民族地区金融精准扶贫的法治进路

王娜

【摘要】民族地区的扶贫工作一直是我国精准扶贫战略的重要环节，而金融扶贫无疑是众多精准扶贫手段中的一项重要内容。本文以凉山州为例，总结了当前凉山州金融精准扶贫面临的问题，并从主体角度分析了问题产生的原因，继而从制度设计和法律保障层面对凉山州金融扶贫提出建议，以助推其法治进路。

【关键词】民族地区；精准扶贫；金融扶贫；法治

一、引言

民族地区的扶贫工作一直以来都是我国精准扶贫战略的重点环节，打赢这场扶贫攻坚战关乎全面建设小康社会的目标的实现，同时对维系民族友好关系也具有重要意义。而金融手段无疑是众多精准扶贫手段中的一项重要内容。金融扶贫将传统的救济扶贫转化为资本扶贫，不仅可以促进贫困地区经济内生动力的增长，实现金融资产的保值增值；同时，金融资产的增加也能够为金融资源的再投入提供更大的资金来源，形成扶贫资金的良性循环。

四川省凉山州是全国最大的彝族聚居区，也是全国全省脱贫攻坚的主战场，截至2018年，全州贫困人口仍有49.07万人，贫困发生率高达11.03%。该地区经济基础薄弱，“二元化”特性严重，且具有贫困人口多、程度深、因素广以及扶贫难度大等特点。改革与创新金融扶贫模式，兼顾相关的法律制度设计以防控潜在风险，来推进凉山州金融精准扶贫的法治进程，已经变得刻不容缓。

二、凉山州金融精准扶贫面临的问题

凉山州的扶贫工作虽然取得了一定的成果，但在多种内外因作用下，金融扶贫的进展仍具有不小的阻碍，存在一系列问题。

（一）金融体系不健全，信息不对称

在我国金融体系深化改革的大背景下，大部分的国有银行，包括国有四大行在内的营业网点逐步从乡镇市场撤离，通常只在县级行政区域设立分支机构。凉山州的情况也不例外，服务于农村的金融机构相对较少，整体的金融扶贫参与度低，且由于资本的趋利性，金融资金外流现象严重。而现有的金融机构也以地方性银行和邮政储蓄银行为主，但此类银行因其自身效益和存贷比限制，可贷资金有限，扶贫力度不够。

此外，金融机构和扶贫对象之间的信息无法有效对接，导致扶贫资金难以实现精准投放，也难以在投放后进行实时跟踪。

（二）金融服务产品单一，扶贫精准度不高

由于凉山州的经济模式较为单一，贫困户主要从事以家庭为单位的农业生产，因而金融机构提供的服务仍以传统的存贷业务为主，针对扶贫对象提供的服务类型主要为小额贷款。在其他生产要素没有纳人可抵押的范畴的情况下，金融扶贫的发展也不可避免受到制约。考虑到贫困户自身经济条件，传统的抵押担保贷款对其具有较大压力，同时鉴于对贫困户的信用和经济效益等因素的考量，盲目推广免抵押、免担保信用贷款，势必会加大金融机构的放贷风险，从而无法保障扶贫资金安全。

精准扶贫要求“六个精准”，这意味着要根据不同的致贫原因，对不同的贫困户有针对地采取扶贫措施。凉山州贫困人口多且人员结构复杂，仅靠政府进行层层认定，难免在信息传递过程中造成结果失真的情况，这将直接导致扶贫对象不精准。此外，据调查得知，因病、因残等原因致贫的人员，往往会被排斥在金融扶贫措施之外，难以得到帮助。

（三）金融监管制度不完善，缺乏法律保障

在实际操作中，金融机构对信贷资金使用的各个环节的监督存在困难。一方面是由于金融监管人员对农村经济和面向农村的金融业务熟悉度存在欠缺，另一方面是因为扶贫对象没有详细的会计账目，金融机构无法准确了解资金的使用去向和使用数量。而针对上述问题，相关监管制度并未做出相应的有效的完善。

此外，我国当前的金融扶贫工作主要通过行政政策来予以规制，农村金融立法散乱，扶贫立法缺失。而具有随意性的多变的政府政策难以为具有高风险性的金融领域提供一个稳定的发展环境，在监管、权益保护、风险防控等方面的法律制度缺失的情况下，金融扶贫工作制度化、长效化也将难以得到保障。

三、從主体角度分析凉山州金融精准扶贫问题的原因

（一）从国家角度

相对来说，国家金融扶贫政策更侧重于微观层面，而没有从宏观层面改变凉山州基础设施不完善、生产生活环境恶劣等根本的生存状况，致使返贫风险高。

从立法层面来看，关于金融精准扶贫的法律法规的缺位，导致扶贫工作在众多重要环节缺乏相应的法律保障，而难以实现制度化和长效化。

（二）从金融机构角度

在征信体系不完善，道德机制缺失的大背景下，加之凉山州贫困地区地处偏远山区，固定资产较少且品种单一，可变现能力较差，这使得金融信贷风险增大，扶贫资金回收难度加大，打压了金融机构参与到精准扶贫工作中的积极性。由于资本的趋利性，金融机构往往通过要求农户提供足额的易变现的抵押物、提高农户的融资资金价格或者延长贷款审批程序等手段降低风险，这导致很多贫困主体直接被排除在金融扶贫措施之外，使得贫困地区贷款实际发生率较低。

（三）从贫困主体角度

从受教育水平看，凉山州贫困人口文化程度较低，从年龄结构看，老龄化程度较高，这意味他们的自我发展能力有限，难以掌握现代化的农业生产技术，难以以科技手段改变原有的生产方式。此外，一些贫困户“等、靠、要”思想严重，对精准扶贫贷款认识不清，将扶贫贷款和无偿的扶贫资金混为一谈，大大加重了金融机构的贷款风险。还有些贫困户在拿到扶贫贷款后，只将部分贷款用于生产经营，反而将剩余资金存人银行赚取利息，大大降低了扶贫资金的使用效率。

四、完善凉山州金融精准扶贫制度设计和法律保障的建议

通过对凉山州当前金融精准扶贫存在的问题及其原因分析，我们可以从制度设计和法律保障两个方面对其加以完善，以助推凉山州金融扶贫的法治进路。

（一）健全金融体系，发展多元的金融产品

为少数民族贫困地区提供金融支持和保障的前提是要有健全的金融体系，这就要求拓宽金融服务渠道，增加金融机构的网点，并推广网络服务平台，使贫困户可以更便捷地享受金融帮扶。

其次，金融机构要加强金融创新和研发，提供更加多元的金融产品。例如拓宽抵押担保渠道，将其他生产要素纳人可抵押的范畴，如土地承包经营权。创新小额信贷业务，因地制宜确定适合本区域的贷款利率和贷款期限，并简化贷款程序。针对不同的贫困户，提供不同的贫困产品，使精准扶贫落到实处。此外，金融扶贫可以与民族特色产业相结合，如彝族聚居的凉山州可以尝试发展规模化的彝族特色服饰、手工艺品和食品产业，而不是仅仅局限于帮扶传统的农牧业，这一方面促进了民族地区精准脱贫，另一方面依托于具有民族特色的产业，也大大降低了扶贫资金风险。

（二）完善金融精准扶贫保障体系

民族地区应结合本地区实际情况，借鉴已有的行之有效的制度措施，完善金融精准扶贫的制度机制。

首先要强化对银行的信贷的担保及分险，建立扶贫信贷风险应对机制。一方面要大力发展农业政策性保险业务和再保险体系，扩大农业保险范围，保障贫困户的有效权益，降低贷款风险；另一方面整合凉山州可用资金，建立产业扶贫担保基金或分险基金，发挥好财政性资金担保分险作用。

其次，要健全征信体系，对贫困人口的信用进行科学评价，完善信用评价体系，以保障扶贫资金安全。这方面可以借鉴恩施州金融扶贫的优秀成果——“一卡一库”，即为农民办理较高额度信用卡，建立农村信用体系库，开展信用村、信用组建设。或者可以将贫困户个体信用加入到扶贫档案中，以加强风险防控。同时，凉山州可以根据实际情况适当下调扶贫信贷资金不良率的判断标准，以激发贫困户的经营活力。

最后，由于缺乏关于金融精准扶贫的法律保障，导致凉山州实际的金融扶贫工作难以有效推进，因此完善相应的法律法规迫在眉睫，但这并非要对现有法律大范围突破，而应有的放矢重点领域。笔者建议，可以起草一部具有纲领性的扶贫基本法，并编写专章的金融扶贫法条。同时在银行法、保险法、证券法等金融基本法中，加入金融扶贫的具体法条，并授权民族地区根据本民族情况在不冲突上位法的情况下做一定的修改。但法律的作用在于實施，而民族贫困地区法律实施的难度无疑是很大的，在面临执法成本高、普法难度等问题的情况下，将法律运行制度化才是重中之重，这就需要紧抓司法、执法和守法环节不放松。

参考文献：

[1]杨永清，陈璐一川西南民族地区农村金融精准扶贫对策研究——以凉山州为例[J].西昌学院学报.2017（3）：48-51.

[2]向渊.恩施州金融精准扶贫实践与创新研究[D].湖北：湖北民族学院.2017.

[3]王渊喆.法经济学视阈下的我国农村金融扶贫法律机制分析[D].山西：山西财经大学.2017.

[4]李长亮.基于金融视角下民族地区精准扶贫探究[J].经济天地.2017（4）：70-74.

[5]王蕾.基于金融支持视域下的少数民族地区精准扶贫研究[J].贵州民族研究.2017（1）：172-176.

[6]金娟，包忠荣.民族地区金融精准扶贫的困境与法律保障制度完善[J].时代金融.2018（02）：71-72.