事业单位人员绩效考核模式的演进与公益化考核模式的构建*

□ 丁晶晶

随着2006年岗位绩效工资制度的实施，事业单位人员考核制度日益成为事业单位人事管理的重要基础和关键环节。绩效考核制度设计既影响事业单位工作人员的现实利益，也关系到其职业生涯的长远发展。这不仅需要关注考核标准和考核内容的科学有效性，更离不开对事业单位人员绩效考核制度总体模式的反思。改革开放以来，在反思和批判计划经济体制下公共机构“干多干少一个样﹑干好干坏一个样”的平均主义现象的历史背景下，伴随着市场化浪潮的到来和公共管理领域科学管理思潮的传播，以国有企业为参照的企业化考核模式逐步替代传统的行政化考核模式成为事业单位考核的主导模式，极大地激发了事业单位的管理活力。但这种以量化考核和经济激励为特征的考核模式与事业单位的公共性和公益性形成了强烈的价值冲突，并产生了一系列的社会矛盾和问题。随着事业单位公益性改革导向的转变，事业单位亟须建立一种与之相适应的新型的公益化绩效考核模式。

一、改革开放以来事业单位考核模式的转型过程

事业单位绩效考核模式与事业单位改革发展的总体进程密切相关，并表现出较为鲜明的时代变迁的特征。在20世纪80年代，事业单位人事管理和人员考核主要采用党政机关的干部管理模式；20世纪90年代，随着公务员制度的推行，事业单位考核逐步脱离党政机关的考核模式；2000年以来，随着聘用制的实施，事业单位考核进入了一个以量化考评和经济刺激为主导的考核体系建构阶段。在这一过程中，事业单位行政化的考核模式逐步向企业化模式转变。

（一）行政化模式

我国事业单位人事管理长期以来主要按照党政机关的管理模式管理。在人事管理体制﹑干部职务管理﹑工资制度﹑奖惩制度等方面，事业单位一般适用或参照机关干部管理的方法,事业单位工作人员的考核也是如此。

改革开放以前，机关事业单位并未建立明确的考核制度，导致人浮于事﹑相互扯皮﹑办事拖拉等严重的官僚主义作风。1978年3月，邓小平在与国务院政治研究室人员谈话时提出：“要实行考核制度。考核必须是严格的﹑全面的，而且是经常的。各行各业都要这样做。今后职工提级要根据考核的成绩，合格的就提，而且允许跳级，不合格的就不提。[1]”为建立考核制度，20世纪80年代早期，我国机关事业单位开始逐步试行了岗位责任制。1982年12月，原劳动人事部印发《关于建立国家行政人员岗位责任制的通知》，提出实行岗位责任制要与考核制﹑奖惩制相结合。

但20世纪80年代机关事业单位人员考核制度尚缺乏明确的管理规定，机关与事业单位在考核方式﹑内容﹑方法等方面基本一致，存在“重定性﹑轻定量；重经验印象，轻科学测评；重历史表现，轻发展潜力；重个体评价，轻群体分析”等问题[2]。这种行政化的考核方式逐步与放权﹑搞活的事业单位改革导向不相适应。

（二）过渡模式

20世纪90年代，随着干部人事制度分类管理改革的实施，政事分开成为事业单位人事制度改革的重要原则。1992年，党的十四大提出要按照机关﹑企业和事业单位的特点，逐步建立健全分类管理的人事制度。1993年，《国家公务员暂行条例》颁布，1994年《国家公务员考核暂行规定》开始实施，与以往不同，该规定未将事业单位人员纳入适用范围。

按照机关事业单位分类管理的要求，1995年，人事部印发《事业单位工作人员考核暂行规定》，明确了事业单位工作人员考核的原则﹑内容﹑标准﹑程序和方法，提出考核的内容包括德﹑能﹑勤﹑绩四个方面，重点考核工作实绩。

但总体来看，《事业单位工作人员考核暂行规定》的基本内容与公务员考核的基本内容大体一致，只是在具体标准上略有不同。其考核的主要内容﹑考核等次的设置以及考核的组织等与公务员考核基本相同。因此，这一考核规定具有明显的从行政化向分类改革方向转变的阶段性﹑过渡性特征。

（三）企业化模式

事业单位人员考核的企业化模式是在我国经济市场化过程中逐步形成和发展的。这一模式在20世纪80年代即在公立医院等事业单位进行尝试，在90年代中后期“脱钩﹑分类﹑放权﹑搞活”的事业单位改革指导思想下得到充分发展。随着2002年事业单位聘用制度的推行，《事业单位工作人员考核暂行规定》部分失效，事业单位人员考核在缺乏总体规章依据的情况下，企业化模式成为事业单位考核的主导性模式。所谓企业化模式，实际是以定量考核与经济刺激相结合的考核方式和体系。

这种事业单位人员考核模式主要基于聘用合同和聘期目标进行考核。2002年，《关于在事业单位试行人员聘用制度意见》提出，聘用单位要对受聘人员的工作情况实行年度考核；必要时，还可以增加聘期考核。2006年7月，国务院印发《事业单位工作人员收入分配制度改革方案》，在事业单位实行新的岗位绩效工资制度，将事业单位工资分为基本工资和绩效工资两个主要部分，绩效工资主要体现工作人员的实绩和贡献。这一规定加速了事业单位人员考核企业化模式的形成。

二、事业单位人员考核现行模式的主要特征

事业单位现行的以企业化为主的考核模式源于实践中的市场化和企业化的事业单位改革导向。这种改革导向将事业单位视为一般的社会经济组织，将经济效益或经费的自给水平作为事业单位经营管理的重要目标，对自给水平高﹑经济收益高的单位，实行更高的经济奖励，从而导致事业单位工作人员考核开始与工作量﹑创收量等指标挂钩，形成了“量化考核+经济刺激”的类似于企业的考核模式。

（一）以岗位分类为基础

事业单位现行的考核制度源于改革开放早期的岗位目标责任制，即首先根据岗位责任，提出年度或一定期限（如聘期）的责任目标，以目标任务的实现程度作为考核依据。这种做法类似于企业的目标管理法。

所谓以岗位职责为基础，主要是将事业单位岗位分为管理岗位﹑专业技术岗位和工勤岗位，分别进行考核，标准略有不同。例如，1995年《事业单位工作人员考核暂行规定》针对事业单位的各级各类职员﹑专业技术人员和工人，分别提出了不同的考核内容和标准。随着事业单位人事制度的改革，这种以岗位分类为基础的考核方式成为事业单位考核的基本形式，部分省市制定了专门的考核办法对这种形式进行制度化安排。

（二）经济指标成为关键指标

受改革开放初期国家经济困难以及以经济建设为中心的政策导向的影响，经济效益一度成为事业单位经营管理的重要目标，导致经济指标直接或间接地成为事业单位绩效考核的关键指标。

1980年中共中央﹑国务院发布的《中共中央﹑国务院关于节约非生产性开支﹑反对浪费的通知》提出，国家对文教﹑卫生﹑科学﹑体育等事业单位和行政机关试行“预算包干”办法，节余留用，增收归己，以调动努力增收节支，提高资金使用效果的积极性。应用科研单位和设计单位要积极创造条件，改为企业经营，不仅不用国家的钱，还要力争上缴利润。这实际上是对事业单位社会功能和管理目标的重大调整，较大地影响了事业单位改革发展的进程。

此后，在文教﹑卫生﹑科学﹑体育等行业体制改革过程中，逐步减少事业单位财政拨款，鼓励事业单位自主经营成为改革的重要政策导向。如1985年《中共中央关于科学技术体制改革的决定》提出，要促进应用科研机构的改革，国家拨给的事业费要逐步减少，争取在三五年的时间内，这类研究机构中的大多数能够做到事业费基本自给。1998年，国务院机构改革方案提出，除教育单位和极少数需要由财政拨款的以外，其他事业单位每年减少财政拨款1/3，争取三年基本达到自负盈亏。

这迫使事业单位必须通过创收和经营活动获取运营经费，经济指标成为决定工作人员考核结果的重要指标，事业单位工作人员所承担的经济指标因行业不同而略有差别。尽管经济指标有时并不是作为核心指标，但由于经济指标完成的难度相对较大，往往成为决定考核结果的关键指标。

（三）以量化考核为基础

受科学管理思潮影响，量化考核成为事业单位人员考核的重要手段。从20世纪80年代开始，量化考核范围不断扩大，程度不断提高，目的是解决计划经济时代考核“不严格﹑不科学”“群众互不服气，领导难以拍板”的问题。

量化考核主要是对考核指标采取量化计分的方式或直接以工作目标完成数量作为考核标准。计分方法在20世纪80年代即开始被研究和采用，如1981年就有学者提出分定考核法，即分类分级定时定量的一种考核方法[3]。

量化考核也得到了有关政策的支持。如2002年，卫生部《卫生事业单位工作人员考核暂行办法》继续明确了量化考核的要求，提出考核内容和标准要量化。不仅在卫生行业，在其他行业的事业单位定性和定量相结合并逐步全面量化已经成为事业单位绩效考核的主要方式。

（四）以经济激励为导向

事业单位绩效考核受到收入分配制度改革的重大影响。在打破平均主义﹑实行按劳分配的改革导向下，多劳多得﹑优劳优酬成为考核结果运用的重要原则，并最终推动了事业单位新的岗位绩效工资制度的形成。

2006年，我国建立了事业单位岗位绩效工资制度，明确了要按照按劳分配与按生产要素分配相结合的原则，建立与岗位职责﹑工作业绩﹑实际贡献紧密联系和鼓励创新创造的分配激励机制。2011年，国务院办公厅印发《关于深化事业单位工作人员收入分配制度改革的意见》，将事业单位绩效工资进一步分为基础性绩效工资和奖励性绩效工资两部分，其中奖励性绩效工资主要体现工作量和实际贡献等因素。这种将考核与工资收入密切联系的薪酬制度，使物质激励成为现阶段事业单位考核的鲜明特征。

三、事业单位现行考核模式存在的问题

事业单位企业化考核模式之所以得以不断发展，并至今仍具有强大的影响力，在于其实践中的应用价值，即这种模式较为有效地解决了计划经济时代事业单位管理中存在的“大锅饭”弊端，在一定程度上体现了奖优罚劣的管理原则，极大地激发了事业单位和工作人员的积极性，成为促进社会事业快速发展的重要因素。但是，这种以量化考核和经济刺激为特征的企业化考核模式与事业单位的性质﹑目标和功能定位存在严重冲突，造成了考核结果失真﹑事业单位公益性缺失﹑公共服务关系紧张﹑公共服务资源配置失衡等诸多问题。

（一）偏离事业单位功能定位

在我国，事业单位是由国家利用国有资产举办的从事教育﹑科技﹑文化等公益服务的社会组织，其本质职能在于承担政府所提供的公共服务，公益性是其基本属性。在理论和法律意义上，公益性或非自利性的核心标准是非营利性，公益性要求事业单位不能以营利为目的，不得以事业单位和成员自身利益特别是经济利益作为单位的发展目标。因此，以经济刺激为导向的企业化考核模式与事业单位的公益性之间存在价值冲突，客观上导致了事业单位偏离公益目标，丧失本身固有的社会功能，一度使取消事业单位成为政府机构改革的政策目标，也使事业单位存在的合理性成为社会舆论质疑的焦点。

（二）量化标准缺乏科学依据

事业单位人员绩效考核的量化标准及其指标的设置应符合岗位职责要求，是保证考核有效性﹑科学性的重要基础。但目前事业单位岗位设置尚不规范，因人设事﹑因人设岗现象仍较为普遍。2006年以来，我国事业单位实施了岗位设置管理制度的改革，但受管理惯性和现状的影响，在改革中采取了先设岗后规范的方式，岗位设置尚未建立在科学的工作分析基础上，岗位数量和结构比例等主要根据现有编制和实有人员设定，与实际的岗位需求不完全一致，导致岗位职责和岗位目标不明确。因此，这使量化考核指标和标准缺乏科学的管理基础。

（三）考核结果不能充分体现实际贡献

由于考核指标标准不符合岗位特点，事业单位考核结果往往不能充分体现工作人员的实际贡献。一是滥用量化，简单地通过计分的方式进行考核，强调数量积累而忽视工作的质量和创新，重成果的外在形式，忽略工作的内在价值，缺乏对工作实绩的全面考量；二是有些重大贡献不能或不宜通过量化体现，导致考核结果的片面性；三是事业单位考核指标﹑标准的设置存在形式化﹑一般化的问题，不同行业﹑单位考核指标存在趋同现象，如论文指标实际成为各行业专业技术人员考核普遍采用的关键指标，不能完全反映岗位的实际贡献，造成考核结果实际不公。

（四）导致公共服务的短期行为

企业化考核模式偏重显性目标，忽略潜在目标；偏重近期目标，忽略长远目标；偏重可量化目标，忽略定性指标；偏重经济性指标，忽略公益指标；偏重结果指标，轻视过程性和行为性指标。在一定程度上诱发了事业单位及其工作人员的短期行为，在科技创新等领域造成了急功近利﹑投机取巧﹑心理浮躁等现象和问题。

（五）造成人员公共角色意识淡化

事业单位工作人员本质上是受政府委托，向公众公共服务的公职人员，应承担公共服务的职责和义务，应将公共利益而不是个人经济利益作为职业的首要追求。但当前事业单位以经济指标为导向的考核，实际造成事业单位工作人员职业目标发生偏差，过度追求经济利益，缺乏公共服务的角色意识和责任意识。

（六）诱发公共服务关系紧张

事业单位在提供公共服务的过程中，与服务对象和社会公众形成特定的公共服务关系。但功利化的考核模式及由此诱发的事业单位逐利化行为，造成了事业单位与服务对象之间的利益冲突，诱发了公共服务关系的紧张状态。从20世纪90年代师生矛盾到当前频发的医患冲突来看，事业单位企业化管理模式及其考核导向都是其重要诱因之一。

因此，事业单位考核存在的问题不仅仅是因为考核方法和技术的问题，根本上在于对事业单位本身的组织性质和社会功能认识上存在偏差。事业单位在改革进程中受到了经济市场化理念的深刻影响，国有企业改革模式成为事业单位改革的重要参照模式，20世纪80年代开始的事业单位经济责任制以及由此开始以经费自主程度对事业单位实行分类管理的方式，造成了事业单位管理目标日益转向追求经济效益。从而使事业单位绩效考核模式日益偏离公益目标，并反过来在一定程度上影响了这一进程。

四、事业单位绩效的特征及其对考核的要求

事业单位提供公共服务，其绩效特征与企业有较大的差异，是公共部门绩效的重要组成部分。企业绩效以利润率为核心，总体上具有客观性﹑可测量性；事业单位重在公益和服务，绩效目标﹑产出和成本核算等都存在一定的特殊性。

（一）绩效目标的复杂性

事业单位的根本目的在于维护和实现公共利益，而公共利益本身的复杂性决定了事业单位的服务目标较之企业更难以界定。如公共利益通常代表着为社会的长远利益需求，但短期服务行为的长期影响却难以预见。如学校以培养人才为目标，但“十年树木，百年树人”,其人才培养对社会的意义并非现时的学业成绩所能完全体现的。

（二）成果和效益的潜在性

事业单位以提供文化﹑精神产品为主，“它的产品既不是鞋，也不是规制，而是改变了的人”，包括那些“治好的病人﹑乐于进取的孩子﹑年轻男女成长为具有自尊的成人……总之，一个改变了的新的生命”[4]。事业单位的成果形式通常就是服务过程或服务行为本身，其潜在的价值对公众的意义比有形的产品可能更大﹑更重要，具有难以量化测量的特点。

（三）财务运行的特殊性

事业单位运行以财政支持为基础，包括财政保障和财政补助两种形式，但都应纳入政府预算管理。财政支持更多地取决于单位规模和等级规格，特别是受到政府工作重点转移的影响。如非典发生后，疾病预防工作受到政府和社会的关注，预算规模就大大增加，而这与单位本身的绩效状况没有直接关系。对此，美国管理学家德鲁克曾指出：“服务机构完全依靠编制预算取得拨款，其经费是从总税收中调拨或来自捐款，其收入与工作好坏无关。”他认为，在以预算为基点的机构中，“效益”就是更大的预算开支，工作意味着保持或增加其机构预算数字的能力[5]。尽管我国事业单位存在创收行为，很多事业单位有“创收指标”，但事业单位的营利冲动与公益性之间的冲突已引起诸多社会问题。

（四）服务行为的专业性

事业单位服务具有知识性﹑专业性，在事业单位与其主管者及服务对象之间，存在严重的信息不对称问题，通常导致外部监督者和服务对象难以对其服务行为进行科学合理的评判。如在医疗纠纷中，患者所受损失往往难以判定是医疗处理不当还是患者身体特质造成的；在教学过程中，学生的成绩状况在很多情况下也很难确定是源于教学方法还是学生的努力程度。

（五）评价标准的多维性

事业单位的绩效评价需要兼顾公平性﹑必要性﹑经济性﹑回应性等多维标准，其中还存在一定的价值冲突。如从公平角度看，对特殊利益群体的高标准服务可能具有高绩效，但会损害社会公平，不符合公共利益；从必要性看，事业单位从事市场经营服务可以取得丰厚经济收益，但这些服务可能无须公共机构参与和提供；从经济性看，尽管成本—效益对事业单位非常重要，但经济收入却不应成为其追求目标；从回应性看，事业单位服务的满意度可能因社会群体利益的不同存在较大差别。

同时，事业单位公共服务还受到复杂的环境因素的制约，经济社会发展水平﹑国家公共服务规划﹑政府公共服务政策﹑事业单位体制机制等都会影响其绩效状况。

五、构建公益化的事业单位绩效考核模式

20世纪90年代以来，事业单位类企业化的改革所带来的弊端，引起了理论和实践部门对事业单位社会功能的反思，事业单位回归公益成为一种主流认识[6][7]。

2011年，中共中央国务院印发《关于分类推进事业单位改革的指导意见》提出，事业单位是经济社会发展中提供公益服务的主要载体，事业单位要以促进公益事业发展为目的，不断满足人民群众和经济社会发展对公益服务的需求。增强事业单位的公益性要求构建新的公益化绩效考核模式以替代企业化绩效考核模式。

三种绩效考核模式比较

（一）以公共利益为导向

构建新的事业单位绩效考核模式必须以公共利益作为绩效考核的首要准则。事业单位的基本社会功能是提供公共服务，绩效则是事业单位管理﹑运行状况的综合反映。偏离公益属性和公共服务的目标，人浮于事，缺乏绩效，将使事业单位失去存在的价值。因此，事业单位考核应以公共利益为核心，体现公共教育﹑劳动就业﹑社会保障﹑基本医疗卫生﹑人口和计划生育﹑基本住房保障﹑公共文化体育等公共服务的状况，体现“学有所教﹑劳有所得﹑病有所医﹑老有所养﹑住有所居”等社会公共服务需求的实现程度。

（二）以岗位职责为基础

在明确公益职能的前提下，事业单位绩效考核应根据国家公共服务的总体战略﹑单位的社会功能和职责定位，通过科学的工作分析，明确不同工作岗位的职责和任务，为个人和团队设定绩效目标和标准，明确分工和责任，并为绩效目标的实现制订科学的方案；应以岗位职责的履行情况为基础开展考核，突出工作的实际贡献；要改变当前事业单位考核中指标一般化﹑笼统化的状况，针对岗位特点实行分类考核。

（三）以能力发展为目的

事业单位公共服务的专业性通常要求其工作人员利用自身的专业技术能力独立完成工作任务，如教学﹑门诊﹑科研等工作，需要高度的专业自主性和创造性，同时，也需要强烈的事业心和责任感。因而，应改变以经济激励为导向的考核模式，建立与个人职业发展相联系的激励体系，为工作人员的能力提升和作用发挥提供动力机制，激发员工为公共利益服务的主动性。应通过考核评价，促进工作人员绩效能力的培训和开发，加强业务交流，从根本上提高个人绩效，个人也应重视能力素质的自我完善，不断更新知识，提高绩效水平。

（四）关注服务对象满意度

事业单位公益服务职能的履行情况根本上应取决于服务对象和相关利益群体的满意度。因此，应将服务对象和相关利益群体的满意度作为考核的重要依据和标准，建立由服务对象和相关群体参与的考核机制，完善服务对象满意度调查方法。

（五）完善绩效管理体系

绩效考核并非一个独立的管理环节，而是整个绩效管理体系的一部分。绩效管理体系，就是通过设置绩效目标和标准，引导组织中的个人和团队行为，判断﹑衡量工作业绩和效果，依据考核结果对人员进行奖惩，并提高其后续绩效的循环过程。事业单位绩效管理实际是以岗位职责为基础﹑制订和落实目标责任制的过程，涉及岗位聘用﹑目标管理﹑能力开发﹑考核评价﹑激励约束等多个管理环节，目的是保证事业单位及其工作人员行为符合公共利益，提升公共服务效率。

首先，要确立绩效目标。在单位总体绩效战略目标和体系框架确定后，应对单位目标任务进行分解，制定不同岗位工作人员的绩效规划，关键是要明确绩效评估计划的因素和标准。这些因素和标准应当可以衡量，便于理解，灵活多样，合理公正，富有挑战性﹑科学性﹑可量化﹑可操作﹑可监控﹑可考核，并能够实现。个人绩效规划应区分关键绩效因素和非关键绩效因素，让个人对工作任务或工作职责独立承担责任。同时，绩效规划还应根据工作目标和要求的改变而及时调整。

其次，要强化过程监管。绩效目标和标准确定后，单位应通过日常管理﹑绩效监控﹑绩效沟通﹑业务培训等方式，帮助工作人员完成绩效任务。按照“谁主管﹑谁负责”的原则，对重要决策和工作部署提出明确的质量﹑时限要求，建立重要工作的领导目标责任制和督查制度。

再次，要进行科学评估。事业单位绩效考核应本着“谁了解﹑谁评估”的原则，采取多方位﹑多主体评估，把上级评价﹑同事评价和服务对象的评价结合起来，多层次﹑多渠道﹑多角度地考察个人业绩；实行定性与定量相结合的方法，根据不同考核评价方法的特点，对考核内容和指标进行细化分解，注重关键要素，提高考核评价结果的准确性。

最后，要加强对考核结果的反馈。使考核对象能够及时认识到差距和不足，明确改进目标和努力方向，增强自我管理约束，不断提高自身素质。