加强法律配套制度建设推动农民合作社创新发展

■ 文/本刊评论员

赵晓峰西北农林科技大学陕西省乡村治理与社会建设协同创新研究中心副教授

为了适应合作社发展的新形势需要，进一步明晰合作社的业务边界和制度边界，《农民专业合作社法》于2017年修订。

新修订《农民专业合作社法》虽然仍然在名称上延续着“专业”的表述，但是已经取消了“同类”农产品和“同类”农业生产经营服务中“同类”的限制，将合作社在实践中探索的新经验融入到了法律调整范围，以此来应对合作社出现的综合化发展趋势。应该肯定，新修订《农民专业合作社法》的调整范围已经明显扩大，不仅调整了成员资格和构成，还对土地经营权作价出资和联合社发展等内容进行了明文规范。

但是，新修订《农民专业合作社法》依然不能囊括合作社的所有实践创新内容，不能为合作社发展实践中的所有制度创新提供法律支持。比如，自党的十八届三中全会提出“允许农民专业合作社开展信用合作”以来，合作社信用合作已经逐渐发展成为现阶段新型农村合作金融发展的主要组织形态。从第十二届全国人大农业与农村委员会副主任委员陈光国在第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议上做的《关于<中华人民共和国农民专业合作社法（修订草案）>的说明》中可以得知，关于成员内部信用合作的相关内容曾被列入草案第四十三条。然而，有关合作社信用合作的内容最终并没有被列入新修订的《农民专业合作社法》，未能被列入新修订法律规范范畴。这意味着合作社信用合作需要进行再试验、再探索，在总结提炼其金融风险防控经验、持续推进制度创新的基础上为下次法律修订创造立法条件。

虽然新修订《农民专业合作社法》没能对信用合作进行规范，但是合作社信用合作在当前的中国农村对于促进农业发展和农民增收却发挥着重大作用，仍需在不断规范中鼓励其持续创新发展。在山西省永济市，蒲韩种植农民专业合作社开展的信用合作很好地推动着农地适度规模经营，促进着地方产业的发展。为了引导成员开展农地规模经营，蒲韩种植农民专业合作社对流转农地扩增经营规模且家庭经营规模达30亩及以上的成员给予合作金融支持，连续给予3年贷款，直到其达到盈利水平。然而，由于缺乏明确的法律支持，地方政府对合作社内部信用合作的态度一直比较模糊，严重制约着合作社信用合作的健康持续发展。

自2007年以来，农民合作社的业务边界和制度边界不断拓展，很大程度上得益于中央政府从各个方面所营造的政治合法性氛围。2008年，全国人大在专项执法检查中就指出“法律实施中要正确处理规范性与包容性的关系”，这为合作社拓展组织边界创造了良好的外界环境。从中也可以看出，对于合作社信用合作等新修订《农民专业合作社法》尚未涉及的合作业务，应该切实加强法律配套制度建设，要在适度规范，促其发展的基础上逐步健全内部管理机制，以有效防范金融风险和潜在的社会风险。

在法律配套制度建设中，关键是要激发地方政府的积极性，鼓励其出台地方性法规或支持政策，促进合作社规范发展。因为在合作社信用合作等的发展实践中，来自地方政府的行政许可非常重要。这种行政许可本质上即代表着地方政府的态度。他们的承认，可以赋予合作社信用合作以行政合法性，为其营造良好的行政体制环境。如果合作社开展的《农民专业合作社法》规定范畴之外的探索性、创新性业务不能得到地方政府的支持，往往会陷入发展困境。因此，加强法律配套制度建设，对于推动农民合作社创新发展而言至关重要。