公务员平时考核的试点情况评估与改进策略*
2018-08-02李建忠任文硕朱祝霞
□ 李建忠 任文硕 朱祝霞 石 凯
公务员平时考核是加强公务员管理和公务员队伍建设的重要基础性工作。全面推行公务员平时考核是实施《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）﹑《公务员考核规定（试行）》（中组发〔2007〕2号）的法定要求，其关键问题是要形成科学可行的考核方式和考核制度。对试点情况的评估，可为平时考核制度的完善提供决策依据。
一、公务员平时考核的评估要素
公务员平时考核工作经过多年试点，试点范围不断扩大，考核方式逐步模式化，“十三五”期间公务员平时考核将进入全面﹑统一﹑规范实施的新阶段。新的考核办法实施的时机和条件是否成熟是当前全面推行公务员平时考核的核心问题。
从全面推行的视角观察平时考核工作，至少包括三个维度：一是影响全面推行平时考核的环境要素，如政治﹑法律﹑社会条件等；二是技术要素，如平时考核本身的制度﹑方式﹑手段等；三是管理要素，如现行公务员管理体制﹑管理方式﹑作为考核对象的公务员队伍状况等。
（一）全面推行平时考核的环境条件
公务员作为人事行政管理的对象，其管理规则和行为模式必须适应外部的政治﹑法律和社会要求。外部行政环境的压力是全面推行公务员平时考核的主要推动力。
当前，随着全面改革的推进，扩面实施公务员平时考核的政治条件﹑社会条件﹑法律条件等环境条件已经成熟，其问题在于如何将外部要求或压力转化为行政机关和公务员实施平时考核的内在动力。
（二） 全面推行平时考核的技术条件
全面推行平时考核并不存在问题，关键问题是推行什么样的平时考核。全面推行平时考核与全面推行现行平时考核方式并非同一概念。全面推行平时考核的必要性取决于现行平时考核方式的科学性和有效性，即平时考核本身的“技术要素”的完善程度决定着平时考核全面实施和规范的时机或进程。因此，全面推行平时考核需要对现行平时考核的试点方法进行理论和实证性评估。
（三） 全面推行平时考核的管理要素
作为被考核对象，公务员队伍的状况影响考核方式的选择。其中，公务员的行业分布﹑层级分布﹑岗位职责等对考核方式﹑标准等有不同的要求。公务员管理的体制和机制也影响和制约着平时考核方式的选择和考核目标的实现。
为评估公务员平时考核试点情况，中国人事科学研究院对吉林﹑江苏﹑江西﹑云南﹑重庆5省市进行了实地调研，访谈﹑座谈公务员170多人次，在吉林﹑江苏﹑浙江﹑山西﹑河南﹑安徽﹑江西﹑云南﹑重庆等省市进行了问卷调查，共回收有效问卷6035份，其中单位问卷688份，个人问卷5347份。综合运用绩效管理理论分析和实证调查，对现行平时考核方式的必要性﹑科学性和有效性进行了评估。
二、公务员平时考核现行模式及其效果评估
经过多年试点，特别是2014年9月中组部﹑人社部和国家公务员局印发《关于深入开展公务员平时考核试点工作的通知》（组通字〔2014〕36号）（以下简称《通知》）后，各地公务员平时考核的基本模式逐步趋于统一，考核机关和公务员对考核的作用和效果总体表示认可。
（一）公务员平时考核的基本模式
《公务员考核规定（试行）》（中组发〔2007〕2号）提出，平时考核重点考察公务员完成日常工作任务﹑阶段工作目标情况以及出勤情况，可以采取被考核人填写工作总结﹑专项工作检查﹑考勤等方式进行，由主管领导予以审核评价。
《通知》在总结公务员平时考核经验的基础上，提出平时考核的基本模式：一是考核内容和标准，要坚持定性与定量相结合，以量化考核为主；二是程序和方法，包括确定考核指标﹑个人工作记实﹑领导审核评鉴﹑反馈考核结果﹑公示考核情况﹑汇总考核情况等；三是考核手段，要逐步建立并应用信息管理系统；四是结果运用，确定要将平时考核作为年度考核的基础。
从试点情况来看，拟定量化指标﹑实行工作纪实﹑强化日常考勤﹑进行周期性评鉴已成为各地公务员平时考核的共性方式。试点单位在推行公务员平时考核的过程中，在考核主体﹑考核内容﹑考核指标﹑考核周期﹑考核程序﹑考核方法（特指信息化）﹑考核结果使用七个方面进行了积极探索，基本形成了统一模式。
1.平时考核工作方案的制订
《通知》要求各地各机关干部人事部门要认真履行职责，结合本单位实际制订平时考核试点工作方案。调研表明，93.1%的试点单位制订了平时考核工作方案，6.9%的单位尚未制订。
2.平时考核主体
各试点单位的考核主体包括考核人和审定人。
（1）考核人一般为考核对象的直接上级和单位同事﹑服务对象等。问卷调查表明：在试点单位开展平时考核主体中，直接上级﹑单位同事﹑服务对象的比例依次为65.80%﹑79.40%﹑25.40%，其中比例最高的是单位同事，其次是直接上级领导，值得注意的是25.40%单位采用服务对象为考核主体。
（2）审定人为单位负责人或者单位负责人授权成立的考核领导小组。 问卷调查表明，95.9%的受访单位成立了考核委员会或考核领导小组；89.8%的受访单位认为考核委员会或考核领导小组在公务员考核过程中发挥的作用“很大”或者“作用较大”。
3.平时考核内容
试点单位平时考核以公务员的职位职责和所承担的工作任务为依据，及时记录公务员在德﹑能﹑勤﹑绩﹑廉等方面的日常表现，重点评价公务员完成日常工作任务﹑阶段工作目标等情况。
平时考核内容中，92.1%的受访单位考核内容包括“德”，91.8%的受访单位考核内容包括“能”，95.0%的受访单位考核内容包括“勤”，96.8%的受访单位考核内容包括“绩”，89.7%的受访单位考核内容包括“廉”。由此可见，平时考核主要是考核“绩”和“勤”，“德”“能”“廉”更多在年度考核中体现。
调研发现，随着平时考核的实施，严格考勤成为实行平时考核的重要方式或特征。有的单位采用了指纹识别﹑脸谱识别﹑网上记录等方式强化考勤，以改变工作作风。
4.平时考核指标的量化
各试点单位根据《通知》要求将平时考核指标分为共性指标和个性指标。共性指标一般包括政治品质﹑职业道德﹑工作作风﹑廉洁自律﹑出勤情况等方面。个性指标一般包括完成工作数量﹑质量﹑效率以及成效和业务能力等。在量化方面，工商﹑税务等系统形成了较为完善的指标体系。
从实行量化考核的情况看，50.1%的单位已经实行了量化考核，33.1%的单位部分实行了量化考核，16.8%的单位没有实行量化考核。
不同地区的机关在是否实行量化考核上存在显著性差异。其中，东北部地区已经实行量化考核的比例最高，中部地区的比例最低。
图1 不同地区实行量化考核的情况
在量化的基础上，一些部门还设立了加减分项指标，其中62.1%的单位设立了加分项（如争先创优﹑全勤奖等），51.9%的单位设立了减分项（如通报批评和处分等），33.5%的单位未设立加﹑减分项。
5.平时考核方式
图2 试点单位平时考核方式
对于平时考核方式，按照选择比例排序，比例最高的考核方式为定期考核，其余方式依次为工作记实﹑组织（主管领导）评鉴﹑小结汇报﹑群众民主评议和其他方式。2/3的试点单位实行了工作记实。
从机关类型来看，垂直管理机关比综合管理机关更多使用工作记实﹑定期考核和组织评鉴的方式，而综合管理机关则更多使用小结汇报和群众民主评议的方式。
从机关层级来看，省级机关﹑市级机关和县级机关使用比例最高的考核方式为定期考核，乡级机关使用比例最高的考核方式为工作记实。
6.平时考核周期
试点单位工作记实﹑工作小结﹑工作评价的时间周期各有不同，有的为“日记实﹑周小结﹑月考核”，有的为“周记实﹑月小结﹑季考核”。
图3 试点单位考核的周期分布
问卷调查表明，对于目前开展平时考核的周期，33.5%的受访单位每月进行考核，33.5%的单位每季度进行考核，15.9%的单位每半年进行考核。
不同地区的机关在考核周期上存在显著性差异，西部地区每月进行考核的比例高于其他地区，东北部地区季度考核比例相对较高。
不同层级的机关在考核周期上也有一定差异。其中，省级机关按季度考核的比例最高，市级机关﹑县级机关和乡级机关按月考核的比例较高。
7.分层分类考核情况
总体而言，58.2%的受访单位开展了分层分类的平时考核，41.8%的单位尚未开展。
8.信息化手段的运用
总体而言，从考核信息化方面，21.7%的单位全部实现了信息化，40.0%的单位部分实现了信息化，38.2%的单位尚未实施信息化。
从工作记实方式看，74.1%的受访单位采用纸质方式记录，26.5%的受访单位采用电子平台记录考核。
其中，东部地区采用电子平台方式记录考核比例为49.2%，近一半的单位采用信息化手段进行考核；而东北部地区采用纸质方式记录比例接近90%。
图4 不同地区工作记实方式比较
9.考核结果运用
从对平时考核结果运用程度来看，12.9%的单位认为运用力度非常大，58.7%认为比较大，24.6%认为一般，2.9%认为不太大，0.9%认为非常小，说明平时考核的结果得到了一定程度的运用。
总体来看，《通知》所提出的平时考核模式在试点中得到了较好地实施，但《公务员考核规定（试行）》中的“专项工作检查”尚未在平时考核中得到体现。
（二）对平时考核必要性和考核效果的评估
公务员平时考核的试点方式总体符合绩效管理的基本原则和程序，并采用了量化指标等有关的绩效评价方法。调研和问卷调查表明，试点单位与公务员对平时考核的公正性﹑对行政工作和队伍建设的作用总体表示认可或给予积极评价。
1.对平时考核的必要性的评价
从个人认知看，分别有50.5%和25.2%的公务员认为有必要或者很有必要对公务员进行考核，19.4%认为一般，0.8%和4.1%认为完全无必要或者不太必要。
公务员个人对平时考核必要性的认识低于单位。24.5%的单位受访者认为很有必要，56.1%的单位受访者认为有必要，17.4%的单位受访者认为一般，比例高于公务员个人认知。
不同层级的机关公务员对公务员平时考核工作的总体感受也有所不同。按对考核必要性评价程度，将“非常认可”记为5分，“比较认可”记为4分，“一般认可”记为3分，“不太认可”记为2分，“非常不认可”记为1分（下同），可见，县级机关公务员认为对公务员平时考核工作的必要性最高，乡级机关最低。
图5 不同层级机关公务员对必要性的认识比较
2.对现行考核方式的总体认同度
总体而言，分别有49.7%和25.9%的公务员比较认同或者非常认同平时考核工作，19.8%的公务员认为一般，仅有0.8%和3.8%的受访者完全不认同或者不太认同平时考核工作。
从机关层级看，省级机关对开展平时考核工作的认同度最高，乡级机关对开展平时考核工作的认同度最低。
3.平时考核的客观公正性
总体而言，分别有58.3%和21.6%的公务员认为平时考核工作比较客观公正和非常客观公正；18.3%认为一般，仅1.3%和0.5%认为客观公正性较差或者很差。
不同层级的机关在对公务员平时考核工作的客观公正性认识上存在一定差异，省级机关对公务员平时考核工作的客观公正性评价最高，乡级机关最低。
从不同年龄公务员对考核公正性的认知看，年龄越大，对公正性的认可度越低。29岁及以下的受访者对平时考核客观公正性的认可度最高，50岁及以上的受访者对单位平时考核客观公正性的评价最低。
4.平时考核与工作效率
调查显示，24.3%的公务员认为开展平时考核对提高工作效率非常有效，50.6%认为比较有效，20.3%认为一般，3.7%认为不太有效，1.1%认为完全无效。
从地区比较看，分析结果显示，不同地区的公务员对平时考核在提高工作效率方面的作用的认识存在显著性差异。东北部地区的受访者认为最有效，其余依次为中部地区﹑西部地区﹑东部地区。
就年龄而言，年龄越小，对平时考核的评价越高。29岁及以下的受访者认为最有效，其余依次为30～39岁﹑40～49岁﹑50岁及以上。
5.平时考核与工作作风
平时考核对工作作风的改善方面，20.5%的公务员认为开展平时考核对转变工作作风非常有效，43.5%认为比较有效，19.4%认为一般，11.6%认为不太有效，5.0%认为完全无效。
分析结果显示，不同类型机关的公务员对平时考核转变工作作风的有效性认知不同。垂直管理机构认为最有效，综合管理机构次之。
就机关层级而言，随着公务员所在机关层级的提高，对转变作风有效性的认同度越高。省级机关的公务员认为最有效，其余依次为市级机关﹑县级机关﹑乡级机关。
图6 不同层级公务员对平时考核与工作作风的认识
从职位级别看，职务越高，对平时考核在转变作风方面的认同度越高。
图7 不同职级公务员对平时考核与工作作风的认识
但从不同工作年限的人员看，随着工作年限的增加，公务员对作风改善的认同度降低。5年以内（含5年）工龄的人认为最有效，其余依次为5～10年（含10年）﹑10～20年（含20年）﹑20年以上。
图8 不同工作年限公务员对平时考核与工作作风的认识
6.平时考核与公务员能力素质提高
调查显示，24.1%的公务员认为开展平时考核对提升公务员能力素质非常有效，49.6%认为比较有效，21.7%认为一般，3.6%认为不太有效，1.1%认为完全无效。
不同年龄的公务员对平时考核提升公务员能力素质是否有效的认识存在一定差异。29岁及以下的公务员认为最有效，其余依次为30～39岁﹑40～49岁﹑50岁及以上。年龄越大，认同度越低。
7.平时考核与干部选拔任用
在平时考核与干部选用的关系上，23.1%的公务员认为开展平时考核对选拔好干部非常有效，46.5%认为比较有效，24.1%认为一般，4.9%认为不太有效，1.4%认为完全无效。
不同年龄的公务员对考核在选拔干部方面是否有效的认识，存在显著性差异，29岁及以下的公务员认为最有效，其余依次为30～39岁﹑40～49岁﹑50岁及以上。年龄越大，认可度越低。
以上调研﹑调查数据说明，试点单位和公务员对平时考核总体认可，认为平时考核对政府建设﹑公务员成长﹑工作效率等发挥了良好的作用。
（三）地方开展平时考核的主要经验
调研发现，试点地区在推进公务员平时考核工作中，积极探索，取得了很多值得推广的有益经验。
1. 将公务员平时考核工作纳入地方政府绩效管理体系增强工作约束力
部分地区试点单位将平时考核的指标与部门和组织的绩效管理指标相结合，纳入政府绩效管理的“大盘子”中，既发挥了平时考核对绩效管理的积极作用，又调动了基层组织推广平时考核的积极性。如吉林省长春市﹑江苏省常州市﹑浙江省杭州市在市领导的支持下，将平时考核工作纳入市直单位综合考评“机关党建”或政府绩效总体考评指标中，作为机关作风建设项目的重要内容，对单位进行综合考评和计分，加强监督检查，并接受社会各界的监督与评判，对单位实行平时考核形成了一定的约束力。
2. 主管部门制订统一方案提高平时考核的规范性
各地公务员管理部门在推行平时考核试点过程中形成一系列行之有效的规范做法，为全面推行平时考核打下了良好基础。
一是形成规范的实施办法。三部门平时考核《通知》印发之后，各地人社部门和联系点单位结合实际，认真拟定平时考核实施办法，促进了平时考核工作的开展。
二是领导重视和组织保障。各试点单位成立了由一把手为组长的日常考核工作领导小组，强化日常考核工作的组织保障。研究表明，93.1%受访单位制订了平时考核工作方案；单位层级越高，制订平时考核方案的比例就越高；受访单位一把手领导负责平时考核工作制订方案的比例最高。
三是分批确定试点单位。人社部门根据平时考核开展程度和典型性确定试点地区和试点单位。通过试点单位平时考核工作的实践，不断查找问题，改进措施﹑优化推进﹑总结推广。
四是激励试点推广。有的地区对于落实平时考核制度较好﹑起到示范引领作用的单位，经上报市级公务员主管部门批准，在保证地区总体指标比例符合规定的基础上，其年度考核奖励指标比例在政策范围内给予倾斜，一般将优秀比例由20%提高到25%。
如《丰台区科级及以下公务员平时考核试点工作方案》的工作要求中明确规定：“围绕工作目标﹑岗位特点，考出工作作风﹑考出工作实绩。对于落实平时考核制度较好，在全区乃至全市起到示范引领作用的单位，经上报市级公务员主管部门批准，在保证全区总体指标比例符合规定的基础上，其年度考核奖励指标比例在政策范围内给予倾斜。”
3. 将公务员平时考核与部门管理相结合强化管理
试点单位将平时考核结果与公务员日常管理相结合强化了单位管理，使平时考核成为有效的管理手段。平时考核根据公务员的德﹑能﹑勤﹑绩﹑廉表现，尤其是工作中成本控制﹑效率提高﹑公正廉洁执法等情况，加强对公务员日常动态管理，对不按科学发展观和公共服务要求办事，工作中存在问题的及时给予批评教育和诫勉谈话，对教育无效﹑不胜任现职岗位的及时调整，大大地提高了公务员的个人素质﹑工作能力﹑工作作风和工作效率的提高。
公务员平时考核把考核融入日常，体现了严在平时的要求。试点单位采用部分放权的方式，将平时考核的评价权限下放给直接上级领导，强化了对基层单位领导者的管理权，成为加强管理的重要抓手。平时考核的结果与年终考核结果﹑公务员培训特别是干部选拔任用相结合，进一步提高了平时考核作为管理的强化作用。
平时考核注重日常考核在考察识别干部中的作用，加大了日常了解干部的力度，使各单位在选拔用人时做到目标更加明确﹑选择更加精准﹑程序更加公平。在一定程度上解决了“急拿现用”“失真失实”和“考用脱节”问题，也赋予上级领导考察识别干部的权利和义务。
问卷调查结果显示，受访单位平时考核所挂钩的制度中，91.6%的与年度评优挂钩，41.4%的与绩效奖励挂钩，37.9%的与职务升降挂钩， 12.1%的与培训挂钩，11.9%的与交流挂钩，3.4%的与其他制度挂钩。由此可见，在所有考核指标中年度评优权重最大。
4.不断完善平时考核工具和方法提升平时考核效率和便利性
一是采用纸质记实平台的试点单位对平时考核的工作手册内容和方式不断进行完善。平时考核工作手册由“厚厚的一本”变成“薄薄的一册”，一般设有工作计划﹑工作记实﹑月度考核﹑年度考核﹑绩效分析等栏目，便捷而高效。基本形成日有考勤﹑月有通报﹑季有考评﹑年终总考核的连续动态考核评价记录。
二是部分试点地区和单位充分利用信息化手段和技术，逐步建立并应用信息管理系统，提高平时考核工作效率和水平，实现了考核载体信息化，开发了“公务员绩效考核管理系统”。通过信息化网络平台，实现实时跟踪﹑查看各部门人员考核情况，便于日常监督和管理。网络操作﹑网络覆盖﹑网络监督的平时考核系统，降低了考核对象﹑考核人和管理部门的工作量，简化了考核操作程序，提高了考核工作效率和质量。
三、影响公务员平时考核工作开展的主要问题
尽管试点地区公务员对平时考核的必要性﹑考核方式的认可度和考核效果给予了较为积极的评价，但全面﹑统一﹑规范实施平时考核仍需对平时考核存在的问题和制约因素进行研究，予以完善，以利推广。
（一）开展平时考核的动力机制问题
公务员平时考核工作开展的程度和效果与单位主要领导﹑公务员的积极参与密切相关，在试点阶段尤其如此。在全面实施考核的情况下，即使通过统一强制要求，单位和个人的主动性对于考核的有效实施仍具有至关重要的作用。从调研情况看，部分地区和单位在推动平时考核工作中主观上存有一定的畏难情绪，领导和被考核的公务员参与开展平时考核的动力不足，思想认识未得到统一，推进考核工作的决心不坚定﹑积极性不高，需要认真解决。
1.领导认知问题
单位领导对平时考核工作的定位是重要因素。从组织层面上，部分单位领导存在将平时考核仅定位为公务员管理的一个方法手段，只是“过河”的“桥”和“船”，而非唯一手段的认识，是否采用此方法手段，更多地取决于单位领导。相应地，平时考核工作推动的力度﹑速度和效果与领导的重视程度直接相关。有些单位领导认为平时考核复杂艰巨，真正做起来需花费大量人力﹑物力和财力，难度大。有的认为考核天天记﹑月月评，牵扯精力太大，加重了工作负担，对改进和提高本部门的工作也没有太大的作用，所以对考核工作不认真，应付了事。还有部分领导认为考核是得罪人的事情，不愿认真对待。这些认识都导致领导者对本部门考核不严肃对待，考核走过场，难以发挥平时考核在管理工作中的作用。
此外，在自愿参与考核的情况下，平时考核往往随意性大，单位主要领导工作关注点的转移，领导人员的更换都导致平时考核工作的中断或削弱。
2.被考核人员认知问题
平时考核作为加强公务员管理的手段，必将增加对公务员的约束和竞争压力，一部分被考核的公务员主动参与的动力不足，积极性不高。一些试点地区和单位平时考核存在公正性﹑透明度不足的问题，导致一些公务员认为能否评为优秀主要还是靠关系，认为“工作业绩突出不如人际关系突出”“能人不如老好人”，因此对平时考核工作持消极态度，在平时考核过程中难以认真执行考核的各项相关规定，而是为了应付考核而考核。这些主观因素的干扰使得平时考核制度在一些机构和部门最终流于形式，没有真正地得到贯彻和实施，没有发挥其应有的功能和作用。
3.组织人事部门的主动性问题
作为平时考核工作的主管部门，组织人事部门推进平时考核的热情和主动性也直接影响本地区考核工作的开展。调研发现，一些地区人事部门对平时考核工作重视不够，认识不到位。首先，部分地区人事部门存在“畏难情绪”。怕领导不支持﹑怕同事不赞同﹑怕公务员不理解﹑怕指标定不好﹑怕技术难实现﹑怕做起来难以坚持。其次，存在理念不清﹑研究不够的情况。一些单位的组织人事部门对为什么做这项工作，如何应对新形势﹑新任务没有深入的思考，对这项工作的现状﹑问题﹑难点是什么，怎么做好这项工作，没有系统的认识，导致认识简单﹑工作盲目，成效不大。最后，一些直接负责平时考核工作的干部对工作缺乏信心，对平时考核的价值表示怀疑，认为平时考核难以做到真正的科学化，并不能有效地加强公务员管理。
（二）平时考核的方式和制度设计问题
平时考核的顺利推行根本上取决于制度设计本身，考核方式的必要性﹑便利性﹑科学性和考核的公平性问题是制约其全面实施的根本问题。在被调查的公务员中，40.8%认为现行考核操作不简便；30.8%认为考核流于形式，分数差距拉不开；30.6%认为考核指标不科学；29.9%认为结果运用不充分；24.7%认为考核内容不具体；21.9%认为考核制度规范效力低；19.9%认为公务员本人不积极；18.5%认为缺乏电子化信息平台。
从制度设计和技术角度看，平时考核的各环节都存在再评估的必要。
1.平时考核工作定位有待明确
一些地区和单位对平时考核工作的期望值过高，希望通过平时考核实现考核评价﹑日常管理和激励引导等多元目标，影响到平时考核评估﹑管理﹑激励等环节的有效性。就考核评价目标而言，存在仅把考核结果作为一种评价结论的倾向，更多限于考察和评价结果，而未着眼于绩效结果的改进和对公务员的培养，未能根据平时考核的表现提出有针对性的建议，以促进改进绩效和提高水平。就激励引导目标而言，当前的激励手段相当有限。目标过多意味着目标定位不清。
有人认为，公务员平时考核只是日常管理的一种手段，在一定程度上可约束公务员的行为，进而促进管理绩效的提升，其激励引导作用相对有限；还有人认为，平时考核可在一定程度上解决公务员不作为问题，但不能解决“乱作为”问题，有可能导致公务员急功近利，不利于简政放权和政府职能转变。
2.平时考核主体有待统一
平时考核的主体一般为公务员的直接分管领导。直接领导考核可避免考核委员会或考核小组考核及民主测评带来的烦琐程序，但在平时考核占年度考核比重较大的情况下，实际减弱了考核委员会﹑民主测评和单位主要领导对考核的影响力。
3.平时考核模式存在局限性
当前多数单位采取考勤与日志管理相结合的方式开展平时考核，存在一定的局限性。一些单位以外勤为主，片面强调考勤不利于这类单位的公务员开展工作。
在日志管理方面，传统的纸质考核存在难以整理﹑分析和汇总的问题，尤其在公务员人数众多的单位工作量极大；信息化考核尽管可以有效克服纸质考核带来的问题，但由于当前无法列入专门预算，经济欠发达地区信息系统建设资金难以保证。
此外，当前未对日志进行统一规范，这使得一部分公务员在记录工作日志时，可能回避自己工作上的失误和问题，刻意去记录或美化日志而忽略了正常工作。工作清闲的公务员比忙碌的公务员有更多的时间填写日志。个别地方在考核的时候，没有真正深入了解﹑全面把握，只是单纯用工作日志对公务员的工作能力好坏进行评判。
4.平时考核内容的针对性不强
公务员平时考核“考什么”一直是重点难点。平时考核内容针对性不强，主要表现在三个方面：一是平时考核的内容概念化﹑笼统化。如何细化并衡量德﹑能﹑勤﹑绩﹑廉这五方面？其考核内容既缺乏相应的标准，且操作性差。二是平时考核的内容动态调整不及时，难以及时体现中央关于干部管理和推进改革的新要求。三是平时考核不能真正体现岗位特点，对不同地区﹑不同部门﹑不同层级﹑不同职业特点等差异性重视不够。
5.平时考核指标科学性有待增强
由于公务员工作具有行政工作的复杂化﹑绩效价值的多元化，考核标准难以具体细化和量化。尤其在县及县以下机关，由于编制和职责不配套﹑不科学，人少事多等问题突出。机关内设机构职能交叉﹑职责界限不明晰﹑工作量化难等问题普遍存在，一人多责﹑一人多岗现象明显，加之临时性任务多等原因，职位职责规范难，更易导致平时考核指标设定难﹑量化细化难的问题。
实践中考核指标量化还存在以下问题：一是考核指标过于抽象和宏观；二是考核标准较模糊；三是考核标准在不同工作岗位之间的可比性较差；四是量化指标的设置导致工作发展不均衡。
6.平时考核测评环节的客观性有待增加
当前，测评环节的主观性较强，科学性不足。这表现在：考虑到工作量的原因，平时考核的测评很难适用于服务对象打分，领导打分所占权重高，而领导在打分时，多数不会按照各项细化的考核指标对照打分，仍然依据综合印象对被考核公务员进行评价，导致指标设置难以起作用，平时考核流于形式，客观性和科学性受限。而且，由于不同考核评分人员评价尺度宽严不一，导致不同考核主体的评价分值缺乏可比性和公平性。
7.平时考核等次设计缺乏依据
公务员年度考核等次仅四等，一般只有优秀﹑称职两个等次可使用，导致人员集中于称职一等。平时考核等次必须适度增加，却缺乏法定依据。
8.平时考核操作规范性有待增强
调研分析显示，在存在公示的情况下，主管领导打分受到人情关系的影响，分值真实性不足。与《通知》提出的公示要求不同，一些地区在试点中，采取了秘密打分的方式，只有经授权人员才能看到评分情况，需要进一步评估其合理性。
一些地区将平时考核分数纳入年度考核，有的达到年度考核总分的70%，使年度考核效力降低。这与年度考核作为公务员主要的正式考核方式的地位不符。
此外，试点地区和单位通过将平时考核开展情况与核定年度优秀等次比例挂钩﹑纳入政府综合考评等办法，推动平时考核，但因缺乏法定依据，考核结果运用不足。
9.配套制度不健全
由于缺乏统一的法规政策作为推动平时考核的法定依据，目前对平时考核缺乏统一的制度设计和工作要求，各地各单位认识不一，有的要求全面入轨，有的认为应继续试点。如何建立适当的运行机制，既可保证工作的系统性和协同性，又可提高考核的针对性与可操作性，是一项有待深入研究的课题。
（三）影响平时考核的客观因素和问题
除主观认知﹑制度设计外，公务员管理体制﹑有关管理制度﹑区县以下公务员队伍的构成﹑考核中的利害关系等客观因素也成为全面实施考核需要面对的问题。
1.平时考核规范约束力不够
制度保障是开展公务员平时考核工作的前提和基础。我国公务员考核的管理正逐渐纳入规范化﹑法制化的轨道，但是与公务员平时考核相关的法制建设仍存在法规不完善的问题。关于平时考核，目前仅出台了《通知》，立法层次低，约束作用有限，且规定得比较笼统，可操作性差，有待进一步提高。
2.基层公务员布局分散
在县及县以下机关，由于编制和职责不配套﹑不科学，人少事多﹑超编超职数﹑混编混岗等现象突出；机关内设机构职能交叉﹑职责界限不明晰等问题普遍存在，一人多责﹑一人多岗；临时性任务多﹑职位职责规范不清，导致基层难以开展平时考核。
3.平时考核的成本投入尚待提升
不少地区试点单位提出，不实行信息化，工作日志管理就难以到位，评价测算烦琐耗时，但实行信息化需要较大的资金投入。同时，平时考核增加了公务员管理的内部流程，耗费精力和时间，增加了基层公务员的负担。
4.利益关系影响考核的公平性
被考核公务员与所在部门﹑所在单位领导具有利益相关性。在平时考核打分评价中，一些单位和负责人对考核对象打分往往就高不就低，希望自己所在单位或分管工作能在年度考核中取得好的名次，尽量避免因打低分造成的不利影响。但也有一些单位出现了因主管领导打分严格，导致表现相对更好的公务员没有评优，造成对领导产生意见和矛盾，也影响到考核的公正性。
四、对当前推进平时考核工作的基本认识
调研表明，公务员平时考核经过长时间的试点，在试点地区和单位得到多数公务员认同，成为加强公务员管理﹑调动公务员积极性﹑改进工作作风和工作效率的重要抓手，对提高政府效能，提升公务员能力素质具有重要作用。至少在“十三五”时期，全面推行平时考核的基本条件已经具备。但进一步推进平时考核，还需在思想认知﹑动力机制和功能定位方面对平时考核工作进行整体思考和把握。
（一）进一步达成全面实施平时考核的管理共识
随着平时考核试点范围的扩大﹑考核方式的成熟和平时考核文化的形成，各地平时考核工作总体得到了试点单位公务员的认可，但全面实施平时考核还需要在更大范围内达成共识，包括政治共识﹑法律共识和管理共识。
1.充分认识全面实施平时考核是落实中央关于加强干部管理的政治要求
习近平同志指出:“考察识别干部,功夫要下在平时,并注意重大关头﹑关键时刻。”[1]他强调，要建立科学规范的干部考核评价体系，形成激励干部求真务实的有效机制，使那些重实际﹑说实话﹑务实事﹑求实效的干部，不仅不吃亏，而且受到鼓励﹑褒奖﹑重用；使那些做表面文章﹑搞劳民伤财的“形象工程”和“政绩工程”﹑跑官要官的干部，不仅捞不到好处，而且受到批评和惩处[1]。全面实施平时考核制度，是落实总书记这一重要论述和要求的直接体现，是一项十分紧迫的政治任务。
第一，实施平时考核是践行“五好干部”标准的必然要求。习近平总书记指出：“好干部要做到信念坚定﹑为民服务﹑勤政务实﹑敢于担当﹑清正廉洁”[1]。“敢于担当”是新时期党对公务员履职尽责提出的新要求，要创造性地做好本职工作，让党放心，让人民放心。“勤政务实”是好干部履职之要，必须夙夜在公，勤勉工作，力戒空谈，做到决策条条算数，工作件件落实。“敢于担当”是好干部成事之基，领导干部要敢于探索﹑敢于实践﹑敢于负责。践行“五好干部”标准，需要从德﹑能﹑勤﹑绩﹑廉等多方面细化指标，建立全面的考核评价体系，切实提高公务员为人民服务的素质，将中央要求落到实处。
第二，实施平时考核是促进广大公务员想干事业﹑愿干事业﹑积极干事业的需要。平时考核作为公务员管理的基本制度，是政府绩效管理的重要环节，是促进公务员干事创业的指挥棒和风向标，有利于考任责成，促进事业发展。
第三，实施平时考核是培养选拔想干事﹑能干事﹑敢担当﹑善作为的优秀干部的需要。立政之道，察吏为先。必须用科学方法考核评价干部，提高识人用人的准确性﹑客观性和公平性，树立“能者上﹑平者让﹑庸者下”的用人导向和标准。
第四，实施平时考核是健全并严格执行工作责任制和督查问责机制的需要。确保各项政策和任务不折不扣落到实处，整肃庸政懒政怠政行为，离不开平时考核和日常监督，离不开平时考核制度的真正实施。
2.充分认识加强平时考核是实施《公务员法》的法定要求
《公务员法》第三十四条规定：“公务员的考核分为平时考核和定期考核，定期考核以平时考核为基础。”《公务员考核规定（试行）》（中组发〔2007〕2号）第三条规定：“公务员考核坚持客观公正﹑注重实绩的原则，实行领导与群众相结合，平时与定期相结合，定性与定量相结合的方法，按照规定的权限﹑条件﹑标准和程序进行。”有关法律法规对全面规范实施平时考核提出了明确要求，必须依法认真实施。
3.充分认识加强平时考核是建设人民满意的法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府的必然要求
建设法治政府﹑创新政府﹑廉洁政府和服务型政府是本届中央政府的重要施政目标。从法治政府建设看，行政机关和公务员应坚持做到“法定职责必须为，法无授权不可为”，必须通过加强日常管理和考核，解决公务员慵懒散﹑不作为﹑慢作为﹑乱作为的问题，实现依法治国﹑依法行政；从创新政府建设看，需要通过强化考核，把党和国家的改革创新的重大决策和任务要求以考核内容﹑指标等方式予以明确，实现组织推动和落实；从廉洁政府建设看，需要通过强化平时考核，明确勤政廉洁的要求，促进公务员廉洁履职﹑勤勉履职；从服务型政府建设看，提高政府服务质量和效能﹑转变服务态度和工作作风，都需通过实施平时考核制度，将服务意识﹑绩效观念融入常态化的行为方式和工作态度中。
（二）促进形成平时考核的动力机制
制度推行的行为动力主要来自三个方面：强制﹑引导和激励。其中，强制性指的是制度要有适度的约束力；引导主要是宣传教育；激励则是通过授权和强化考核结果运用，提高实施积极性。在全面推行平时考核制度的初期，严格要求﹑检查督促﹑宣传教育和采取适度的激励措施，将外在要求转化为主动实施考核的内在动力，对于制度落实都有一定的必要性。
1.适度提高平时考核制度的约束力
平时考核的试点实施主要来自主管部门的倡导和地方﹑政府部门的主动参与，在全面推行平时考核制度的情况下，仅仅依靠这些方式并不利于制度的全面规范实施。试点中，一些地区人社部门因直接承担本地政府绩效督查的职责，将平时考核纳入政府绩效考评，并进行周期性检查，对各部门产生了一定的约束力，但因各地政府绩效管理体制不同，难以形成普遍性要求。
提高平时考核制度的约束力，一是需要出台明确的政策规章，为平时考核提供依据，完善“公务员平时考核办法”，并择机实施；二是应明确实施的目标和工作要求；三是加强督促检查的力度，对实施工作进展不力﹑平时考核形式化的地区和单位进行警示批评。
2.进一步加强平时考核的宣传引导
宣传引导是将平时考核的外在驱动力和约束力内化为地方和部门的主动性﹑积极性的重要方式。应通过教育培训﹑经验交流﹑示范带动﹑舆论宣传等，提高行政机关和公务员对平时考核的作用和意义的认识，增加对制度的适应和执行能力，养成参与平时考核的习惯和文化氛围，为平时考核的全面规范实施奠定基础。
3.强化平时考核的正向激励
试点中，一些地区将平时考核的开展情况与年度考核优秀指标的分配﹑部门奖金标准和额度等挂钩，加强考核结果的运用，调动机关和公务员参与平时考核的积极性，取得了一定的效果。但从根本上提高地方和部门参与平时考核，关键是能否发挥平时考核优化公务员管理和激励的制度功能，提高考核的科学性﹑便利性和有效性。全面规范考核不能走形式，不能被人视为好看不好用，必须进一步加强制度设计，完善考核依据和方法，使考核真正成为公务员管理的不可缺少的有效工具，成为激发公务员活力的动力来源。
（三）明确平时考核的功能定位
要使平时考核行之有效，必须进一步界定平时考核的目的和基本任务，区分平时考核的基本功能和附加的管理效应。在全面规范实施平时考核制度的初期，重在抓基础，瞄准关键环节和关键要素。
1.明确平时考核与年度考核的关系
根据《公务员法》，平时考核是年度考核的基础。平时考核是为年度考核服务的，与年度考核相比具有从属性，因此，平时考核必须突出其便利性﹑可操作性，避免方法程序的烦琐化。
2.理顺公务员考核与政府绩效管理的关系
平时考核的基本功能在于考核评价，《公务员法》第三十三条规定：“对公务员的考核，按照管理权限，全面考核公务员的德﹑能﹑勤﹑绩﹑廉，重点考核工作实绩。”加强平时考核工作，应以公务员工作绩效考评为重点，将其纳入政府整个绩效管理体系。坚持组织绩效与个人绩效相辅相成原则，完善公务员绩效计划制订﹑绩效辅导沟通﹑绩效考核评价﹑绩效结果应用与绩效目标调整等相互作用的多个环节，抓住关键绩效指标，简化指标设计和评估内容，重点做好绩效关键指标设计﹑绩效反馈沟通与绩效改进计划等工作。
3.协调平时考核与规范从严管理的关系
平时考核是加强公务员管理的重要手段，具有重要的管理功能。通过了解﹑核实﹑评价﹑发现公务员德﹑能﹑勤﹑绩﹑廉等日常表现情况。
一方面，为公务员选拔任用﹑培养教育﹑管理监督和激励约束等公务员日常管理提供基础和依据，增强公务员管理规范化；另一方面，能有效约束﹑及时监督﹑客观激励公务员，平时考核如同“显微镜”“透视镜”，既可以治理庸﹑懒﹑散﹑软等问题，也能评价发现优秀人才，强化公务员从严管理。从这个角度说，抓考核就是抓管理，抓平时考核就是规范管理﹑从严管理。但也应注意到，平时考核只是公务员管理的一种手段和工具，本身并非管理的直接目的，而是为公务员从严规范管理服务的。
平时考核不能替代公务员管理的其他手段，不能替代其他公务员管理制度和方式，不宜将平时考核完全等同于公务员的日常管理，避免盲目扩大平时考核的目标，以免推行工作负重难行。
五、关于全面推进公务员平时考核工作的建议
推进公务员平时考核工作是一项系统工程，既要全面规划，又要突出重点；既要解决当前，又要注重长远；既要优化考核本身的制度设计，又要逐步完善考核的主客观条件。针对调研中发现的焦点问题﹑难点问题和新情况新矛盾，本文提出以下几个方面的对策建议。
（一）促进科学考评
调查显示，关于平时考核需要改进之处，试点单位有近60%的公务员认为是要提高考核的科学性，这说明平时考核必须认真研究制度设计，采取科学的考核方法。可以说，当前推进平时考核工作，重点不在于面上是否全面推开，而在于制度设计和工具方法是否完善。
图9 公务员认为平时考核需要完善的地方
1.建立分类分级的考核制度
一是从职位类别角度科学实施公务员平时考核，实行分类考核，将公务员平时考核划分为综合管理类﹑专业技术类和行政执法类。二是从职位层次或政府层级角度科学实施公务员平时考核，实行分级考核，如厅局级﹑县处级﹑乡科级公务员考核或中央机关﹑省级及其以下机关公务员考核等。分类考核和分级考核，既可以分别实施，如综合管理类公务员考核﹑县处级职务公务员考核；也可以组合实施，如县级机关综合管理类﹑县处级职务公务员考核。
2.设置分类分级的考核指标
从绩效考核内容和指标来看，平时考核主要包括行为特性评价﹑关键事件评价和绩效结果评价三个方面。行为特性评价适用于直接服务性岗位，重在行为方式和态度；关键事件评价适用于重点工作事项或项目制作工作人员的评价，重在项目完成进度﹑质量和效果；结果评价重在绩效目标的实现程度。
平时考核应坚持“干什么﹑考什么”，以分类分级为主线，以职能职责为考核依据，以能力实绩为评价重点，做到考核指标静态设置与动态调整相结合，分别形成综合管理类﹑专业技术类和行政执法类公务员平时考核评价指标体系，深入推进公务员平时考核评价指标的规范化﹑标准化。建议以德﹑勤﹑廉为共性指标，建立分别适用于综合管理类﹑专业技术类和行政执法类公务员德﹑勤﹑廉考核的指令性指标体系；以能﹑绩为个性指标，建立分别适用于综合管理类﹑专业技术类和行政执法类公务员考核的指导性指标体系。
3.探索切合职位特点的评价方式方法
根据公务员职位性质和特点，在考核主体上探索自我评价﹑领导评价﹑部门评价﹑同事评价或社会评价等多元主体组合方式；在评价指标上探索关键指标法﹑平衡记分法﹑目标管理法和标杆管理法等不同方法的运用；在日常表现上，探索适用于综合管理类﹑专业技术类和行政执法类公务员职位的日志﹑周记﹑月台账等记实方法；在评价结果上坚持定量与定性相结合，充分运用数量法﹑时间法﹑效率法﹑效益法﹑目标法等量化方法，确实不能量化的考核指标尽可能充分运用文字定性描述公务员德﹑能﹑勤﹑绩﹑廉各个指标的不同等级﹑程度差异，适度增加考核等次。
（二）强化激励导向
考核结果的运用是公务员最为关注的问题之一，也是促进全面规范平时考核和实现考核目标的重要抓手。按照现行规定，平时考核结果运用主要通过年度考核实现，奖惩措施缺乏法规﹑政策依据，需要规范改进，适度强化激励，同时，避免平时考核的福利化倾向。
1.将平时考核结果与年度考核挂钩
《公务员法》第三十四条规定：“定期考核以平时考核为基础。”根据本次调研结果，建议采取以下两种方式将平时考核结果与年度考核挂钩。一是比例制挂钩。将平时考核情况按比例或按等级计入年度考核结果，如在年度考核综合评分时，将平时考核结果直接设定为应占年度考核的一定比重或相应等级。二是联动制挂钩。将平时考核结果与年度考核结果等次联动，规定年度考核等次根据平时考核情况综合确定。例如，优秀等次人选一般在季度考评中至少有2次被确定为优秀等次的人员中产生；有2次以上被确定为基本称职等次或1次以上被确定为不称职等次的，视情况年度考核确定为基本称职或不称职等次，等等。
2.将平时考核结果与公务员管理挂钩
一是与职务﹑级别调整挂钩，结合《公务员职务任免与职务升降规定（试行）》和《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》，将考核结果作为公务员能上能下﹑能进能出的参考。二是与培养教育挂钩，以问题为导向﹑以正在做的事情为中心﹑以公务员履职尽责和健康成长为目标，开展针对性的教育培训。三是与奖励惩戒挂钩，结合公务员表彰奖励和权力清单﹑责任清单以及负面清单，将考核结果作为公务员约束激励的依据。四是与工资福利挂钩，探索与平时考核结果挂钩的工资晋级﹑绩效奖金﹑职业年金办法。五是与职位管理工作挂钩，通过平时考核解决好工作量是否饱和﹑权责配置是否科学﹑职位规范是否适当等问题。
3.将平时考核结果应用法制化、规范化、常态化
加强平时考核结果应用，建议从立法层面建立公务员平时考核结果应用的具体规定，确保平时考核结果应用有法可依，提升平时考核结果应用的权威性和强制性，杜绝平时考核结果不用﹑乱用（如经济奖励福利化）﹑不适用等现象。对于公务员平时考核结果运用的具体制度建设至少包括以下四个方面：一是公示制度。坚持以公开为常态﹑不公开为例外原则，通过信息公开确保平时考核公平公正；二是考核结果运用制度。细化量化考核结果应用标准，规范考核结果应用范围﹑情形﹑幅度；三是领导谈心制度。通过信息披露﹑表扬鼓励﹑批评教育，解决好公务平时考核的沟通反馈问题；四是申诉控告制度。建立平时考核结果的申诉控告渠道，保障考核对象的救济权利。
4.平时考核工作应坚持奖惩并举
发挥平时考核在公务员管理中的基础性作用，以平时考核结果为重要依据，坚持奖惩并举原则，将考核结果应用到公务员管理中去。重点是规范考核结果应用的范围﹑情形与幅度，将考核结果与公务员职务职级升降﹑奖金福利﹑教育培训﹑辞职辞退等挂钩，做到奖罚分明﹑奖惩有度，杜绝只奖不罚﹑只罚不奖﹑不奖不罚等现象。同时，将平时考核工作开展情况纳入政府绩效评估，增强公务员平时考核工作的压力﹑动力和活力。
（三）协调管理权责
公务员考核涉及多方面的权责关系，包括考核权与其他人事管理权﹑组织部门与人社部门以及机关内部不同考核主体﹑考核对象之间的关系等。
《公务员法》第三十七条规定：“定期考核的结果作为调整公务员职务﹑级别﹑工资以及公务员奖励﹑培训﹑辞退的依据。”这就从法律层面提出了公务员考核权与其他人事管理权之间的权责协调关系问题，尤其是当考核权和其他人事管理权分属于不同部门时的权责协调。进而言之，加强公务员考核体制建设，就是要强化考核部门与公务员主管部门之间的协调，这是依法兑现考核结果的关键。
公务员考核和政府绩效评估同属于政府绩效管理范畴，这就涉及公务员考核与政府绩效评估之间的体制协调问题，关键是要解决好两种体制之间可能出现的职权错位﹑越位和缺位现象。
公务员考核还要处理好政府直属事业单位人员考核之间的体制关系，在考核计划制订﹑考核评价指标﹑考核结果应用﹑工作推进力度等方面的权限要收放有度﹑协调协同。
（四）夯实基础工作
平时考核的推进需不断完善技术﹑方法和工具等基础条件。以业务应用需求为导向，探索开发公务员平时考核应用平台，做到标准统一﹑功能完整﹑模块清晰﹑方便基层﹑友好兼容。一是以协同业务需求为导向，建立各级﹑各地方公务员主管部门为中枢的﹑覆盖本级机关部门的﹑互联互通的平时考核信息资源共享机制。在条件成熟时，探索建立以中央公务员主管部门为中枢的﹑覆盖各级机关部门的﹑互联互通的平时考核信息资源共享平台。二是建立领导即时点评﹑考核对象即时响应的网上对话机制。三是重点推进平时考核媒介转变，由过去人工化﹑纸质化转变为电子化。四是按照国家信息系统等级保护和涉密信息系统分级保护要求，从安全管理制度﹑人员安全管理﹑系统建设安全管理和系统运维安全管理等方面，配备完善的安全设施，建设完备的安全体系。
（五）坚持循序渐进
公务员平时考核与公务员队伍建设﹑行政体制改革密切相关，尽管已具备较好的实施基础，但仍需审慎稳妥，着眼于“十三五”，分期﹑分步推进。根据《通知》精神，分类开展公务员平时考核试点工作，提高试点工作的针对性。从政府层级试点来看，大力推进县级以下政府（含）基层公务员平时考核试点，重点摸索解决人少事多﹑超编超职数﹑混编混岗﹑临时任务以及内设机构职能交叉﹑职责界限不明晰等问题。
从政府部门试点来看，建议重点在组织人事部门开展试点，发挥专业优势﹑示范作用。从公务员职位类别来看，按照先易后难原则，率先开展行政执法类公务员平时考核，为全面推进分类考核积累经验。试点单位应及时研究具体操作层面遇到的现实问题，及时发现苗头性﹑倾向性﹑潜在性问题，注意积累可借鉴的经验，发掘可复制的典型，形成可复制﹑可推广的试点成果，确保试点实效。
