“一带一路”投资风险的法治防控

李雅云

摘 要：随着“一带一路”建设的推进，大量中国企业在“一带一路”沿线国家或地区进行投资。这些沿线国家多为发展中国家，经济比较落后，法制不健全。对中国企业来讲，走出去既是机遇，也是挑战，机遇与风险并存。相当多的企业对“一带一路”沿线国家的法律制度不重视，对当地国家的民商法、外商投资法、土地法、移民法、劳动合同法、竞争法、社会保障法、环境保护法、税收法、工业园法和宏观调控法等缺乏了解，也缺乏风险防范意识。为此，有必要就“一带一路”投资风险的法律防范问题予以提示，并就一些相关问题进行初步探讨。

关键词：“一带一路”；法律风险；防范

中图分类号：D912.295 文献标识码：A 文章编号：2096-5729（2018）04-0028-06

当今世界正在孕育新一轮的科技和产业革命，各国在经济利益上进行深度融合，合作共赢、共谋和平发展已经成为时代潮流。在这種大发展大变革大调整之中，一方面应当看到，全球经济正在不断积聚新的增长动能，另一方面也要看到，全球发展中长期累积的深层次矛盾尚未得到很好地解决，全球经济增长的基础还不牢，贸易和投资仍旧低迷。经济全球化遇到障碍，贸易保护主义抬头。各国发展不平衡加剧。局部战乱和冲突、恐怖主义、核威胁、社会危机、难民移民大规模流动等问题，对世界经济产生负面影响。面对这一系列挑战，中国企业一方面要积极参加“一带一路”建设，勇敢地“走出去”，另一方面要保持投资的总体风险基本可控，稳妥地“站得住”。我国海外投资企业在“一带一路”沿线国家要本着和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢的丝路精神，促进双方的共同合作与发展。

党的十九大对“一带一路”做出了新的总体部署，即通过“一带一路”国际合作，“努力实现政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通，打造国际合作新平台，增添共同发展新动力。”[1]（P60）十九大报告强调，要以“一带一路”建设为重点，坚持引进来和走出去并重，遵循共商共建共享原则，加强创新能力开放合作，形成陆海内外联动、东西双向互济的开放格局。十九大报告把“一带一路”建设和实施“一带一路”国际合作，作为经济建设、全面开放新格局、全方位外交布局、构建人类命运共同体的重要组成部分。在“一带一路”建设上大力进行国际合作，对于我国坚持对外开放的基本国策，坚持打开国门搞建设，将起到积极的促进作用。

一、“一带一路”海外投资的战略意义

中国与“一带一路”沿线国家在政策对接、共同提升金融、法律、基础设施、科技、人文交流、投资机制、风险管控等合作方面大有可为。“一带一路”建设已经成为我国向世界提供的最大的公共产品之一。

“一带一路”海外投资的战略意义有以下几个方面：

一是扩大我国对外开放的范围。从以前侧重向东、向海开放转为向包括欧亚大陆在内的世界各国开放，形成东西全方位开放，以获得更大的开放空间。通过欧亚大陆桥、输油管道、泛亚铁路、沿线港口建设，实现互联互通，进入欧洲腹地。从战略上兼顾陆权和海权。

二是克服我国国内发展不平衡的问题，从以前向东、向南发展转为向中西部发展，通过“一带一路”战略的实施带动资源配置向中西部倾斜。

三是达到帮助沿线国家经济发展，实现互利共赢的目的。通过与沿线国家的产能合作，帮助沿线国家建立工业生产能力。中国要鼓励企业进行国际产能合作和技术品牌并购，引导国内优质富余产能有序转移，引导企业收购具有核心技术、知名品牌、行业龙头特点的实体，提升中国企业的核心竞争力。通过补齐互联互通短板，为建设与国际接轨的一流营商环境贡献力量。

四是通过与沿线国家进行人文交流，扩大中国文化在世界上的影响。我国的国家形象、城市形象、制造业形象、企业形象、文化形象等，都会借“一带一路”的东风在“走出去”中得到极大提升。“一带一路”推动建设开放型世界经济。习近平总书记指出：“在‘一带一路建设国际合作框架内，各方秉持共商、共建、共享原则，携手应对世界经济面临的挑战，开创发展新机遇，谋求发展新动力，拓展发展新空间，实现优势互补、互利共赢，不断朝着人类命运共同体方向迈进。”[2]“一带一路”共商共建共享的全球视野和世界胸怀，必将在全球产生强大的吸引力、感召力和持续发展的动力。

二、海外投资

须关注的国外法律制度和政策

随着“一带一路”建设的推进，有大量的中国企业将走出去在“一带一路”沿线国家或地区进行投资。这些沿线国家多为发展中国家，经济比较落后，法制不健全，社会稳定有不确定性，有的政府动员、协调社会资源的能力有限，很多项目在协调沟通方面效率低、程序乱、成本高。对中国企业来讲，“走出去”既是机遇，也是挑战，机遇与风险并存。相当多的企业对沿线国家的法律制度还不甚了解，也缺乏相关人才，法律风险防范就成为一个应予以高度重视的问题。

（一）有关投资的法律制度

在投资方面的相关法律法规，包括了当地国家的民商法、外商投资法、相关总统令及其参与签署的国际协议和投资协议等。当地参与国政府的相关部门，包括了贸易部、经济部、外交部等，制定的对外经贸政策必须研究。关注参与国家对外经贸领域的重大谈判，当地参与国制定的国内经济社会发展规划、计划。还要研究与经济发展有关的各领域政策：稳定宏观经济政策、协调指定投资政策和吸引外资政策等。

了解外商投资的主管部门的职能。有的国家还专门成立了外商投资的主管部门。鉴于“一带一路”沿线的中亚及波罗的海等国状况与白俄罗斯相似，本文以白俄罗斯为例，介绍该国在吸引投资方面的一些法律规定。

例如，白俄罗斯有“经济部投资管理总局”，其职责是制定并实施国家投资领域政策、参与制定实施积极投资活动的办法、创造稳定经济增长的条件、制定加强与外国在投资领域合作的措施、确定国家经济需要外资的规模等。

（二）当地参与国的土地管理制度

中国企业“走出去”投资办企业、办厂，就要利用参与国的土地。参与国的土地制度与中国大不相同，许多都是土地私有制与国有并存。例如，根据白俄罗斯共和国的宪法法律，土地可以由法人或私人、外国或国际组织所有，或长期、暂时使用、租赁。国家所有的土地可以通过拍卖或授予个人所有，个人所有的土地可依法进行交易。1997年《白俄罗斯共和国境内外国投资法》第27条专门规定了外国投资者利用土地的方式：外国投资者有权根据白俄罗斯法律条文所规定的程序和条件购买土地产权，也可以通过租赁的形式获得土地。[3]

（三）参与国的民商法、移民法、劳动合同法、社会保障法和环境保护法

外国人在当地参与国生活和工作，必须遵守当地的法律。例如，在白俄罗斯进行投资，外国独资或合资企业，在雇用外国员工方面，主要依据三部法律法规：一是1998年《关于外国劳动移民法》；二是2002年9月16日部长会议通过的《关于在白俄罗斯居住的外国公民和无国籍者劳动和经营活动规定》；三是2002年12月2日白俄罗斯劳动和社会保障部《关于外国人和无国籍者、临时在白俄罗斯人员办理特别劳动许可的规定》。白俄罗斯国家的这些法律规定，对外籍劳工的数量有明确限制，而且外籍劳工只能从事与其拥有的资质相符的工作。

外国人在当地参与国投资办厂，还要遵守劳动合同法、社会保障法、竞争法和环境保护法等法律。

（四）参与国的税收法律制度

当地参与国的税收制度非常复杂，我国投资企业必须好好研究。例如，白俄罗斯的国家税费种类包括增值税、消费税、利润税、个人所得税、不动产税、土地税、生态税、自然资源开采税、离岸税、印花税、特许证费、海关关税与海关税费等。

（五）外商投资的工业园优惠政策

许多参与“一带一路”的国家，吸引外资的法制尚不完善，还没有专门制定出系统的、针对外商投资企业的法律。许多对外商投资比较大的项目，都是采取“一事一议”的办法，用政府与投资者之间的投资协议的方式，或者用发布总统令的方式来规定优惠政策及其他有关内容。中国企业要关注并充分享受外国人投资的工业园的相关优惠政策。

例如在白俄罗斯，中白工业园项目开展以来，白俄罗斯发布了两份总统令，是关系着中白工业园投资环境的主要政策性文件，包括了园区的管理机构、中白工业园合资公司的经营范围、园区的土地使用权、规划权等内容。根据上述总统令，中白工业园享有若干优惠政策，例如园区规划、设计根据与入园企业谈判结果确定，无需进行工程招标和建设中的商品采购招标；为中白工业园规划方案的设计、园区项目的建设和装备而输入的商品不需要按照白俄罗斯共和国国家认证体系进行强制认证；还有税收方面的优惠，如合资公司在2032年1月1日之前免税，中白工业园区内的居民企业自其登记之日起的10个日历年内免税，为实施中白工业园内投资项目之目的而输入的且只用于白俄罗斯境内的商品免征进口关税及海关机关征收的增值税。

三、“一带一路”投资面临的主要风险

据评级机构资料显示，65个沿线国家风险评级均值5.54，整体风险较高；低风险国家只有4个，占6.2%；高中等风险国家61个，占93.8%，这就意味着我国企业在对外投融资安全方面面临较大的挑战和威胁。[4]（P79）

“一带一路”投资的主要风险在于以下方面：

（一）法律多变，政策、标准具有不确定、不持续的风险

有的沿线国家法律、政策多变，前后规则不一，与我国的标准也不统一。不确定、不持续的法律、政策和标准，使得我国企业无所适从。例如，蒙古国针对中国政府和企业投资的不断进入，近10年数次对其国内法律进行修订和调整，先是修订《矿业法》鼓励引进外资投资矿业，之后颁布总统令禁止矿权转让，再通过《环保法》吊销部分矿权证，不仅政策多变，法律也多变，导致中国对蒙古国的一些矿业项目投资受损。[4]（P80）

中国企业与“一带一路”参与国之间，在企业标准、产品质量标准等方面，标准不统一，存在衔接困难的风险。

在白俄罗斯投资，虽然在中白工业园区内，根据总统令可适用中国标准，但工程竣工验收及监督等权力仍归园区管委会和当地政府，各项标准浩繁复杂，当地政府部门并不了解中国标准，使得双方在各种标准上难以对接。

（二）汇率风险

中国企业在“一带一路”参与国投资，面临巨大的汇率风险。例如，2015年1月初，白俄罗斯卢布对美元汇率是11 900∶1，2016年后的汇率是24 000∶1，贬值很大。虽然在一些参与国投资的外商企业，可以将利润自由兑换成美元等外币，但其本币大幅贬值会使外商投资企业的资本金及利润大幅缩水。比如在汇率风险方面，曾有中国企业对埃及投资数亿美元，没过一周时间就遭遇埃及本币的大幅度贬值，这不仅说明该企业事前对埃及投资环境的风险评估不够，而且还缺少清晰的投资责任主体，需要用制度创新安排加以解决。[4]（P80）

（三）参与国政府承诺的配套工程不到位的风险

有的“一带一路”沿线综合开发项目所在地基本上处于未开发状态，需要综合考虑配套工程的解决方案。包括公路连接工程和铁路连接工程、电力供应、给排水配套、通信工程配套等项目。这些配套工程项目理论上应该由当地政府提供，推进需要与主体项目进度相匹配。但部分沿线国家的政府工作效率低下，且缺乏开发资金，难以配合完成所需工程。

（四）走出去的中国企业自身资金、人才和技术不足的风险

海外港口、园区等基础设施投资具有重要的战略价值，但这类项目往往投资规模大，回收周期长，对于走出去的中国企业而言，自身在资金、人才和技术方面都会有不足，这种风险的管控需要国内法律政策的支持。

从国内的政策和法律来看，我国现有的对企业“走出去”的支持政策和法律，比较多的是针对矿业投资企业和工程承包企业制定的，一些政策内容并不完全适用于海外投资和运营类企业，这与国家鼓励“走出去”向投资和运营转型升级的战略导向不相適应。

四、“一带一路”

投资风险的法治防控措施

（一）研究当地参与国的政体及法律制度体系

研究、分析当地参与国的政体及法律制度体系，是为了防范政治风险及法律风险。“一带一路”投资风险的防范，在宏观上，要强化国家、社会、企业对全球政治经济形势的前瞻性研究，定期发布文告。建立和完善我国的主权信用评级（Sovereign risk rating）机构。当“一带一路”沿线国家的政府作为偿债人时，对其所负债务进行偿还的意愿和能力的主权风险进行信用测评。尽早开展按照国别进行的风险研究，实现信息共享。

大多数当地参与国的政体，是实行总统制和三权分立。总统为国家最高首脑，政府即部长会议执掌行政权，总理为最高行政长官，国民议会有立法权，法院有司法权。

例如白俄罗斯宪法第85条规定，“总统在宪法的基础上并根据宪法颁布在白俄罗斯共和国全境具有约束力的命令和指示。在宪法规定的情况下，总统发布具有法律效力的法令”。白俄罗斯目前广泛采用总统法令、总统令和总统指示等多种形式，对于白俄罗斯国家的社会和经济生活进行直接的管理。白俄罗斯总统发布的规范性文件具有比政府法规更高的法律效力。

从政体和法治的角度来看，由于三权分立，总统令又缺乏法律上应有的稳定性和相关实施上的保障。例如关于中白工业园的总统令，颁布后已进行过两次修改。

有的当地参与国政府，会征求较大的外国投资者的意见，以便在制定和修改关于外商投资的政策和总统令时，照顾到投资商的诉求。例如，2016年白俄罗斯总统办公厅应中方请求，拟重新修改总统令，并邀请中方股东招商局集团和国机集团提出修改意见。

当地参与国政府能够听取外国投资股东方面的意见，对投资商是有利的，投资商应当争取规则制定时的话语权，同时时刻关注参与国法制欠缺稳定性的特点。

（二）构建境外投资风险管控体系

对于中国海外投资的企业而言，建立专门机构来进行风险管理十分有必要。这样可以使境外投资项目，受企业统一的风险防范体系的管理，并将其贯穿投资到运营全部过程。所有的境外投资项目，都应符合国家主管部门关于境外投资的监管要求。

境外投资面临的最大风险是由于政权的更迭，投资和财产被随意征收和国有化。因此中国海外投资的企业要关注投资所在地区的政治、经济、社会方面的风险因素，在条件许可的情况下，聘用权威中介机构提供或出具投资地区风险评估报告。

要完善大宗商品价格、利率、汇率等市场风险预警体系。要研究、评估拟投项目与我方企业管理、企业文化无法成功对接的风险，提出应对措施。

在决策上，中国企业在海外投资的项目决策，必须坚持科学决策、民主决策、依法决策。依法决策需要把握专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论等决策环节，确保海外投资项目的决策科学、民主，程序正当，责任明确。

关于海外投资项目的专项风险评估，需聘用专业机构针对境外的具体情况出具相应的风险评估报告。在运营阶段，境外项目应受到公司风险管控体系的日常监控，定期接受投资主体的管理审计，持续对海外项目风险进行评估，及时发现问题，提早解决问题，避免重大风险事故的发生。

发挥商业保险规避风险的作用。在投资项目的实际运营中，针对具体项目的风险情况，可以购买海外投资风险保险，避免因政治、战争等因素带来的系统风险。

（三）通过员工和股权本土化降低运营风险，开展金融合作

海外投资应主要采取与当地合作伙伴进行合资的方式，并尽量使用当地员工。通过联合当地有实力的投资者，建立中外合资合作企业，形成利益共同体，确保企业安全、稳定。利用当地股东及员工与当地政府、有关方面建立良好的关系及制度保障，减少风险和损失。

在金融合作方面，要拓展融资渠道，创新融资方式，降低融资成本，打通融资这一项目推进的关键环节。通过建立利益共同体来规避风险，努力与东道国政府、企业、居民（发行债券吸收闲散资金）开展金融合作。

（四）履行社会责任，依法依规诚信经营

首先，中国企业要努力为沿线国家提供具有公共产品性质的项目。例如，在基础设施联通方面，要推进铁路、公路等陆上大通道建设，加快海上港口建设，完善油气管道、电力输送、通信网络建设，积极履行必要的企业社会责任。中国企业的海外投资为“一带一路”的国际公共产品属性做了有力的“背书”。

其次，在实体经济合作方面，要大力推进经济走廊建设，办好经贸、产业合作园区，进一步促进投资、聚合产业、带动就业，走创新发展之路。[2]

中国企业要带头依法合规经营，遵守参与国的市场秩序，摒弃钻法律空子、违法违规操作、无序竞争等行为，在国际市场树立良好的信誉。

同时，中国企业还要注意处理好与政府和议会的关系；妥善处理与工会的关系；密切与当地居民的关系；尊重当地风俗习惯；依法保护生态环境；懂得与当地媒体互动；学会和当地执法人员打交道。

在诚实守信经营方面，中国企业在海外站住脚，靠的不仅仅是资金、技术、人才，从长远看，还要靠诚实信用。诚信是海外企业发展的基石，是企业打开海外市场的钥匙。诚信是企业最宝贵的无形资产，是企业参与市场竞争的一张王牌。诚信管理是管理中的“帝王原则”，要坚决避免不诚信行为。

（五）加强规则和标准体系相互兼容

针对法律多变，政策、标准具有不确定、不持续的风险，可以在国家政府层面建立政府间高层协调机制进行解决。我国应当积极与“一带一路”参与国政府进行双边或多边协商，以期获得沿线国政府的支持。中国企业也应当努力使投资项目与各国发展战略对接，参与一些具有公共产品属性的项目，形成与当地政府“利益共享、风险共担”的投融资机制。在贸易和投资自由化便利化方面，要推动自由贸易区建设，加强规则和标准体系相互兼容，提供更好的营商环境和机制保障，充分释放互联互通的积极效应。[2]中国企业与“一带一路”参与国之间，在企业标准、产品质量标准、环境标准等方面，如何创造标准、输出标准、统一标准、衔接标准、兼容标准，是我们必须研究的課题。

（六）主动运用仲裁解决投资争议

许多参与“一带一路”建设的国家的宪法、民法典和投资法，都规定了对于私有财产和投资的保护。一般是明确规定了投资和投资形成的财产不得随意征收和国有化；征收和国有化必须是为公共利益且经过正当程序；征收和国有化时，国家必须给予及时和充分的补偿。投资收益、投资终止时的投资本金、征收和国有化时的补偿款可以不受限制地汇出本国境外，包括以外币形式汇出。外籍员工的薪金和其他收入均可以汇出境外，包括以外币形式汇出。

中国投资者在与参与国政府、企业订立投资合同时，需要约定以仲裁作为解决投资争议的形式。也可以通过司法方式解决纠纷。

例如，外商在白俄罗斯投资设立的企业，即是白俄罗斯企业法人，投资争议的解决机制可以选择仲裁。仲裁既有国内仲裁机制，也承认国际仲裁。国内仲裁方面，白俄罗斯国内仅有一家商事仲裁机构，由白俄罗斯工商会设立。国际仲裁方面，白俄罗斯是《关于承认和执行外国仲裁裁决公約》（即1958年纽约公约）的缔约国，在其他国家作出的裁决在白俄罗斯可以得到承认和执行。

（七）建设企业的“走出去人才队伍”

党的十九大报告指出，“人才是实现民族振兴、赢得国际竞争主动的战略资源。”[1]（P64）要培训具有国际视野、专业知识、资金运作能力、技术能力和海外企业管理能力的“走出去人才队伍”，为“一带一路”的对外投资事业提供人才保障。

总之，我们不仅要重视“一带一路”投资的法律风险防控，还需要在资金管理、资金融通、走出去企业的评估考核等方面进行创新。随着“一带一路”建设的推进，中国企业的海外投资不仅为中国的开放发展创造更大的空间，也将为各国发展和全球经济带来更大的机遇。中国与参与“一带一路”建设的各国，将同心协力，实现共商、共建、共享，为构建人类命运共同体，建设持久和平、普遍安全、共同繁荣、开放包容、清洁美丽的世界作出贡献。

参考文献：

[1] 习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色 社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代 表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2017.

[2] 习近平.开辟合作新起点 谋求发展新动力——在“一 带一路”国际合作高峰论坛圆桌峰会上的开幕辞[N]. 人民日报，2017-05-16（03）.

[3] 白俄罗斯共和国境内外国投资法[EB/OL].https：//wen ku.baidu.com/view/1a05ac6baf1ffc4ffe47ac3b.html，2010- 09-29.

[4] 中央党校中青二班一支部资金融通课题组.资金融通 推进“一带一路”建设[J].中国党政干部论坛，2017，（11）： 79-81.