推进有条件事业单位转为社会组织的思考

包雅钧　王伟进

摘 要：推进事业单位改革是我国国家治理的重要组成部分，其中一个重要的改革方向是将有条件的事业单位转制为社会组织。然而，相关的理论和实践探索都很薄弱。事实上，这一转制探索有助于实现更好的公益服务，满足一些特定条件的事业单位可以优先探索，但关键在于政府必须配套地提高监管和支持能力，形成政府与社会良性互动格局。

关键词：事业单位；社会组织；监管

中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：2096-5729（2018）04-0040-07

一、引 言

事业单位是我国组织架构体系中的重要组成部分，扮演着提供社会公益服务的重要角色，也吸纳大量从业人员。我国共有事业单位111万个，是仅次于企业的第二大法人组织，事业编制3153万[1]，约占财政供养人员的80%。其中，教育、卫生、文化与科研系统是事业单位的主要构成，汇聚了我国主要的专业技术性人才。长期以来，事业单位被认为人员臃肿，服务质量欠佳，公众满意度低。更有报道显示，一些乡镇基层“七站八所”负责人在国家民生资金分配使用过程中存在吃拿卡要、优亲厚友、虚报冒领、私分滥发、贪污侵占等现象，造成了恶劣影响[2]。因此，事业单位的治理改革与转制显得极为紧迫。从全面深化改革的战略布局来看，事业单位改革是我国深化行政体制改革和加快政府职能转变的内在要求，也是激发社会活力的客观需要。十八届三中全会曾要求“推进有条件的事业单位转为企业或社会组织”，明确指出事业单位转社会组织的改革方向。党的十九届三中全会作出的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》吹响了新时代机构改革的号角。其中就事业单位改革来说，虽然文件中没有直接出现将其改革为社会组织的文字表述，但并不表明这一改革可能性不复存在。

根据文件精神，我国有关事业单位改革的基本思路仍是分类推进、管办分离、政事分开、事企分开。分类推进，即按照事业单位主要承担的行政、生产经营、公益服务三种职能类型，实施不同的改革与管理。管办分离，即减少行政主管部门对事业单位的直接管理，推动去行政化，落实法人自主性。政事分开，针对一些事业单位主要履行行政决策、执行、监督等职能，影响了政府统一有效的行政职能，改革的方向是归并或转变为政府机构。事企分开，是针对一些单位主要从事生产经营活动，却享受事业单位的优惠政策，不利于市场竞争，改革的方向是建立现代企业制度，使之能够自负盈亏、自主发展。目前，理论与实务界对政事分开、事企分开的思路都很明确，但对如何推进事业单位向公益性社会组织转型尚未破题，亟需进行系统研究。在研究过程中，笔者先后到广东、重庆、北京、湖北等地与编制、民政、人社、国资等相关部门进行了座谈调研，发现相对于其他两类改革取向，这一方面的实践探索明显滞后，仅有湖北省在乡镇层面曾进行过以事业单位转为社会组织为目标的改革探索，理论研究也十分薄弱。鉴于上述背景，本文将聚焦主题，探讨转制的公共价值、转制能力与相关利益方的支持状况等关键问题，并基于上述问题尝试回答哪些事业单位“有条件”转为社会组织。

二、这一转制有助于实现更好的

公益服务供给，推动公益事业发展

社会组织是我国新兴壮大的社会力量，在今后的社会公共服务提供与社会治理方面会发挥越来越大的作用。我国社会组织包括社会团体、民办非企业组织（以下简称“民非组织”）和基金会三类。其中，社会团体是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织，其互益性特征较之公益性更明显，但不太可能是事业单位的整体性转制方向，本文讨论的社会组织主要是指民非组织与基金会组织1。

第一，与事业单位相比，社会组织以发展公益为使命，自主性强而更少受到公权力的干预。事业单位与社会组织的主要区别体现在以下几点上：组织产生性质不同，前者主要由党政机关设立，后者更多是社会自发组织；运行性质不同，事业单位兼有行政性、趋利性与公益性的性质，而社会组织非政府性、非营利性与公益性特征更明显；法人地位不同，前者是事业单位法人，后者体现为社会團体法人；人事关系不同，前者是编制用人，后者主要是岗位用人；经费来源不同，前者是财政预算拨款，后者主要是社会筹集；资产性质不同，前者是国有资产，后者则是非国有资产。两者也有一些发展共性，比如都应是基于公益目的来提供公共服务，尽管实际上我国目前的事业单位与社会组织均一定程度上存在追求营利的现象；除行政类、企业类方向外，未来保留的事业单位将主要集中在涵盖公益类且资源不宜由市场配置的领域，主要包括基础教育与公共卫生领域，起到公共服务的兜底作用，但社会组织也将主要在教育卫生等公益行业但又有一定市场空间的领域活动，两者可以形成互补格局。这就为一些事业单位转制提供了空间。与此同时，事业单位和社会组织的内部治理有趋同的取向。但是囿于编制等体制性因素，事业单位内部治理改革进展艰难，而社会组织是合同用人（部分尚存编制的社会组织2除外），实行社会化竞聘上岗，更有助于内部治理结构优化。

因而，我们认为理论上社会组织较之事业单位在公益服务提供方面将能够更加独立自主，公益性更强而公权力干预更少，具有更强的竞争与服务意识，更加重视成本核算，追求效率与服务创新，因而也会更加专业化且富于活力，代表了一般公益服务的发展趋势与国际潮流。也正是从这种意义上讲，虽然随着事业单位改革全面分类进行，事业单位非营利性与公益性的性质将更加纯粹，去行政性的特点将更加明显，但政府代理人的身份使得“政府失灵”的风险始终存在，部分有条件的事业单位转社会组织仍然有其必要性。实际上，世界范围内，非营利组织是公益服务提供的一个重要主体。

在事业单位转为社会组织问题上也是有反对声音的，但无法从根本上反对这一方向。反对的主要理由有：第一，事业单位作为公共服务的提供主体本身并不是问题，国外的公立医院与学校就是例证，真正的问题可能是事业单位的人事激励、绩效评估、监督约束等运行管理制度不完善；第二，政府向社会组织购买服务的成本未必低于政府设机构核算编制的做法，服务提供的社会主体也要成本核算，而且会追逐利润；第三，事业单位转社会组织可能导致目标偏离，正如教育、医疗行业一样出现过度市场化、忽视公益性的问题；第四，我国尚未形成充分的事业单位公共服务提供的替代性社会主体。解决这些问题需要有“外部体制改革”与“内部机制改革”两种方案的试点推进及预期效果的政策评估比较。总体上说，目前推进的事业单位内部改革会有成效，但离较好完成公益服务仍有差距。而改制为社会组织相比有可能更好实现公益目标，应该进行尝试。根据我们对社会发展的认识，将一些事业单位转制为社会组织也符合社会前进方向与国际趋势。一些学者对此进行了探讨，比如赵立波（2005）认为，事业单位向非营利组织（民办非企业单位）转化动力充分有力，由公共部门转为民间组织是我国公共事业发展方向之一；孙录宝（2011）对事业单位转制为社会组织的必要性和可行性也进行了初步探析；2014年，迟福林在全国政协双周座谈会上提出把向公益性社会组织转型作为事业单位改革的重点之一。顾昕（2008）尽管认为，机械地将“非营利组织”的概念引入事业单位改革之中，并没有产生多大实质性的组织和制度变革，反而创造了“国有非营利组织”或“公立非营利组织”等奇怪名词，但我们看来这更多是对这类转制改革或者说制度设计不到位的批评，对事业单位向非营利方向发展虽有质疑但并没有从根本上否定。

第二，与企业相比，社会组织非营利性特征鲜明，且更少出现契约失灵与选择性公益的问题。十八届三中全会提出有条件的事业单位转社会组织与企业两种路向。那么，为什么要推动转社会组织呢？理由同样在于，社会组织能够更好地体现公益性。具体来看，企业是以追求盈利和收益为天职的，趋利性也就成为必然。特别是在信息非对称性比较明显的医疗教育领域，企业很容易利用非对称性信息牟取暴利，从而偏离公益性目标。而社会组织则不同，强调非营利性追求。当然，企业也有公益性追求，集中体现为对企业社会责任的重视，但相对来说，企业的公益性责任最终更多是为了其更好地经营与实现利润。而且，企业提供公益服务更有可能导致选择性公益的问题，即更多考虑成本效益，使得公益服务的可及性与均等化存在问题。不过，为了增强转制的动力，转制应该保留社会组织依法转企业的通道，即允许转社会组织后，机构根据自身发展状况选择去工商部门变更注册登记为企业。

第三，事业单位转社会组织的实质在于推动公益服务的多元竞争，根本目的在于推动公益事业与服务的发展，而非甩财政包袱。一种观点认为，事业单位转社会组织的一个重要目的是去机构、裁编制，在于甩财政包袱。我们认为，应该正本清源，甩包袱可能是转制的考虑之一，也是一些地方实践的原初改革动力所在（如湖北“七站八所”改革），但不应成为转制的主要目的与最终价值。转制后，虽然编制养人的负担去掉了，政府依然应通过财政购买服务、项目支持等多种方式扶持和鼓励公益性社会组织的发展，必要的支出不应减少，更不能一转了之，不然，社会公益服务的需求就无法得到很好满足，转制后的组织发展目标也会偏离公益性。公益类事业单位向社会组织转化的实质是公共事业服务领域进一步引入市场竞争和社会参与机制，但根本价值在于打破事业单位公益服务单一供给的垄断地位，改善社会力量与事业单位间不公平的竞争环境，实现公益服务提供主体的多元化和提供方式的多样化，为形成竞争性的公益服务提供环境，提高公益服务的效率与质量，促进公益事业的发展。这些结论一定程度上得到了国际与国内两方面的实践证明。从西方经验来看，在20世纪70年代滞涨之后，西方国家对扩张的公共服务进行反思和改革，其中，非营利组织被认为更有效率，被推向公共部门改革的中心位置，主要体现为公共部门要向营利和非营利机构购买服务，公有机构私有化，鼓励非公部门发展，扩大服务对象的选择权和参与监督管理的权利等。尤其是，政府购买服务大大鼓励了非营利组织的发展，激励了竞争，提升了公共服务的质量，也倒逼了公共部门的改革和提升。而在我国，事业单位长期以来在公益服务领域发挥重要作用，但服务的独立性、专业性均与社会组织存在差距。与此同时，一方面，与事业单位相比，我国社会组织的规模与能量依然非常有限，在与事业单位竞争中又处于不平等的弱势地位；另一方面，我国在社区服务、福利慈善、救灾救助、科技文化、社会经济发展研究等领域，迫切需要一批独立、专业、公益性的社会组织出现。实际上，集中在教育、卫生、社会服务等领域的民办非企业单位确实也在提供公共服务方面发挥了重要作用，是对公办事业单位的重要补充。这一改革也可以起到倒逼公益类事业单位本身的改革进程，激发其竞争意识，优化公益服务供给的社会主体结构。目前，我国民办医院蓬勃发展，在人才薪酬待遇方面优势明显，对公立医院构成实實在在的改革压力，便是例证。

三、这一转制存在可行性，

经过努力可以实现

转制是综合性改革，涉及众多利益相关者，需要对利好和约束条件有清醒的认识，需要多方面的能力保障，更需要处理具体转制事项的策略方案与手段。

第一，当前我国的一系列深化改革与社会建设进展为转制提供了有利形势。有条件的事业单位转制为社会组织是全面深化改革战略部署的内容之一，同时推进的诸多重大改革进展为转制提供了良好的配套环境。首先，政府简政放权，鼓励向社会购买服务，为事业单位转社会组织提供了广阔的发展空间。与此同时，我国加速出台了一系列有关政府采购、招标投标、社会资本办公共服务类法律规章制度，大力鼓励政府购买服务和公共服务的社会化，也为事业单位转制后的生存发展提供了有利环境。其次，事业单位人事制度改革以及社保并轨，为打破事业单位与社会组织的用人壁垒准备了关键性的制度条件。事业单位转为社会组织，将进一步推动我国社会组织快速发展，为公益事业的发展和政府购买服务培育日益壮大的承接主体。此外，现在我国社会组织的监管体系也正在完善之中。

第二，我国这一改制缺乏实践经验及类似西方非营利组织发展所依托的关键性价值与制度基础，转制过程需要“摸着石头过河”。目前对这一改革方向，政府与学术界很大程度上还停留在初步构想层面，既缺乏成熟的理论指导，也缺乏充分的地方实践支撑。在西方，更是没有公立机构剥离财政预算和公务编制的经验可循，使得转制的进程只能是“摸着石头过河”。公益组织在西方很发达的两个重要基础是宗教慈善传统和遗产税制度，这两个因素促使欧美人愿意捐赠和发展公益组织。我国也有慈善的传统，但尚未形成普遍的非营利价值，拜金主义盛行，也无引导性的遗产税制度。因此，公益组织的发展也往往偏离一般的轨道。比如，我国的民非组织一方面享受政府的各种优惠，另一方面拼命挣钱分配。此外，行业协会类互利性组织在我国的历史基础也不够，不像西方有着悠久的行会管理制度，运行经验积累明显不足。再者，尽管相关监管正在完善之中，但监管体系尚不十分完善。从法律制度上看，目前我国社会组织领域尚无统一的专门法律，缺乏具体的外部监管和内部治理激励机制引导。从体制上看，除了推动部分脱钩的社会组织外，我国当下的大部分组织仍然受双重管理体制限制，发展活力受限。从实际运行上看，社会组织在发展过程中存在因片面追求市场利润而偏离公益性和非营利性的现象，“志愿失灵”“公益失灵”的问题同样存在。此外，事业单位改革主要的政策依据是之前颁布的《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》及其配套文件，后续并无中央层面配套的文件推进。

第三，这一转制改革需要配套提升的若干能力。转制涉及到人、财、物、事等一系列具体问题，因而，需要综合性的配套改革与机制创新，同时要讲究策略和规划，有步骤推进。

其一，国有资产处置要主体明确、产权清晰、操作规范、服务公益。建议明确职能部门或设置专门的国有资产管理机构处置、运营和监管原事业单位的国有资产。资产转制的具体操作方式可以是附有条件的捐赠，通过信托、资产管理公司托管或者协议租赁等。在严格评估的前提下，可以将原事业单位全部或部分财产明确捐赠为社会组织财产，实现产权上的政社分离，并辅以一定的公益服务条件要求。从实践来看，在事业单位与社会组织的边缘地带，我国出现了诸如公建民营、公助民办等创新机构养老形式，引入了国有资产和社会投资，突破了民办非企业单位利用国有资产的限制，也不失为事业单位转社会组织后一种可能的国有资产运作模式，但在资产监管、处置和退出机制上有待明确和规范。在转制后，应明确社会组织的资产和收入只能用于章程规定的业务范围，或者发展公益事业，不得用于分红。从业人员的薪酬福利待遇应控制在合理比例内，并自觉公开信息接受社会与政府的监督。即使社会组织注销后，其剩余资产也只能用于发展与社会组织业务宗旨相关的事业，或转赠与该社会组织性质、宗旨相同或相近的其他社会组织。

其二，过渡期的经费来源需要财政兜底与税收激活相结合。资金问题是事业单位转制的一个关键性问题，事业单位原本是可获得政府全额或差额财政拨款的，而变成社会组织后，财政这一部分就消失了。而作为社会组织，虽然国际上政府投入占非营利组织筹资结构的比重较大，一般占到30%-40%左右，但我国社会组织一开始就缺乏充分的政府投入，在准入条件上也与公共部门存在严重的地位不平等，只能在市场缝隙中寻找生存空间，这也导致了发展目标偏移等问题。因而，加大政府转移支付投入是十分必要的，可以考虑加强竞争性政府购买服务的资金支持力度，或在考核基础上对社会组织予以项目奖励，或建立公共服务专门基金通过公益项目申报给予项目拨款。同时以公益性为标准，促使公益性社会组织能够平等地获得土地优惠、税收减免等政策保障，这需要对社会资本参与公益性社会组织的准入、权益、税收等方面进行明确规定，并尽早出台遗产税等相关法律，为社会组织尤其是民非和基金会发展提供丰富的社会资金来源。

其三，宜编制公共服务清单，保留项目经费预算，确保事业单位公益业务职能顺畅转移。可以探索列出可以转由社会组织承接的事项清单，对相关事项经费在财政中予以保留，做到撤机构不去项目，制订购买服务目录，作为年度的政府采购服务内容向社会组织公开招投标，并在过渡期适当照顾原事业单位服务对应的转制后社会组织，以确保公共服务有资金支持，社会组织有动力承接。此外，在人员方面，我们主张“买断”+“聘任”的方式，畅通社保续接流程，建立内部激励机制等。

在此基础上，整个改制可以按一定步骤逐步推行。为了充分保障转制的执行力，建议中央层面出台整体设计方案，并建立包含主要职能部门的联合工作组，上下联动，试点推进，小步慢走。

其四，立足转制社会组织的健康运行，政府和社会组织要形成良性互动格局。政府要重点扮演领导者、支持者和监督者三种角色，提高引导、扶持和监管能力。作为领导者，政府应加强党政对转制后社会组织发展方向的引导，实现科层管理向复合治理的转变。要落实《中国共产党党组工作条例（试行）》要求，在全国性的重要社会组织中经批准设立党组，是确保党的理论和路线方针政策得到贯彻落实，并通过党建促进社会组织自治、以自治巩固党的领导。作为支持者，政府需要加强土地和财税等政策支持。如在场地上，可以尝试通过专设的国有资产管理机构建立事业单位转社会组织孵化基地，集中提供场地、培训等方面的支持，遗产税、赠与税等税收引导政策也应同步启动。作为监管者，政府应加强法治和监管，推行公益事业问责制，维护良好的公共服务市场秩序。比如，要加快公益性社会组织的相关监管立法，建立相应的公益财产问责与奖惩机制，注重对公益社会组织提供的服务进行科学系统的项目绩效评估。社会组织则要形成分权制衡、公开透明、广泛参与的内部法人治理结构，明晰法人定位、创新运行形式，提高独立自主的生存能力。转制后的社会组织应当建立完备的理事会、管理执行层、监事会等机构，明确权责关系，并在内部实现公开透明，保证充分的民主。

四、这一转制需要

最大程度地获取利益相关方的支持

转制能否成功，除了能力保障外，还需充分考虑利益相关方的态度。激活转制的动力，能否获得各方面的认同尤其是潜在反对方的配合是关键所在。

我们总的判断是：作为转制决策方的中央高层、作为社会组织登记监管机构的民政部门是转制的主要推动者，为事业单位人事管理、收入分配、社会保障等提供管理服务的人保部门是转制的支持者。作为事业单位登记监管机构的编制部门、作为改革对象主管部门的各职能部门、作为改革直接相关个体的事业单位从业人员可能是转制的主要反对方（见表1）。而公众及转制机构本身的态度难以做出明确的估计，需要综合考虑多种因素。

表1 事业单位转社会组织的相关主体及其态度

对于支持方而言，改制将壮大社会组织规模，促使公益事业统筹发展，无疑也会增强社会组织的登记和监管工作，因而，民政部门是积极的推动者。转制的官方依据是十八届三中全会《决定》，表明中央将转制视为推动事业单位改革和公益事业发展的重要举措，是全面深化改革的重要内容之一。如此重要的党政文件的支持不但使得转制有了政策依据，也在相当程度上弱化了相关部门的抵制。人保部门是事业单位人事管理的主要职能部门，转制在一定程度上减少了其工作量，其主导的社保并轨也为转制提供了支持性环境，可视为潜在的支持者。除此之外，要尝试建立支持者同盟，尽可能争取财政、税务、审计等相关部门的支持与默许，从而使潜在的支持者真正团结凝聚成改革的推动力量。

反对者无疑是转制要克服的主要障碍。比如作为事业单位的登记监管部门，编制机构部门有可能存在利益关聯（比如相关人员的精减），因而可能是转制的主要反对方。无限政府惯性思维使得党政各部门成为事业单位的利益相关者，将是潜在阻力所在。受历史影响，我国各级政府及负责人总觉得依靠自己的机构、选择自己的干部、招聘自己的职工干起来顺手，亲力亲为才能放心。转制会使部分地方政府及部门担心失去自己的机构和人员，缩小权力范围，砸碎自己的“小金库”，因而改革行动消极。此外，一些国有资产纠葛也易成为转型的重要障碍。要推进改革，必须通过沟通激活动力、凝聚共识、合理运用补偿与激励机制，最大程度争取反对方的认同与配合。

事业单位庞大的干部职工群体可能是直接的反对方，也是决定转制成败的关键力量。改制关键性难题之一在于：转制后干部职工何去何从，以及待遇如何保障。转制意味着干部职工面临身份的彻底改变，即不再是体制内的一员，工作稳定性降低，生存压力陡增，利益面临现实损失。改制后，如果设置的条件远差于事业单位，相关职工意见必然很大，转制难以推行。因此，能否有效应对这一问题，是决定转制是否可行与顺利的关键。我们认为，获取配合与激活转制动力的要点有如下三条：一是人员通过“买断”+“聘任”相结合，实现社保无障碍续接，并在过渡期负起财政兜底责任。为了减轻转制给单位与个人带来的压力，政府还可以考虑提供部分配套的专项转制资金，以激励改制单位先行先试。二是建立富有弹性、有竞争力的薪酬待遇制度，打通职业发展通道，形成有效的内部激励机制。三是保留事业单位与社会组织变更登记为企业的合法通道。由于企业以营利为目的，更为灵活，对事业单位转制来说相对更具有吸引力。因而，在符合相关法律规章制度的前提下，可以保留事业单位与社会组织变更登记为企业的通道，给予转制足够的灵活性，减少转制的反对干扰。

五、余论：哪些事业单位

具备转制社会组织的条件？

经咨询相关专家意见，我们研究认为，符合以下一些条件的事业单位可以优先考虑转制为社会组织。

一是公益性条件，即公益性色彩要强。在行政、生产经营、公益三类职能事业单位中，公益类事业单位与社会组织的公益使命、非营利性契合，无疑也最有可能成功转制，行政与经营色彩强的事业单位不在转制之列。在公益类事业单位中，公益性质越强的，发展目标与社会组织越一致，由于受到经费约束可能更有动力进行转制。

二是信息对称性条件，即业务信息社会知晓度高、公开性好的事业单位。只有信息对称性与公开性好，服务对象才有能力、有可能对服务作出判断、识别与选择。这样，像很多专科类医疗服务由于信息对称性差，由专家垄断的可能性就强，也就不宜转制。

三是可重复比较验证条件，即服务对象对服务有较多次体验机会的事业单位。由于对象能够多次体验，就能够进行自我比较与验证，从而实现重复竞争。

四是可量化条件。事业单位转社会组织意味着国家由直接的公共服务提供者变为购买者，如果一个事业单位的公共服务便于量化购买和评估，那转制后购买服务就更具操作性。以教育为例，高中及以上的学生对教育过程与效果已经有独立的评估判断能力，涉及高中及以上的教育机构就可以转为社会组织。可以预期，随着大数据的发展，可量化标准将越来越容易实现。

五是治理体系基础较好，即那些本身内部治理结构较为完善的事业单位可以优先转，比如，部分学校校务委员会、家长委员会、学生会等自治机构运行良好，这部分事业单位转制后的组织能力相对更高，转制更可能成功。

从公益类事业单位服务领域来看，主要包括教育、卫生、大科技（科研、技术研发与推广）和大文化（文化、艺术）四大类别。事业单位中规模排前两位的是教育（特别是义务教育）和医疗卫生，均涉及基本的公共民生服务，由于具有很强的“外部性”，或者涉及国家的基本利益，我们认为整体上都是不能转的，否则，很可能会走进创收营利的陷阱，或出现市场失灵。而文化领域因为与政治意识形态紧密相关，转制难度较大。所以，当前真正可转的主要是各类科研、技术、社会服务机构和非基础类教育医疗服务机构，以及体育、中介、法律等事业单位。由此，从公共服务层级来看，非基本公共服务领域，要更多更好地发挥社会组织的作用，凡适合社会组织承担的，都可以通过竞争性选择方式交给社会组织承担。当然，基本公共服务领域的教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育、残疾人服务等，也要逐步加大政府购买服务的探索力度。

因此，转制的条件大致确定如下：在分类改革中被视为公益类的信息对称性好、可重复竞争、治理体系基础好且服务购买便于量化的事业单位，主要集中在科技、社会服务、体育、中介、法律等领域。此外，应认识到有条件转制本身就意味着试验探索，是积累经验，不是让所有公益事业单位都转。

在推進这一改革的过程中，国家应当从宏观上营造支持这一改革的氛围，积极培育多元化的社会公益事业主体，特别是要加快突破双重管理体制和一业一会限制，培育发展社会组织，对社会组织进行分类管理，严格制止不在改制范围内的事业单位进行创收分配，由民政部门对事业单位进行公益性评估和督察，确保社会组织与事业单位公平竞争。转制过程政府要建立事前预防、事中控制和事后监督的体制机制，并适时进行系统全面的改制影响评估。

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