独立学院教代会制度运行的失范与规制

2018-07-27黄威胡劲松

高教探索 2018年5期

黄威　胡劲松

摘要：完善教职工代表大会制度并规范其运行对于独立学院具有特殊意义。独立学院教代会制度运行失范主要表现为制度缺失严重、行政主导明显和代表参差不齐。当从健全制度体系、突出监督功能和做好选拔培训等方面来规范独立学院的教代会制度的运行，促进独立学院健康有序发展。

关键词：独立学院；教代会制度；广东省

独立学院在不到20年的短时期内从无到有、从小到大迅速发展，截至2017年7月全国独立学院为266所，在校生200多万，办学规模超过全国本科教育的15%。作为历来得风气之先的广东省，独立学院数量虽不出众但质量和校均在校生人数在全国独立学院均处于领先地位——在2017艾瑞深中国校友会网独立学院排名中，前11名广东省占了4所而其余7所分布在7个省区[1]；16所独立学院在校生共计约28.37万人，校均1.7万人以上，人数在9千至2.8万之间。可见广东独立学院在全国独立学院中占据较为重要的地位且扩张程度大于全国平均。然而正因为发展过快过猛，欣欣向荣的景象中也隐藏甚至已暴露出大小不一的问题。首先是其合法性一直受到质疑，其次是内部治理结构容易失衡，最后则是教学质量及可持续发展令人担忧。上述问题的出现，当然与独立学院的宏观政策有关，受制于时代和制度因素。但从独立学院的自身发展而言，完善教代会制度并使之规范运行，则无疑是增强合法性、完善内部治理结构和保持可持续发展的理性选择。

一、独立学院教代会制度的特殊意义

在权力面前，个体单一的权力，难以形成有效的制约，必须借助一定的组织形式。教职工代表大会制度（和学生代表大会制度）是具有中国特色的学校民主制度。教职工、（学生）通过代表大会的方式，发表意见，参与管理，能取得好的成效。[2]这一表述概括了教代会制度对所有高校的一般意义，独立学院由于其特殊性而使得教代会制度衍生出一些更为特殊的意义。

（一）增强合法性的途径

无论独立学院还是其前身二级学院，从诞生之日就由于高收费、教育公平等问题而被质疑合法性不足，更有学者干脆认为独立学院完全不合法不合理。[3]退而言之，独立学院作为转型期中国特色的产物，有一定的合理性与合法性，但合法性不足是可以确定的。这里所指的合法性是一个宽泛的定义即某一存在物是否符合法的精神，包括法律、伦理和认同。[4]

无论是《高等教育法》第四十三条，还是《民办教育促进法》第二十六条，以及《学校教职工代表大会规定》（以下簡称《规定》）第三条，乃至《独立学院设置与管理办法》（以下简称《办法》）第三十一条都明确规定学校应当建立教代会制度。独立学院建立教代会制度，一方面是对以上法律条文的回应，另一方面也有利于应对外界的合法性质疑。更重要的是，教代会制度的运行可以使得独立学院内部政策、规章制度等更为合法化。同时，由于资本的本性，出资人在追求“回报”的驱使下，将有可能侵犯广大教职工的合法权益，如何加强教代会在维护教职工合法权益中的作用，成为民办高校教代会制度建设需要迫切解决的问题。[5]这一点对于广东独立学院尤为重要，因为广东独立学院都实现了申办高校优势与社会资金的结合（北京师范大学珠海分校和电子科技大学中山学院由申办高校筹资）。质言之，教代会制度的建立与完善有利于独立学院合法律性与合伦理性及内外认同度的增强。

（二）完善内部治理结构的方式

中国特色现代大学制度的基本特征可以一般性地概括为“党委领导，校长负责，教授治学，民主管理”[6]。对当前的独立学院而言，更为关键和亟需的是形成科学决策制度，而形成科学决策制度首先要解决治理结构问题。[7]独立学院在决策层面的治理结构是一种以董事会而非基层党委为决策机构的结构形式，加上独立学院的举办方必须是公立高校且必然参与独立学院的领导与管理则从客观上造成了独立学院“一仆二主”的特殊现象——“一仆”即办学者（聘任的经营管理者），“二主”即申办者与出资者。[8]在独立学院诞生和初期阶段，“二主”的合作直接催生了独立学院的产生和迅速发展，但随着形势的变化，“二主”之间难以避免产生摩擦乃至矛盾。在公立学校，处于决策地位的基层党委是一种国家政治权力的延伸和体现，其与具体管理和经营的学校行政权力在价值观、根本利益等方面是基本一致的；但在独立学院，实际把控董事会的出资方是资本权力的延伸和体现，具体管理和经营的举办方派出人员代表的是国家政治和行政权力，这两者在根本利益和价值观等方面是天然不一致的。在短期的局部的共同利益实现以后，二者在对待独立学院的经营发展上必然逐渐出现分歧乃至矛盾。质言之，独立学院内部治理结构易产生权力失衡。

“把权力关进制度的笼子”强调的是用相应的制度对权力进行制约。教代会制度就是一种制约权力的制度且是一种以“权利制约权力”的方式，因为“教代会本质是一个权利机构”[9]。同时，基于“权利优于权力”[10]的思想，以教代会制度来平衡独立学院内部治理结构中的权力失衡问题不失为良策。独立学院内部治理结构天然地具有特殊性且容易产生权力失衡而导致结构失调，教代会制度不失为一种纠偏乃至优化结构的方式。

（三）可持续发展的保障

独立学院诞生之初被寄予厚望，其对中国高等教育大众化也的确作出了一定贡献，但这种贡献主要体现在数量而非质量上。对其合法性的质疑部分地出于对其教育教学质量的不满，直面这些质疑乃至否定，独立学院需要走可持续发展之路，同时，转设和分类管理也与可持续发展息息相关。按照经济常识，发展就必须考虑成本与收益，独立学院的运行成本复杂多样，此处仅简要讨论协调成本和人力成本。

按照经济学交易成本学派的观点，任何经济交往活动都需要协调，不同的经济活动、不同的协调方式有着不同的协调成本。[11]类似地，独立学院由于“一仆二主”而需要付出更高的协调成本。组织性质完全不同的企业和公立高校“二主”在面向“一仆”时必然产生更高的交流、沟通和协调成本。而教代会制度可成为三方交流、沟通和协调的重要舞台以及独立学院内部协调的重要管道，同时，维护教职工权益也是教代会的基本功能。这一功能若能在独立学院得到应有的发挥则有利于增强教职工的向心力和凝聚力，减少独立学院人力成本的不必要损耗如教师流动过大、出工不出力等不良现象的发生。

二、独立学院教代会制度的失范

教代会制度对于独立学院有特殊重要的意义但并不等于教代会制度已受到应有重视，由于现行法律法规关于建立教代会制度的表述均为“应当”而非“必须”，加之独立学院本身发展参差不齐且未必都具有教代会必不可少的意识，不仅独立学院的教代会制度建设缺乏主动性，其实际运行也面临诸多困境。在考察广东省独立学院教代会制度失范具体表现之前，通过一张简表可对教代会制度运行有一个初步认识。见表1。

（一）制度缺失严重

独立学院教代会制度的失范首先表现为制度缺失严重。我国目前独立学院的制度设计突出地表现出缺乏确定性的问题，具体而言，表现为两种性质的制度缺失，一种是显性缺失，另一种是隐性缺失。[12]

显性缺失表现为两个方面：第一，独立学院教代会制度的相关配套制度没有跟上，从而使得其完整性不能实现。无论是《高等教育法》、《民办教育促进法》还是《规定》和《办法》都没有针对独立学院教代会制度进行配套的规定与设计。另外，就广东省而言也没有出台相应的全面、可行的实施细则。第二，独立学院教代会制度没有被执行或执行不力。由表1可见，5所独立学院暂未召开教代会；6所独立学院仅召开1次；2所在换届时分别开会2次和3次而平时没有。换言之，独立学院教代会制度显性缺失即要么没有相关实体性规范，要么对已有实体性规范不落實或落实不力。

隐性缺失也表现为两个方面：第一，独立学院教代会制度的程序性规范执行不严。以其中的A学院为例①，“双代会”上所作的一系列报告如《学院工作报告》、《第一届工会委员会工作报告》、《学院财务年度预决算及执行情况报告》、《提案工作报告》等的听取和审议均为现场举手表决而非无记名投票。当然，收集表1信息过程中发现几乎所有报告和决议的表决均为举手表决。第二，独立学院教代会制度实际效果不明显甚至接近无效。仍以A学院为例，本次“双代会”几乎所有提案至今没有下文，落实与否、程度如何均未公布。同时，财务监督作为A学院教职工代表乃至所有教职工最为关注的问题之一仍没有任何改观。换言之，教代会制度最核心的民主管理和监督功能效果并不明显。

（二）行政主导明显

目前的学校兼具事业单位的自治性与行政单位的科层性的双重特性，行政权力的强势主导有其必然性和现实需要。[13]独立学院不一定登记为事业单位法人，但其母体学校必然为事业单位且院长、书记等重要领导目前仍然均为母体学校派出人员，因此必然带有一定的制度路径依赖。所以独立学院教代会制度中行政主导也十分明显，主要体现在两个方面。

第一，双代会过程中行政人员占明显主导地位。仍以A学院为例，“双代会”筹备委员会由院党委书记和一名副书记分任筹备委员会正、副主任，成员由有关职能部门负责人组成。筹备委员会下设代表选举工作组、代表资格审查组、提案工作组、秘书工作组、宣传工作组和会务工作组共6个工作小组，且所有小组成员几乎没有专任教师。又如会议过程中工会代表选举的监票人、计票人全部来自行政管理部门如学院办公室、人事处、教务处等。

第二，教师代表的被边缘化。A学院“双代会”正式代表中教师代表占比72%，数量优势明显，但实际也只是数量上而非实际上的占优。如主席团成员全是院系及部门领导而最重要的工会委员也仅占比不到25%，其他学校情况类似。工会委员的人员构成决定了教师代表在休会期间更难发挥民主管理和监督职能从而更容易被边缘化。另外，独立学院大部分教师为非编制的自聘人员，一方面难免有打工心态尤其是在出资方把控越来越深入严实的趋势下；另一方面在面对母体学校派出的有编制的管理人员时难免缺乏底气和心理优势。这种情形很可能使独立学院的教师代表被边缘化状况比公立高校乃至纯民办高校更为严重。

（三）代表参差不齐

制度缺失和行政主导分别对应于教代会制度的本身及其运行，而制度主体则是教职工代表。独立学院教代会制度能否有效运行，教职工代表的意愿、能力、知识背景及参与路径等等要素同样举足轻重。独立学院教代会制度运行中，教职工代表的参差不齐表现在三个方面。

第一，教职工代表普遍缺少教代会相关知识和民主意识及其训练。古希腊先哲皮浪认为：“没有知识，正确的行为是不可能的。”[14]由于教代会长期被闲置且工会机构和人员也不够健全（仅1名专职干事），A学院的教职工普遍缺少对教代会制度和“双代会”的了解，即使教职工代表也大多知之甚少。而更为严重的是教职工代表们似乎也并不具备多少民主意识和相关训练。知识和民主意识及其训练的缺乏导致教职工代表履职能力不高，比如A学院本届“双代会”共收到26位代表的提案30余却有12件提案不予立案。代表们大多数没有上交提案，占代表人数的69.7%。

第二，结合表1开会简况可知，很少有学校对教职工代表进行专门培训。不论是囿于客观条件还是主观意识的不到位，大多数独立学院并没有对教职工代表进行宣讲和培训。

第三，如前所述，教职工代表包括数量占优的教师代表和实质占优的行政人员代表，两类教职工代表即教师和非教师代表对应的教代会参与路径和周期是不同的。[15]两类代表参与教代会的意愿不同导致路径和周期的不同，从而导向不同结果，不同结果又反过来影响参与意愿，进一步加剧二者的隔阂乃至对立从而削弱教代会制度的效果与作用。

总之，广东省大部分独立学院教代会制度运行不顺、功能发挥不畅。当然，教代会制度运行失范并非独立学院特有，但由于起步很晚、发展过快、结构不稳且权责不清而更加明显。

三、独立学院教代会制度运行的规制

造成独立学院教代会制度失范的原因是多方面的，正如独立学院法人性质复杂、治理结构构成多样化等等一样，在此不做展开，仅就前文展现的制度运行中的失范现象，拟以举办方和出资方如何积极主动依法运行教代会制度为主对独立学院教代会制度运行的规制进行探讨。

（一）健全制度体系，重视非正式约束

针对上述制度缺失现象，依然从显性和隐性两个方面进行探讨。

显性层面首先是中央及地方政府应尽快加强教代会制度体系的建设，尤其是对独立学院影响重大的地方政府应尽快出台针对独立学院的教代会制度实施细则。其次是各级政府尤其地方政府应加强对独立学院教代会制度运行的引导与监管，尽快做到奖优罚劣、令行禁止。法律、法规、细则、行政监管等都属于正式约束，独立学院教代会制度的隐性缺失却更大程度上取决于非正式约束。

非正式约束的出现是为了协调重复进行的人类互动，它们是正式制度的延伸、阐释和修正，是由社会制裁约束的行为规范（socially sanctioned norms of behavior），以及内部实施的行动标准。[16]具体到独立学院教代会制度，首先是举办者和出资者应具备法治意识，主动自觉学习和掌握相关法律法规，带头做到知法守法用法。其次是教代会制度相关各方在行动中反复练习以掌握属于复杂程序性知识的制度运行机制。然后可以通过省内独立学院相互之间的学习、交流、对比乃至评价在广东省独立学院交流圈中有意培育重视教代会制度的氛围，发挥从众心理的积极作用。最后，重视和利用社会舆论对独立学院教代会制度的运行的非正式的监督与促进的作用。

（二）提升民主意识，突出监督功能

针对行政主导过于明显的问题，应在行政人员法治意识增强的前提下通过突显教职工代表尤其教师代表的主体地位来有效制衡科层体制下强大的行政权力。

首先应使独立学院主导者树立并增强民主意识，懂得适度分权乃至放权。这既符合现代管理原理也有利于增强教职工主人翁意识，增强学校向心力和凝聚力，从而有利于学校整体利益和长远发展。其次，对正式代表予以足够的重视与尊重，不因任何提案和合法合理言论使之受到歧视、压制甚至打击、报复。这也是民主意识的一个重要方面，即容許不同乃至反对意见的存在并予以尊重、保护。最后，管理者和教职工代表对于目前教代会制度的民主功能都应有清醒认识，理解并接受在客观的制度环境中，教代会制度的民主功能不可能理想地定位为对学校管理体制的替代或掌控，而应当成为一种促进学校决策正当性与有效性的过程性补充。[17]

当前形势下教代会的两大职能中监督是最重要、最本质的功能。[18]王寿林认为有效监督需要具备4个条件：第一，监督主体的独立性；第二，监督对象的公开性；第三，监督关系的平等性；第四，监督手段的强制性。[19]科技和时代的发展使得社交媒体时代已然来临且持续不断地影响着所有人，社交媒体已成为社会公众行使知情权、参与权、表达权和监督权的重要渠道。[20]社交媒体所具有的“用户生产内容”特点恰恰符合了王寿林4个条件的前3条。所有教职工可以几乎无成本、低风险地利用社交媒体进行监督乃至直接沟通、互动并形成舆论压力，达到监督效果。当然，前提是不造谣不传谣。相比于借力社交媒体进行内部监督，政府及社会舆论的外部监督具有更强的强制性，所以在《民办教育促进法》修改案中有完善外部监督机制的规定，而外部监督实现的前提是信息公开。2008年《中华人民共和国政府信息公开条例》的颁布使得信息公开制度成为一项重要的政治改革措施被逐步推行，高校也陆续启动了信息公开制度。广东省独立学院也已开始陆续向外公开各项办学信息，虽然信息的及时性、全面性还有待提高。相比于之前提到的在社交媒体时代独立学院教职工相对主动的监督，决策和管理层同样可以借力并化被动为主动利用官方网络和社交媒体发布信息、引导舆论、接受监督、互利共赢。

（三）做好普法宣传，重视选拔培训

针对上述教职工代表所呈现的问题，可从三方面着手解决或缓解。

第一，各级政府尤其地方政府应加强普法宣传、教育。教代会制度相对其他学校制度可能更不为人所熟知，这就需要法律法规政策的制定者进行宣传教育以减少其运行的阻力并增加认同促进执行。另外，对于独立学院教职工代表而言则应充分意识到自身责任和义务，积极主动地学习，并热心参与各项相关活动与会议等。

第二，增加人手、提高人才总体质量、吸引更多的优秀人才是整体提升独立学院教代会代表质量的根本举措，虽难见“近功”但必有“远效”。目前求“近功”而不妨碍“远效”的方式是专门针对正式代表进行选拔和培训。代表的选拔应严格按照相关规定以教师代表为主且逐步增加青年教师比例。至于培训，以教代会的召开为节点，在召开教代会之前对教代会制度进行广泛宣传和教育并对参会人员进行有针对性地培训和答疑。同时，教代会休会期间教职工代表和工会代表也应定期或不定期组织起来学习、交流与讨论。在宣传、培训、学习、交流等过程中，工会可以也应当起到主导和组织作用。另外，上文提到的社交媒体在此也可以发挥宣传、互动的作用。

第三，由于行政人员代表和教师代表参与教代会的意愿和路径不同乃至相反，行政部门一方面应加强行政干部的选拔，另一方面应做到依法办事并重点鼓励、引导和保护教师代表。同时也可以通过学院内部合理适当的人员交叉增进两者的相互了解与互动，从而尽量抵消两者差异给教代会制度运行带来的消极影响。

注释：

①A学院地处珠三角，2004年成立，2009年起与某企业合作办学而转型为民办型独立学院，具有较强的典型性，故以之为主要研究案例。

参考文献：

[1]艾瑞深研究院.校友会2017中国独立学院排行榜300强，吉林大学珠海学院第一[EB/OL].http：//www.cuaa.net/paihang/news/news.jsp？information_id=131207，2017-10-27.

[2]刘献君.中国特色现代大学制度建设的思考[J].中国高等教育，2012（24）：13-15.

[3]林修凤.独立学院合法性合理性的质疑[J].高教探索，2009（1）：18-22.

[4]刘学坤.起源与路向：独立学院合法性问题分析[J].煤炭高等教育，2013（1）：5-10.

[5][10]毕宪顺，赵凤娟.高等学校的民主监督与权力制约——以教职工代表大会制度为基本形式[J].教育研究，2009（1）：86-91.

[6]冯向东.从精神生产视角看中国特色现代大学制度建设[J].高等教育研究，2015（4）：1-9.

[7]刘献君.论高等学校制度建设[J].高等教育研究，2010（3）：32-39.

[8]同济大学课题组.现代大学制度下独立学院治理结构的缺失与调适[J].教育发展研究，2014（7）：67-70.