发边界范畴。相应地，业已积累并不断发展的信息化技术手段，将会为自然资源和空间规划的有效落地管控提供重要的保障和支持。

4 思考与展望

结合上文分析，纵观中国国土空间开发保护制度的发展，中国特色的“国土空间开发保护”概念源于“国土空间开发”，交融于土地用途管制制度，拓展于自然资源全要素保护，实际上已经具备四层含义：（1）强调“区域”型国土空间的大尺度合理开发，涉及地域为全域或局部覆盖；（2）强调大尺度的特殊区域保护，既涉及生态环境功能受损地区的山水林田湖草系统治理和统一生态保护修复，又包括国家公园、自然保护地等地域的原真性、完整性保护；（3）强调针对中观尺度区域，如在一个城市、一个县境内，进行总体的开发建设行为控制，具体方式包括：生态保护红线、城市开发边界控制线划定，以及国土开发强度、城乡建设用地规模等指标控制等；（4）强调微观尺度上的“要素”型国土空间管理，包括：永久基本农田、生态公益林地等管制类要素空间，耕地、林地、城市内部的分类型建设用地等用途类要素空间，地理表达方式可以是地块、图斑等，并且强调“图数一致”。因此，国土空间开发保护制度需要统筹“区域”型和“要素”型国土空间的开发保护需求，承担起着指引区域工业化城镇化建设活动、实施国土空间用途管制、推进生态功能受损地区系统性修复治理、开展国家公园和自然保护地保护等多重任务。

在国家、“区域”尺度上实现国土空间治理是构建国土空间开发保护制度的逻辑起点。而“要素”管理则既是国土空间开发保护的目标又是手段。在操作层面上，目前对“要素”型国土空间进行监管的技术手段较为成熟。因而，应以连通“区域”型、“要素”型国土空间开发保护制度为重点，构建起“区域—要素”统筹的国土空间开发保护制度体系。需要重点研究的问题可能涉及：

（1）如何基于“区域”来管理“要素”。主体功能区规划的重要贡献是明确县级行政区的主体功能定位，也为分配建设用地指标提供一个比“基数法”可能更可靠的依据，但是，如何实现区域功能到土地发展权分配的传导，合理测算建设用地指标或国土开发强度的大小，需要进一步研究。此外，出于自然资源的精细化管理需要，对区域的自然资源要素管理可能更强调资源的空间位置、质量等维度，未来的研究应与主体功能区制度和政策有效结合，围绕区域内自然资源资产统一确权登记、自然资源资产负债表的编制来展开。

（2）如何基于“要素”来协调“区域”。主体功能区规划试图建立一个协调区域的基本框架，其思路是在“区域”型国土空间政策区划的基础上实施相应的配套政策。相关配套政策往往涉及不同要素的管理，牵扯到多部门利益，导致协调难、实施难。当前的机构改革方向非常明确，要在统一国土空间用途管制的前提下统筹所有国土空间的开发保护。因此，需要加紧研究如何在国土规划、主体功能区规划、土地利用总体规划、城镇体系规划等规划基础上，编制国家、省级国土空间规划，进一步探讨基于“要素”型国土空间的管理在区域之间合理分配土地发展权、建立区域差异化的绩效考核机制等问题。

（3）如何统筹“区域”和“要素”。目前“区域”型、“要素”型两类国土空间开发保护制度的交集在于垂直指标传导与底层统一落图，即所谓的“图数一致”。需要看到的是，中国现行的土地发展权分配制度，规划的基本框架和任务目标是自上而下来确定的，加上技术手段的不断突破和发展，规划监管也能直接建立在最基层的地块图斑上。但是，上下层级之间对发展权利的认知和诉求差异，对现实情况掌握的信息不对称，加上客观存在的部门之间、地方之间的横向制衡和竞争，容易出现规划编制目标的错位，规划实施的“上有政策、下有对策”等问题。因此，如何从全国统一、分级分类设置、纵横有机衔接等原则出发，构建服务于国土空间用途管制、空间治理需求的空间规划体系及其实施监管保障支撑体系，将是一个极为重要的课题。

（4）如何取得立法和技术手段的支持。从政府角度看，构建国土空间开发保护制度，实质是控制好土地发展权的分配权力和权利分配，这离不开法理和技术手段的支撑。在法理层面，分配主体要基于公共利益和公平正义原则，在不同对象之间合理分配权利与责任，明确并稳定各对象在分配体系下的预期，如何建立国土空间开发保护制度的法律支撑体系亟待研究。在技术手段层面，必须依托有效的技术支持，实现对分配权责实际执行情况的低成本监督，哪些新技术、新方法可以推广应用，都是不可回避的问题。

总之，建立新时代中国特色国土空间开发保护制度体系必须处理好“区域”之间、各类“要素”之间、“区域”与“要素”之间的关系，将不同主线的工作和制度融合到一个体系中，做到层级连贯、分工明确、措施可行。