行政执法与刑事司法衔接机制若干问题研究

司伟森

摘要：行政执法与刑事司法衔接机制（两法衔接机制）是近几年理论与实践共同关注的热点问题，执法实践中行政执法与刑事司法相脱节的现象逐步暴露出来，严重妨害了行政执法与刑事司法衔接机制的健康发展。本文通过对行政执法与刑事司法衔接机制运行论证，以期为深入研究两法衔接机制提供一些意见。

关键词：行政执法；行政司法；衔接机制；刍议

一、行政执法与刑事司法衔接机制的概述

（一）行政执法与行政司法衔接机制涵义

行政执法与刑事司法衔接机制（以下简称“两法衔接”机制），是维护和保障市场经济秩序和社会治安秩序良好运行的客观需要，对扎实推进依法行政、切实维护广大人民群众切身利益具有重大而深远的意义。要了解行政执法与刑事司法衔接机制，首先需要了解其内涵和特征。

对外贸易大学李卫刚副教授认为：“行政执法与刑事司法衔接机制，是指行政执法机关将在行政执法中发现涉嫌犯罪的案件及时移送到刑事司法机关依法追究刑事责任，以及刑事司法机关在办理刑事案件中发现需要追究行政责任的案件及时移送相关行政部门处理的一种机制。”从这个定义可以看出这里面包含两种机制：一种是行政执法机关在办案中发现案件涉嫌犯罪随即移送刑事司法机关处理的机制，另一种是刑事司法机关在办理刑事案件中发现需要追究行政责任的案件及时移送相关行政部门处理的机制。这个定义比较全面，涵盖了行政执法与刑事司法衔接机制的全部内容。

笔者认为这一定义是准确的。但是本文研究的重点是上述概念的第一种机制，即行政执法与刑事司法衔接机制，是指行政执法机关将在行政执法中发现涉嫌犯罪的案件及时移送到刑事司法机关依法追究刑事责任。本文作者只研究行政执法机关向刑事司法机关移交涉嫌犯罪案件的机制。

（二）行政执法与刑事司法衔接机制的基本特征

“两法衔接”机制的基本特征是：首先，衔接机制是一种办案协作机制，是行政执法机关以及所有行使行政职权的组织、公安机关、检察机关参与在办理违法犯罪案件方面协调、配合、合作关系的具体载体。其二，衔接机制是以正确区分行政责任和刑事责任的界限为基础，为全面打击在行政执法领域发生的一切涉嫌刑事犯罪行为而构建的协作机制。其三，衔接机制是行政机关在执法中对发现的涉嫌犯罪案件需要及时移送，不得自行处理，刑事司法机关应当接受移交，不得拒绝行政执法机关移交的案件。其四，衔接机制是检察机关发挥法律监督作用的办案协作机制。检察机关作为专门的法律监督机构，其监督对象包括行政执法行为。

二、行政执法与刑事司法衔接机制运行的模式

行政执法与刑事司法衔接的具体工作中，主要围绕“两法衔接”的三个衔接点展开：一是围绕检察机关与行政机关的衔接点，二是围绕行政机关、公安机关的衔接点，三是围绕检察机关、公安机关衔接点。目前全国“两法衔接”机制形成了三个特色鲜明的运行模式：即上海浦东模式、杭州萧山模式和北京顺义、昌平模式。

1、上海浦东新区检察院于2005年开发了全国首个“行政执法与刑事司法信息共享平台”，该平台共有14家用户，分为行政执法机关与刑事司法机关两类，在平台页面上，共有案件移送、案件查詢、监督管理、执法动态、预警提示等12各功能模块，形成资源共享。

2、2006年杭州市萧山区检察院联合该区工商、城管、税务、林业等19家行政机关，建立了行政执法与刑事司法信息库。通过这一共享平台，各单位的行政处罚决定书、涉嫌犯罪案件相关资料和法律法规等相关信息都可以随时查询到，便于信息交流与监督。为保证资料数据的真实准确，萧山区检察院协调各行政执法机关专人负责行政执法信息的录入，并对《行政处罚决定书》、行政执法机关移送到公安机关的涉嫌犯罪案件的各类文书上传时间做出明确规定。

3、顺义、昌平“两法衔接”机制在运行过程中呈现明显特点：一是出台衔接机制规范性指导文件，二是建立完善衔接机制联席会议制度、行政执法案件移送抄备制度和案件移送监督机制，三是指定网络平台专职管理员制度规范网络平台管理，并向辖区各成员单位统一配发CA认证数字证书、管理录入信息、实行物理文档与电子文档双轨移送。河南省洛阳市在两法衔接机制方面走在了河南省前列。

4、2009年5月19日，河南省洛阳市工商局、洛阳市人民检察院举行行政执法与刑事司法“两法衔接”工作联合办公室揭牌仪式，积极探索行政执法与刑事司法“两法衔接”工作机制。如今，在洛阳市人民检察院、洛阳市工商局行政执法与刑事司法“两法衔接”工作联合办公室网上“工商行政执法备案系统”，检察院工作人员只要轻点鼠标，便可随时查看工商机关处理的重大、复杂、疑难行政处罚案件，审查是否涉嫌犯罪存有争议的案件。

三、行政执法与刑事司法衔接机制运行机制的研究

（一）行政执法与刑事司法的关系

1.行政法与刑法的关系：行政法简单来说是调整国家行政管理中各种社会关系的法律规范的总和。刑法简单来说是规定犯罪、刑事责任和刑罚的法律。行政法非常宽泛，我们重点研究的是公民、法人或者其他组织（行政相对人）一般违法之后，行政机关可以依据法律赋予的权力对他们的违法行为进行处罚，以纠正行政相对人的违法行为，让违法者为其违法行为付出相应代价，以此保障国家、社会和公民的合法权益。但是一旦行政相对人触犯了刑律，就应当接受刑法的制裁，在处理行政违法与刑事犯罪竞合的问题上，应当采取“刑事先理原则”，即原则上现有司法机关按照刑事诉讼法程序解决行为人的刑事责任问题，再由法院解决民事或者行政处罚。相反现行法律规范，反而在一定程度上认可“行政先理”的合法性，即由行政机关决定是否将涉嫌犯罪案件是否移交刑事司法机关。根据有利于部门利益的原则，大多行政执法机关会采取行政优先乃至行政处罚代替刑事处罚。

2.行政处罚与刑罚的关系。行政处罚的手段主要有警告、通报批评、罚款、行政拘留、没收、吊销执照与许可证、责令停止营业等多种形式，概括起来包括人身罚、财产罚、行为罚和申诫罚。而刑罚则限于主刑、附加刑两类共九种：主刑有管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑、死刑，附加刑有罚金、剥夺政治权利、没收财产、驱逐出境。处罚的目的不是处罚本身，而是为了恢复被破坏的社会秩序，预防违法犯罪行为再次发生，而单纯的选择适用恐怕无法达到这个目标。刑罚可以折抵行政处罚，例如有期徒刑可以折抵行政拘留的期限。

3.行政执法与刑事司法的关系：行政执法与刑事司法是两个既相互独立又相互联系的概念。行政执法是宪法和法律法规授予行政机关依法行使职权，打击违反法律法规的公民、法人和其他组织，维护国家和社会公平正义及正常秩序，保障遵守法律法规的公民、法人和其他组织的合法权益。刑事司法是刑事司法机关（公安机关、国家安全机关、检察院、法院）依照宪法和法律法规对违反刑法的行为，采取的强制措施，惩罚犯罪行为，保障国家与社会的正义，进而保障公民、法人其他组织的合法权益。行政机关和刑事司法机关在各自职权范围内均依法各司其职，行使职权。但是两者是可以转化的，一旦行政执法机关认为行政案件涉嫌犯罪，或者司法行政机关在处理犯罪案件中行政机关及其工作人员违法，就应当相互配合，需要移送的就应当移送。行政执法与刑事司法应当依法行使职权，各司其职，互相配合。

（二）行政执法与刑事司法衔接机制运行中存在的问题

1.在行政执法中发现涉嫌犯罪的，一般情况下行政机关主动移送案件意识不强，“有案不移，以罚代刑”的问题仍然较为突出。案件移送程序方面存在问题。目前法律法规对行政机关案件移送与接收案件的程序不明确、包括关于移送的证据标准问题、移送的期限以及不依法移送和不依法接受移送的该承担什么法律责任等问题。与此对应的司法机关对案件的接受程序规定也不明确，例如，检察机关内部应由何部门进行接收、接收的程序、反馈机制以及接收后认为不应当接收等各种情况的该如何处理都没有明确的程序规定， 由于没有具体的程序规定，导致案件移送工作缺乏基本保障。最高人民检察院的资料显示，2006-2007年全国行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件仅 5229件，且其中有 3443 件是检察机关建议移送的案件。2009年全国质检系统共查处各类质量违法案件 20余万起，移送公安机关处理仅 140起。2010年检察机关督促行政执法机关向司法机关移送涉嫌犯罪案件 3448件，行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件的问题依然久治不愈。

2.信息共享和联席会议虽建立，但信息交流缺乏机制保障。目前，多数地方尚未建立“网上衔接，信息共享”机制。虽然全国不少地方都建立情况通报制度和执法信息共享平台，但由于法律规定对行政执法机关信息录入没有刚性的要求，信息录入不及时，范围不全面极大限制了信息共享平台的工作效能，导致实践中行政执法机关利用信息共享平台由定期通报的案件情况非常少。联席会议也是各地普遍采用的一种信息交流方法，在实际工作中也存在诸如召开形式缺乏固定的会议组织、时间设置采用“定期或不定期”等模糊性措词、内容流于形式缺乏实质内容等问题，这都偏离了联席会议制度设立的本意。

3.行政执法机关接受监督观念不强。有的行政机关以无法律依据为由，抵触甚至拒绝检察机关的监督，对检察机关了解情况，查阅案卷材料设置重重障碍，检察机关对行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件的监督方式有的发出移送涉嫌犯罪案件书面意见，有的采用检察建议的形式，有的采用移送书或通知函的形式，形式不一且效果不明显，导致检察机关的监督不到位。

4.在两法衔接方面配套法律存在缺陷。一是行政法律中有关刑事处罚的规定简单笼统，不利于行政执法人员在执法中直接參考适用，并作出是否涉嫌犯罪的判断，二是刑法分则规定也存在明显不足，不利于衔接。三是证据转化方面规定不完善，没有规定应当移送的刑事案件中行政执法机关形成的证据的法律地位及证明规则问题，四是移送案件的条件和标准比较笼统，不利于衔接工作顺利开展。

（三）行政执法与刑事司法衔接机制问题的探析

造成行政执法与刑事司法衔接机制存在着很多原因，既有客观原因，也有主观原因，既有认识上的原因，也有实践方面的原因。

1.当事人认识和观念差异制约了衔接机制的有效运转。首先、一些行政执法机关受多一事不如少一事的思想影响，出于保护部门利益的考虑，对移送涉嫌犯罪案件不主动、不及时配合。“以罚代刑”问题不单单是个经济问题，更主要的是一个执法素质和执法观念的问题。另一方面是对法律的理解和掌握不到位。一些行政执法人员对刑事法律甚至是行政法律规范不够熟悉和了解，在执法中对案件定罪，定性把握不准，造成处罚失当，影响了对涉嫌犯罪案件的查处。

2.衔接规范的立法位阶低、可操作性不强。 目前”行政执法与刑事司法的衔接机制的规范性文件效力位阶不高。虽然确立了衔接机制的基本框架，但是原则性规定多，实务性规定少，可操作性差。

3.检察机关的监督职能未能有效发挥。两法衔接机制全部问题的症结在于行政执法权处于强势，而法律监督权处于弱势，两种权力系统的强弱反差致使对行政执法权乃至整个行政权系统缺乏应有的监督。无数经验都已表明，解决权力异化的首要途径是以权力制约权力。从我国的国家权力体系看，检察机关能够有效钳制行政执法权乃至整个行政权。但是目前检察机关的监督职能未能有效发挥，造成检察机关监督不到位的原因是多方面的，由于检察机关的监督行为具有被动性，行政执法机关对发现的可能涉嫌犯罪的行政违法案件行政处罚信息不公开、情况不通报、文书不备案，检察机关对行政执法机关的执法信息不能准确掌握，造成了信息不畅，情况不明，多数地方检察机关对当地行政执法机关的执法、处理情况不掌握，对于哪些案件应当移送而未移送底数不清、情况不明，在监督手段上也不力，作为监督机关，检察机关实现追责程序启动权的工具或载体，主要是检察建议，其监督手段比较软弱，缺乏刚性和可执行力。从而使对行政执法的监督流于形式，难以发挥有效作用。再者是检察机关监督法律依据不足，操作性不强。两法衔接的法律依据主要是行政法规和高检院自行下发或与有关部门会签的规范性文件，刚性不足、操作性差，制约了“两法衔接”工作的顺利开展，也给检察机关开展监督工作带来不少困难。最后检察院在立案监督的方式和途径上缺乏具体和完善的措施和规范。虽然检察机关有立案监督权，但这种权力的行使却没有调查权和调卷权的保障，侦查监督部门所能看到的材料只能是行政执法机关愿意提供的材料。

参考文献：

[1]李卫刚 姜雨奇：《行政执法与刑事司法衔接机制实证分析--以新疆为例》，新疆师范大学学报2012年9月第33卷第5期

[2]天津市红桥区人民检察院课题组：《行政执法与刑事司法衔接机制研究》，中国检察官2013年第6期（司法事务）

[3]林燕：《行政执法与刑事司法衔接，步向体制建设阶段》，资料来源：正义网