政策工具视角下的中国耕地保护路径与特征——基于1986—2017年政策文本的量化分析

王 茁，卓成刚，黄凯丽

（中国地质大学（武汉）公共管理学院，武汉 430074）

耕地保护是关系中国经济与社会可持续发展的全局性、战略性问题，党中央、国务院历来非常重视耕地保护工作，先后出台了一系列方针、政策，形成了较为成熟的耕地保护政策体系。但是在政策实施过程中也存在诸多问题，学术界对耕地保护政策的实施效果也进行了客观评价。

从评价不同政策内容来看，钟太洋等［1］通过收集中国省级面板数据建立固定效应模型、随机效应和混合OLS模型，在模型结果基础上得出基本农田保护政策的实施对于减少耕地流失面积产生了显著影响。孙蕊等［2］认为“耕地占补”过程中存在“只占不补”“多占不补”等现象，从一定程度上暴露了耕地占补平衡政策的局限性，并从政策目标、内容、地方政府的角色转换以及公众参与四个方面提出政策优化建议。

从评价不同政策目标达成效果来看，彭凌等［3］从宏观角度运用经济计量分析方法研究出耕地保护政策具有较强的惯性，对耕地数量保护的促进作用不太显著，提出需要制定长期而非短期政策策略，加强耕地保护政策理论研究，强化其制定、执行及监督力度。刘荣志等［4］以江苏、湖南、黑龙江和吉林四省为代表对中国耕地质量状况进行实地调研，数据分析得出中国耕地质量与污染状况不容乐观，存在顶层设计有待加强、政策支撑不足等问题并提出了相关政策建议。周利秋等［5］通过对耕地生态保护体系进行梳理，认为其体系虽初见端倪，但政策协同性、可操作性及市场性较差，需通过生态文明理念引领、耕地生态保护激励、扶持和约束政策体系的完善以达到良好的政策效果。这些研究着重于对耕地保护政策效果的评价，但对政策本身结构状况缺乏一定认识，未能全面准确把握政策本身的发展特征与路径。

完善耕地保护政策体系必须建立在把握政策自身结构的基础上，政策工具理论为研究耕地保护政策架构提供了理论依据。政策工具理论应用于研究中国新能源汽车产业政策、低碳政策、人才政策［6－8］，研究过程中，内容分析法能帮助更好分析政策工具与政策文本，得到了学者们的广泛使用［9，10］。然而，鲜有学者运用政策工具理论研究中国耕地保护政策，本研究将运用内容分析法，对中国耕地保护政策进行文本计量分析，政策工具理论的应用将是耕地保护政策研究中的首创，对切实了解耕地保护政策自身结构、探寻未来政策发展方向、提高政策实施效果具有重要的理论及现实意义。

1 材料与研究方法

1.1 文本选择

中国耕地保护政策起源于20世纪70年代，那时候只有少量耕地保护政策，散见于一些文件和报告中。1986年国家土地管理局成立，中国才正式开始出台相关法律法规。同年6月全国人民代表大会常务委员会颁布了《中华人民共和国土地管理法》，对征用耕地审批、支付补偿费等作了规定，自此中国耕地保护工作进入规范化、法制化阶段。因此，本研究以1986年为起点，选择1986—2017年作为时间区间展开研究。

研究对象均为公开出台的耕地保护政策文本，主要从3个渠道获取相关政策数据：一是从北大法意数据库，中华人民共和国中央人民政府、国土资源部、农业部等网站上进行搜索；二是利用已查到的政策数据进行回溯检索，由于部分政策没有电子化或者年份久远难以查询，所以可以根据已查询到的政策中提及到的其他政策，再进行准确检索；三是查询已发表的相关学术论文，获取以上两种方式没有检索到的文件，以此作为补充。

通过以上方式，共检索出200余项与耕地保护相关的国家层面的政策文本，为保证其有效性及代表性，遵循以下原则进行整理和筛选：一是发文单位必须是全国人大、国务院及其直属机构等，政策体现国家意志；二是政策类型选取法律法规、通知、规划、办法、决定等正式的、规范性文本。经过整理，最终确定有效文本181份。

1.2 研究方法

内容分析法（Content analysis）是对研究内容的一些特征所进行的客观辨识，并以此作为论据展开分析推理［11］，它是一种科学的研究方法［12］。内容分析法通过对非定量的内容数据经过编码处理转化成定量数据，是一种定量与定性分析有效结合的实证研究方法［13］。本研究基于政策工具视角，采用内容分析法，首先从宏观上对耕地保护政策演变路径及发展阶段特征进行梳理和总结，并通过对政策文本形式、颁布时间、颁布主体的统计分析耕地保护政策，为深入了解耕地保护政策奠定基础。接着在微观层面，将政策文本内容按照不同类型的政策工具进行编码、统计，并构建政策工具维度和耕地保护目标价值维度组合而成的二维分析框架，从而分析出政策工具视角下32年来中国耕地保护政策工具使用特点，并提出相应的完善建议。具体技术路线如图1所示。

2 结果与分析

2.1 耕地保护政策演变路径

对1986—2017年耕地保护政策演变路径进行回顾，将其分为四个发展阶段，并总结了每个阶段的发展特点，从宏观上加深对中国耕地保护政策的了解，为下一步研究奠定基础［14］。经过梳理，自1986年起，中国耕地保护政策经历了以下四个阶段。

图1 技术路线

第一阶段：1986—1997年（产生阶段）。这一阶段经济不断发展，用地需求与日俱增，耕地保护受到重视。1986年中国成立国家土地管理局，自此耕地保护有了专门机构、管理队伍，也相继出台了多份耕地保护政策。这一阶段共出台与耕地保护相关的政策38份，包括《中华人民共和国土地管理法》《耕地占用税暂行条例》《基本农田保护条例》等，提出建立健全基本农田保护制度、实现耕地总量动态平衡等，并在刑法中以法律形式确定了“破坏耕地罪”。总的来说，这一阶段中国重视耕地保护，多倚重行政手段的运用，较少运用经济和法律手段，整体上缺乏系统性和协调性。

第二阶段：1998—2004年（调整阶段）。这一时期一方面中国城镇化迅速发展用地需求增大，另一方面国家实行退耕还林政策，大量用地需求给耕地保护带来巨大压力。1998年国务院重新组建国土资源部并设立耕地保护职能部门，系统开展耕地保护工作。同年修订了《土地管理法》，第一次以立法形式确认了“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”为基本国策。这一时期共出台耕地保护政策52份，包括 《关于加强耕地保护促进经济发展若干政策措施的通知》《关于进一步加强和改进耕地占补平衡工作的通知》等。总体上确立了耕地总量动态平衡、土地用途管制、基本农田保护等制度体系，耕地保护手段增加了经济、法律、技术等手段，耕地保护工作蓬勃发展。虽然这一阶段受到市场经济体制及国家发展战略调整等因素的影响，耕地保护政策没有达到预期成果，但耕地保护政策的内涵得到进一步的补充，制度框架初步构建。

第三阶段：2005—2013（成熟阶段）。这一时期党中央、国务院高度重视耕地保护工作，在经济发展的重要战略期，耕地保护工作面临着机遇和挑战。连续多年《政府工作报告》中高调要求“切实保护耕地特别是基本农田”；2007年更是发出“一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线”的最强音。2012年农业部颁布 《关于印发补充耕地质量验收评定技术规范（试行）的通知》、国土资源部印发《关于提升耕地保护水平全面加强耕地质量建设与管理的通知》等，都进一步强调耕地质量保护的重要性。这一时期共颁布72项耕地保护政策，逐步构建起耕地质量管理的体系框架，将耕地数量及质量保护融为一体。耕地政策从以前宏观性的原则制定逐步具体到微观的技术方法的确定，并积极探索耕地保护激励性措施，总体上，耕地保护政策发展取得了巨大进步，在整个政策发展过程中具有里程碑的意义。

第四阶段：2014年至今（完善阶段）。这一时期中国经济发展已经到了提质增效的关键战略期，保住耕地红线不被逾越，提高耕地质量、保护耕地生态比任何时候都更为重要和紧迫。这一时期中国共制定有关耕地保护的政策19项，包括《国土资源部关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》《农业部关于印发耕地质量保护与提升行动方案的通知》《全国土地整治规划（2016～2020年）》等一系列推进耕地三位一体保护的重要政策，基本形成了以遥感监测、综合信息平台建设等为主要内容的耕地保护技术框架，初步实现对耕地“批、供、用、补、查”的多方位监控。整体来看，这一阶段耕地保护政策更具有科学性、合理性、可操作性。耕地保护法律、政策、制度也在实践中不断得到发展、深化并趋近于完善。

2.2 耕地保护政策特征

通过收集梳理181份耕地保护政策，分别从耕地保护政策的文本形式、发布机构、发布时间三个方面对32年的政策文本进行统计分析，探究耕地保护政策的特点。

2.2.1 政策发布形式统计 通过对国家层面的181份耕地保护政策文本进行统计，得出耕地保护政策形式丰富多样，其包括“法律”“办法”“意见”“规划”等。表1为中国耕地保护政策文本类型数量统计，从表1可以看出，“通知”的数量最多，为96份，“办法”的文本数量为20份，“条例”“法律”“意见”“规定”等形式也各占有一部分，除此之外，还有“报告”“公告”“规程”等其他形式。从各政策类型数量可以看出，中国耕地保护政策直接下达指示的规范类文本较多，说明国家主要采取的是规制类措施，是耕地保护政策体系中的核心组成部分。另外，具有导向性的“规划”“方案”“意见”等文本类型数量较少，说明国家缺乏对整体耕地利用计划的政策导向，但是从后文的政策工具中可以看出，对耕地利用的规划都散见于各个政策文本中，说明其独立性有待提高。整体来说，政策文本形式较为丰富，体现出以国家直接指示、安排为主导的耕地保护政策。

表1 耕地保护政策文本类型

2.2.2 政策文本颁布时间统计 1986—2017年中国出台国家级层面的耕地保护政策共181份（图2），1986—1997年属于政策产生阶段，每年出台政策的平均数量为2～3项，政策数量变化曲线呈现平缓态势，在小幅度的波动中平稳增长，可以看出耕地政策在不断探索中前进；1998—2004年是耕地政策调整阶段，文本数量曲线呈“N”字形分布，在波动中大幅度增加，1999年发布耕地保护政策11项，2004年国土资源管理体制改革，省级以下实行土地垂直管理体制，体制改革的进展推动耕地保护政策的制定与发布，单2004年国家级耕地保护政策发布15项，达到32年来数量的最高点，总体来看，这一时期耕地政策呈快速增长态势。2005—2013年为政策成熟期，这一阶段共出台72项政策，约占政策总量的40%，政策数量曲线整体呈平缓下降趋势，虽然2012年政策数量再次呈现小峰值，但2013年政策数量仍回归平稳状态。2014—2017年属于政策完善期，每年政策出台数量平均为5项，但是每年平均个数也比1986—1997年阶段的多，说明近几年耕地政策在向着提质增效的方向努力。

图2 1986-2017年中国耕地保护政策年度分布

2.2.3 政策发文主体统计 政策发文主体的级别和数量直接影响政策执行的效率，中国耕地保护政策的发文主体主要有中共中央、国务院、国土资源部（原国家土地管理局）、农业部、财政部、全国人大以及其他相关机构等，这充分展现了耕地保护作为中国一项基本国策，需要多个部门相互配合。从图3中可以看出，政策发布主要分为部门单独发文和联合发文两大类。其中，单独发文数量最多的是国土资源部，占比38%，说明国土资源部在耕地保护工作中占有主导地位。其次单独发文主体是国务院，占比20%，国务院作为最高国家行政机关，对耕地保护工作起着巩固和监督作用。另外，有43项政策文本是由与耕地保护密切相关的发改委、农业部、财政部、税务局等部门联合发文，这些部门在耕地保护工作中起着重要的协调与辅助作用。联合发文的政策数量占181项政策文本的24%，说明中国耕地保护政策制定过程中比较注重部门间配合。

图3 中国耕地保护政策发文主体比例

2.3 中国耕地保护政策文本二维分析

公共政策是政策主体对各种政策工具的制定、运用而形成的，选择恰当的政策工具对政策目标的实现及政策执行的效果具有重要作用，建立公共政策的分析框架应着眼于政策工具［15］。因此，运用政策工具理论，构建政策工具二维分析框架［16］，对分析中国耕地保护政策工具的使用特点具有重要意义。

2.3.1 维度设置

1）X维度：基本政策工具维度。政策工具分类多种多样，可以将政策工具分为控制型工具、诱导型工具、影响型工具以及应对型工具4种［17］，也可以分为供给面政策工具、环境面政策工具和需求面政策工具［18］，国内普遍认同将政策工具分为自愿性工具、强制性工具和混合性工具3类［19］。本研究综合各类政策工具分类方法，并结合耕地保护政策的具体内容，将政策工具分为3类13种。

第一类是结构强制型工具，是指借助于国家或政府权威与强制力，促使目标群体或个人采取某种行为以达到政策目的，在形式上表现为法律法规、目标规划、工作制度；第二类是经济诱导型工具，是指运用经济手段或市场方式等实现公共政策目标，在形式上表现为收费罚款、税收、政府投入、财政补贴、示范创建以及完善市场；第三类是互助影响型工具，是指政府部门通过信息的运用传播而对目标群体所产生影响，在形式上表现为技术支持、信息公开、宣传教育和公众参与。

2）Y维度：政策目标价值维度。严格来说，上述3大类13小类基本政策工具维度的划分并不能全部描述耕地保护政策的所有特征，还必须考虑耕地保护政策内涵规律和特点，这种内涵规律和特点突出表现在耕地保护工作目标价值的变化上［20］。随着社会经济的发展，每一阶段耕地政策保护目标即政策的价值取向也在不断变化，中国耕地保护政策价值取向变化分为三个阶段，即 “数量”保护阶段（1986—1997 年）、“数量＋质量” 并重阶段（1998—2012年）和“数量＋质量＋生态”三位一体阶段（2013年至今）［21］。不同类型的政策工具作用于政策价值取向的不同阶段产生了不同的效用。本研究将这三个政策目标阶段作为政策价值取向维度，即耕地保护政策分析框架的Y维度，以此来掌握耕地政策变化特点。

2.3.2 二维框架建构 通过对耕地保护政策X维度（政策工具维度）和Y维度（政策目标价值维度）分析，构建出中国耕地保护政策的二维分析框架，如图4所示。

2.3.3 基于政策工具的内容分析单元编码 样本的分析类目包括 “结构强制型”、“经济诱导型”、“互助影响型”、“法律法规”、“目标规划”、“工作制度”、“收费罚款”、“税收”、“政府投入”、“财政补贴”、“示范创建”、“完善市场”、“技术支持”、“信息公开”、“宣传教育”、“公众参与”。政策文本内容分析的单元是政策文本的具体条款，可以是独立的字、词、句或段落等。将已遴选出的181份政策文本内容按照 “政策编号—工具编号”进行编码，根据已建立的耕地保护政策二维分析框架将其归类，共计584条，最终形成了基于政策工具的耕地保护政策文本的内容分析单元编码表（因为文章篇幅限制，表2未能全部显示内容分析单元和编码）。

图4 二维分析框架

2.3.4 中国耕地保护政策工具与政策内容统计分析

1）政策工具维度分析。

在以上政策文本分析单元编码的基础上，按照先前对耕地保护政策结构强制型、经济诱导型、互助影响型三个方面的划分，分别得出政策工具使用分配表及政策工具使用百分比示意图，具体见表3、图5。

由表3得知，耕地保护政策文本总体上兼顾了政策工具的三个方面，是结构强制型、经济诱导型和互助影响型政策工具的综合运用。根据统计结果显示，结构强制型政策工具最多，占比55.8%；其次是互助影响型政策工具，占比23.0%；最少的是经济诱导型政策工具，占比21.2%。

表2 内容分析单元编码

表3 政策工具使用分配

图5 政策工具使用百分比

进一步分析可以发现，所有政策工具中，工作制度使用最多，共计120项，占比20.5%；其次是法律法规和目标规划，占比分别为18.8%、16.5%。从图5中可以看出，三种结构强制型政策工具运用较为均衡，可见，在中国耕地保护治理过程中，政府更加偏重于结构强制型政策工具的运用。换言之，政府通过对耕地保护治理全方位战略性部署，运用法律法规、目标规划、工作制度安排来提供良好的工作环境，保证耕地保护治理工作的有效运行。

其次，互助影响型政策工具运用整体较少，在政策工具总数中占比23.0%，其中技术支持占比最多，为9.4%，信息公开、宣传教育、公众参与占比均衡，分为为 4.3%、4.8%和 4.5%。 技术支持在互助影响政策工具中占比最大，在13种政策工具中排名第四，说明中国耕地保护工作中较为重视技术运用。技术手段是耕地保护工作的重要支撑，通过具体操作制定技术标准和规范，例如对耕地质量、耕地地力分等定级，利用遥感卫星航测对耕地动态变化进行监测等，使得耕地保护工作更加科学化、技术化。信息公开、宣传教育和公众参与三类政策工具占比较少，均值在4.5%，说明中国耕地保护政策在调动社会及个人力量参与耕地保护工作的力度不够，这是今后政策制定需要注意改善的方向。

最后，经济诱导型政策工具运用最少，在584个文本内容中只有124项属于经济诱导型，占比21.2%。其中财政补贴占比最少，只有11项政策内容涉及对耕地保护单位和个人进行补贴。涉及收费罚款、税收及完善市场的文本内容分别占比2.7%，说明政策制定中对发挥税收、市场竞争等作用从而减少占用耕地的关注度不大。涉及示范创建政策工具的文本共有22项，占比3.8%。政府投入政策工具占比最大，为7.4%，说明政府对耕地保护建设的直接投入关注度较大。整体而言，经济诱导型政策工具作为调控耕地保护行为的重要方式之一，运用不充分，政策工具使用不协调，这是今后政策制定中需要完善的重点。

2）政策目标价值维度分析。

在分析X维度政策工具的基础上，再加入Y维度耕地政策价值取向的分析，得到不同目标阶段耕地政策工具频数统计以及所占比重变化，如图6、图7所示。

由图6和图7可知，13类政策工具涵盖了耕地保护过程的整个阶段，但是不同价值层面下政策工具的分布存在着较大的差异。首先，在以数量保护为目标的政策阶段，法律法规、工作制度政策工具运用的频数最多，说明这一阶段政府主要使用结构强制型政策工具发布规范性、制约性的政策内容，以此实现保护耕地数量这一政策目标。相比之下财政补贴、完善市场、信息公开在这一阶段使用频数极少，说明在以数量保护为目标的政策阶段，政府部门还不善于运用经济诱导型和互助影响型政策工具。

以数量保护为主要目标的耕地政策使得耕地质量保护工作滞后，耕地质量不断下降，国家耕地保护政策开始进入耕地数量质量保护并重阶段。对比单一注重耕地数量的阶段，其最大的特点是不仅法律法规、目标规划、工作制度三个结构强制型政策工具使用占比较大，政府投入、技术支持、示范创建、信息公开、宣传教育、公众参与等政策工具相继增多，尤其是政府投入和技术支持两个政策工具，运用频数大幅度增加，这说明在耕地保护数量与质量并重的阶段，政府开始运用多种政策工具，并注重经济诱导型和互助影响型政策工具的使用。

图6 不同目标阶段耕地政策工具分布频数统计

图7 不同目标阶段耕地政策工具比重变化

随着生态文明建设的进展，耕地生态保护成为新时期的重要目标，中国便逐渐进入数量质量生态三位一体的耕地保护政策阶段，这一阶段，法律法规、目标规划、工作制度依然占据重要地位，但是法律法规在政策工具的使用中比重有所下降，说明针对耕地数量质量生态三位一体保护的法律法规有待加强。技术支持数量虽减少，但比重有所上升，相比前一阶段运用更加充分。税收政策的运用次数为0，说明在数量质量生态三位一体的政策阶段，针对耕地生态保护的相关税收政策工具缺失。

3 结论与建议

3.1 结论

中国耕地保护政策经历了产生、调整、成熟、完善的制度变迁过程，形成了以《中华人民共和国土地管理法》《基本农田保护条例》等为主的权威性外在法律体系与以 《基本农田划定技术规程》《高标准基本农田建设规范（试行）》等为主的技术性内在操作规程。自1986年以来耕地保护政策整体上呈现出发文形式和主体的多样性及政策年度的连续性。经过32年的实践发展，耕地保护政策通过不断的修正与改良逐渐走向优化。但是，研究发现耕地保护政策存在以下问题。

第一，不同类型政策工具应用存在偏多、不足与缺失。整体上，中国耕地保护政策以结构强制型政策工具的运用为主，以经济诱导型和互助影响型政策工具运用为辅，偏重于原则性外在制度体系建设，运用经济手段引导并对外界产生影响的政策构建还处于起步阶段。就每种具体政策工具的应用而言，法律法规、目标规划与工作制度工具运用偏多，这类政策工具应用成本低，效果直接但是容易导致经济上的无效率。先前政策未被落实，目标未被达成，之后政策中又不断重复强调，致使政策过于庞杂刻板而缺乏灵活性。互助影响型和经济诱导型政策工具使用不足，尤其是经济诱导型中财政补贴、完善市场、收费罚款、税收使用不充分甚至缺失，财政补贴、税收优惠等能够降低耕地保护机会成本，矫正外部效益，协调耕地保护过程中利益不平衡的问题。耕地作为一种土地资源，市场作用不容小觑，遵循市场规律、弥补市场缺陷，不取代市场配置的决定性作用，而是创造有利环境发挥市场作用，这样才是耕地保护政策发展的方向所在。但目前，这类政策工具运用过少，造成耕地保护成本与效益错位，对中国耕地保护工作造成一定影响。

第二，耕地全方位保护有待增强。从耕地保护政策目标价值层面来看，中国耕地保护政策目标经历单一数量保护、数量质量保护并重、数量质量生态保护三位一体的变化过程，不同政策目标阶段政策工具使用倾向也不同。但从三个阶段来看，法律法规在三个阶段政策工具使用中的所占比重越来越低，财政补贴、技术支持、公众参与所占比重越来越高，也就是说以数量质量生态三位一体保护为目标的阶段，国家比之前更注重运用经济诱导型和互助影响型工具的使用，一方面属于较好的现象，但是另一方面，说明保护耕地生态方面，国家规范性强制性政策运用力度不大，现有法律政策还不能满足耕地全方位保护的需要。另外，税收这一政策工具运用逐渐减少，在第三个阶段运用为0，现阶段中国还没有制定破坏耕地生态缴纳生态保护税的规定，这是下一步需要探索的重要问题。

3.2 建议

第一，适度均衡政策工具比重，发挥经济诱导型和互助影响型政策工具的带动性与辐射性。耕地保护关系每一个人的切身利益，长期以来中国形成了禁限性的耕地保护体系，其弊端日益显露，更加重视运用经济诱导型和互助影响型政策工具制定激励性耕地保护政策，是迎合市场发展，克服禁限性耕地政策弊端的必然选择［22］。国家应采取更大力度运用财政投入、补贴、税收等政策工具，有效利用市场资源，拓展耕地保护专项资金筹集渠道，提高农业补贴水平，完善耕地占用税等，逐渐形成耕地保护长效激励机制，充分发挥每个人保护耕地的主体地位。另外，通过耕地保护示范区的建设，总结交流工作经验，真正起到示范带头作用，并通过宣传教育、信息公开等方式，对耕地保护工作中表现突出的单位和个人，进行表彰并予以奖励，创造全社会耕地保护的良好氛围，激发全社会保护耕地的积极性和创造性。

第二，强化耕地数量质量生态保护并重的理念。耕地政策制定目标决定着整个耕地保护体系的指导思想、调整对象、适用效能，同时也反映了耕地保护的发展程度和国家对耕地资源的态度。耕地是数量、质量、生态保护的统一，三者相辅相成，缺一不可，是有机统一的整体，离开数量谈质量，离开质量谈生态，导致的最终结果就是耕地保护没有成效［23，24］。因此，必须高度重视耕地保护三位一体理念，充分运用各类政策工具，构建管控建设并重、激励约束并举、责权利相统一的耕地保护新格局，推进耕地保护工作取得新进展。

总之，政策工具的使用有的放矢，耕地保护政策有待进一步优化，中国在重视对耕地保护规制性政策制定的同时，也要进一步关注经济类、影响型政策工具的运用，支持、引导全社会资源、力量投入到耕地保护的过程中，实现耕地保护政策的目标。随着社会经济的发展和时代的进步，相信耕地保护政策也将更加系统与完善。