论我国宪法解释制度的体系化构造

张剑平，陈剑清

(1.福建师范大学福清分校 应用法律研究中心，福建 福清 350300；2.湖南师范大学 法学院，湖南 长沙 410081)

《中华人民共和国宪法》第67条第1项将宪法解释明确为全国人民代表大会常务委员会的第一项宪法职权。宪法解释是宪法实施和宪法监督的前提，缺乏有效、可行的宪法解释制度就谈不上宪法的实施和监督。自2014年党的十八届四中全会提出“健全宪法实施和监督制度”、“完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制”等重要改革目标以来，我国先后修改了《立法法》和《宪法》，但对宪法解释的制度提升并不明显。面对长期以来规范、理论与实践的三重角力，我国的宪法解释依然没有驶入改革的快车道，其中原因是多方面的，缺乏对宪法解释制度的构造体系化分析是非常突出的一个研究课题。因此，本文依循该思路，从理论逻辑和实践梳理、问题解构出发，提出宪法解释制度体系化构造的若干路径。

一、宪法解释的逻辑基础与实践

(一)宪法解释的必要性

第一，宪法解释是宪法实施的前提。“宪法解释是宪法实施的逻辑起点”[1]，宪法的实施是指宪法在立法机关和执行机关的执行、司法机关的适用以及在全社会的遵守。宪法的实施必定会涉及宪法的相关含义问题，宪法的含义又总是依附在文字之上，而文字的固定使一国的宪法总会存在滞后性和一定的模糊性问题，因此，有必要对宪法条文的含义进行释明。可以说，没有宪法解释，宪法便难以得到全面、具体和有效的实施。

第二，司法实践亟需进行宪法解释。在当前的司法实践中，不仅已有当事人在诉讼中引用宪法条文来支持自己的主张，而且有人民法院援引宪法条文作为裁判的依据。截止到2016年8月31日，“已公开的裁判文书中明确援引宪法作为裁判依据的判决共135件”[2]。更有学者将统计数据更新到2017年3月20日，并指出：“我国各级法院裁判文书中出现‘宪法’这一表述的频率越来越高，约占文书总数的1/2000”[3]。可见，随着公民的宪法基本权利意识的逐步强化，法院已经面临如何对待当事人依据宪法提出诉讼请求的实践问题。对尚未系统运行的我国宪法解释而言，改革的机遇与实践的挑战合二为一，绝不可坐失良机。

第三，宪法解释是建设法治中国的重要组成。习近平总书记指出，“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施”[4]。依法治国的重点与核心在于依宪治国，依宪治国自然需要对宪法的条文含义进行解释，宪法解释的重要性由此可见一斑。在1999年3月通过的宪法修正案中，“依法治国”首次入宪；经过不断的发展，党在2012年11月正式提出了“全面推进依法治国”的重大部署。至此，党和国家的“依法治国”基本方略已经成为我国社会主义法治建设中不可分割的一部分。为全面贯彻“依法治国”和“依宪治国”的基本方略，改革宪法解释的若干具体制度势在必行。

(二)宪法解释的学界论争

关于我国是否存在宪法解释的实践，学界是有争议的，大致分为三种观点。第一种观点为承认我国当前已有宪法解释的实践，代表学者有韩大元、胡锦光和王旭等，他们基本的判断结论是：截至2014年，我国已经有十一项宪法解释的实践或者“关于宪法的解释”①。第二种观点是不承认我国已经有宪法解释的实践，持该观点的学者以王菁、张正等为代表，他们认为宪法解释应当是对宪法条文或者概念进行释义，持肯定观点的学者所认定的“决议、决定等都不是对某一具体宪法条文的解释，而多是表现为对某一个问题或者某一个事项的宏观授权或是指导，不符合宪法解释的形式要件”[5]。第三种观点是不承认我国存在宪法解释的实践，同时也不排斥宪法解释的现实表现形态，该观点以周伟所持的“折中”态度为代表，认为相关“决议、决定”属于“宪法解答”或者“宪法询问答复”的范畴②。

宪法解释的概念在理论界还没有统一，但宪法解释的概念应当是严格意义上的。我们认为它是指：有权进行宪法解释的主体通过宪定或法定的程序，在宪法含义本身存在模糊，或者宪法在实施的过程中存有空缺，因而对宪法中模糊、空缺的相关概念、条文之含义进行释明的活动。而且，“要确定宪法解释概念,应该将宪法解释权置于该国的宪法体制之中”[6]。以《关于国家安全机关行使公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权的决定》(以下简称《国安机关职权决定》)为例，该决定通过解释“公安机关”的含义，申明“国家安全机关承担原由公安机关主管的间谍、特务案件的侦查工作，是国家公安机关的性质”的方式，赋予国家安全机关相应的侦查职权，既符合《宪法》对解释主体的规定，又具有解释《宪法》第37条和第40条含义的内容，应当属于宪法解释。因此，肯定我国宪法解释存在的观点更符合客观实际。

(三)宪法解释的实践类型

依循上述对我国宪法解释的分析思路，我们对相关实践进行归纳梳理，内容详见表1。同时，我们要清醒地认识到，这些宪法解释实践虽没有冠以“宪法解释”之名，但在各自领域都直接或间接地体现了宪法的一项或若干项内涵，这些“决定”“决议”和“规定”等都是以类似法律的形式产生，“导致宪法解释最鲜明的‘事实相关性特征’无法有效彰显”[7]，并非完全意义上的相关学者一致承认的宪法解释实践。

从内容上看，相关实践主要体现出以下两个特点：第一，宪法解释的相关实践大部分服务于国家特定制度的改革。宪法规定了国家的根本制度，应保持高度的稳定性，但是随着国家法治建设与改革的快速发展，某些具体的宪法规定逐渐落后于社会实际。为了在较短时间内统一改革步伐和适应科学发展的需要，宪法解释相关实践呈现出多样化与不统一实属必然。表1所列序号6、7、9、11、15、16、21、22等项都是这一类型的实践形态。第二，宪法解释相关实践大多数涉及国家机关职权的调整或进一步的明确。虽然《宪法》在第三章规定了国家机构的职权和职责，但由于法治实践的深化和机构改革的推进，部分国家机构的职权需要在宪法框架内通过微调、授权等方式予以确认。表1所列序号3、5、10、12、18、20等项则属于该类宪法解释形态。

171993.09.02关于加强对宪法实施情况检查监督的若干规定第八届全国人大常委会第三次会议1982年《宪法》第六十七条181993.12.29关于中国人民解放军保卫部门对军队内部发生的刑事案件行使公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权的决定第八届全国人大常委会第五次会议1982年《宪法》第三十七条和第四十条191996.05.15关于继续开展法制宣传教育的决议第八届全国人大常委会第十九次会议1982年《宪法》第二十四条第一款202012.12.28关于加强网络信息保护的决定第十一届全国人大常委会第三十次会议1982年《宪法》第四十条212013.12.28关于调整完善生育政策的决议第十二届全国人大常委会第六次会议1982年《宪法》第二十五条222014.08.31关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定第十二届全国人大常委会第十次会议1982年《宪法》第一百二十四条232014.11.01关于设立国家宪法日的决定第十二届全国大常委会第十一次会议1982年《宪法》序言

二、宪法解释的问题解构

(一)宪法解释的提议主体未规定

一方面，《宪法》第67条第1项确认了全国人大常委会行使解释宪法的职权；另一方面，目前涉及宪法解释的五部重要法律文件并未涉及宪法解释的提议主体及其程序。从广义上讲，仅有《全国人民代表大会组织法》第22条关于全国人大常委会职权的重申、第31条关于议案表决通过的规定，以及《全国人民代表大会常务委员会议事规则》第11条、第12条关于议案的提出、起草的规定提供了可以作为解释宪法提议主体的参照规定。但是，这些规定既不明确，也不具有宪法解释的针对性，不利于宪法的实施。

(二)宪法解释的提议事由不明确

提议事由是指宪法解释的提议主体可以提请释宪机关解释宪法的法定事由。根据提议主体的法律地位可以将宪法解释的提议事由分为权利与权力两个层面。从权利层面看，该领域主要集中在公民日常生活中可能遇到的基本权利的行使问题，这主要集中在《宪法》第二章所规定的公民的基本权利和义务。从权力视角看，该领域主要集中于国家机关行使《宪法》第三章所赋予的各种职权或者提供服务过程中可能遇到的宪定权力的行使问题。值得注意的是，宪法解释的提议事由在宪法实施过程中可能会超出上述两个层面而呈现出交叉互涉的情况，这需要在实践中进一步完善。

(三)宪法解释的议事程序缺失

由于我国宪法解释尚无可供遵循的程序法依据，相关实践至多只能称为“宪法解释惯例”或者“宪法解释实践”，与之形成鲜明对比的是目前已经存在比较具体的法律解释规则。法律解释和宪法解释尽管不能相等同，却有一定的共通之处。两者的目的都是为了各自领域的“法”的正确实施，都是对相关概念或者条文的释明活动。宪法解释活动虽然不能与法律解释活动相等同，但在议事程序上可以适当借鉴。关于法律解释，我国已经有《立法法》和全国人大常委会《议事规则》的规定。从立法角度来看，宪法解释议案的通过应当经过“审议—表决通过—颁布”三个法律解释流程。但是，基于宪法具有根本法的特别地位，宪法解释的通过程序不应当与普通法律的解释简单地保持一致，需要有专门的规定。可以说，宪法解释议事程序的缺失对我国宪法解释权得不到有效实施影响甚大。

(四)宪法解释的文件名称不规范

从表1所列宪法解释实践及其文件名称可以看出，我国宪法解释的相关实践尚没有统一规范的文件名称。首先，在宪法解释实践中，被使用的名称有“决定”“决议”，也有“规定”，并没有特定的名称，无法体现宪法解释的特殊性。其次，全国人大常委会作出的“宪法解释”都不是冠以“解释”的名称，而是以决议的内容进行命名，无法体现宪法解释的规律性。在此，仍以《国安机关职权决定》为例，该文件虽然是对《宪法》第37条和第40条的解释，但在文件名称上并没有体现出与宪法内容的相关性，而是以文件的内容进行命名。正因如此，其他大部分解释文件的宪法地位在学者中依然存在一定争议。宪法解释在文件名称上的不规范虽并不必然引发宪法解释法律效力的疑问，但在一定程度上会导致宪法解释本身的地位被质疑，难免产生“以法释宪”的尴尬。

(五)宪法解释的效力地位模糊

从我国宪法解释的系列实践来看，全国人大常委会并没有在法律文件中明确规定宪法解释的效力，不仅导致关于宪法解释文件的法律效力争议，也使得宪法解释难以适应立法和司法实践的需要。法律解释的效力已经在《立法法》第50条予以规定，但宪法解释的法律地位、法律效力等问题却没有及时地进行立法跟进，宪法解释落后于法律解释、司法解释的现状已经成了无需争议的法治现实。近年来，有学者对宪法解释的效力进行过探讨，国家权力机关也有相应的改革行动，但宪法解释的法律效力问题依然需要继续研究。

三、宪法解释的构造化路径

(一)总体思路：微调释宪权力的运行构架

首先，必须坚持由权力机关解释宪法的制度。一方面，基于人民代表大会作为国家权力结构核心的制度安排，将宪法解释权赋予司法机关或者独立于权力机关的专门机关有悖于我国的根本政治制度；另一方面，需要强化权力机关的宪法解释能力，但因全国人大及其常委会的会议周期较短，开会议程已经非常紧密，实在无暇直接行使宪法解释权。在如此两难的情况之下，应当首先守住权力机关解释宪法这一基本底线。

其次，可以考虑由新设立的全国人大宪法和法律委员会来辅助全国人大常委会解释宪法。党的十九届三中全会审议通过的《深化党和国家机构改革方案》决定将“全国人大法律委员会”更名为“全国人大宪法和法律委员会”。目前，这一方案已经实现。从形式上看，这一调整仅涉及宪法第七十条中宪法和法律委员会名称的规定，但从法治实践的发展趋势上看将对宪法解释的真正落实起到至关重要的作用，由该专门委员会来辅助全国人大常委会释宪是可以考虑的一种新方式。

再次，宪法和法律委员会、全国人大常委会法工委的工作机制可以进行相应的配套改革。为了解决当前宪法解释中存在的关键性问题，化解全国人大常委会会期较短与任务较重的显著矛盾，可以考虑同时对新设立的宪法和法律委员会与全国人大常委会法工委的工作机制进行对接性的配套改革，其基本的思路可以是法工委成为宪法和法律委员会的秘书机关或办事(辅助)机构，具体方案可以再进一步研究。

(二)确定宪法解释的提议主体

宪法解释提议主体的确定是“宪法解释”的开始。从宪法解释的实践来看，有必要区分抽象的宪法解释与具体的宪法解释两个方面。抽象的宪法解释针对宪法、法律和规范性文件本身，是在相关规范性法律文件本身存在不明确或者违反宪法之虞时所进行的宪法解释；具体的宪法解释是指在国家机关执行、适用法律过程中，对涉及宪法内容的含义以及特定国家机关的行为是否违反宪法进行的宪法解释。

《立法法》将全国人大常委会对法律、法规、规章的审查区分为主动审查和被动审查。不管宪法解释和宪法审查的关系如何，这一做法可以借鉴。除了宪法解释机关主动解释宪法以外，国务院、中央军委、国家监察委、最高法、最高检和省级人大及其常委会都可以提出宪法解释的“要求”，全国人大常委会应当受理并在宪法和法律委员会提出倾向性意见后作出宪法解释。除了前面规定的机关主体，其他国家机关、社会团体、企事业单位组织以及公民都可以提出宪法解释的“请求”，全国人大常委会法工委进行初步处理后递交宪法和法律委员会进行审查，在提出审查意见后提交全国人大常委会决定是否受理。

(三)明列宪法解释的提议事由

从法治的实践来看，将宪法解释用于实践，主要适用于立法机关、监察机关、审判机关和检察机关。由于立法机关的相关职权已经较为明确，当前宪法解释的提议事由应当重点解决监察机关、审判机关和检察机关的工作需求。规定省级的监察委、法院、检察院(含同级别的专门人民法院、检察院)提出宪法解释的要求，就可以在很大程度上解决宪法解释的提议事由难以统一的问题。在赋予省级监察、审判、检察机关以解释宪法的提议事由自主权之后，还需要进一步解决省级以下监察、审判、检察机关对宪法解释提议事由的报送程序问题，具体是通过报送所在省级人大及其常委会提交全国人大常委会，还是上报国家监察委、最高法院和最高检察院后再由其提交全国人大常委会，可以结合具体提议的事由作进一步的研究。

(四)充实宪法解释的议事规则

实践中，全国人大常委会法工委“根据执行法律的部门提出的请求，针对具体案件的事实，为解决特定的法律，包括宪法、宪法性法律问题进行法律解释”[8]，相关程序的规范性与公开性较为缺乏，可以考虑在将来条件成熟时制定《宪法解释程序法》，对宪法解释的议事规则进行较为详细的规定。目前来看，需着重明确的有：第一，借鉴现行的《立法法》《议事规则》和已经基本成型的《宪法解释程序法(专家建议稿)》③进行制度设计。在坚持全国人大常委会宪法解释权的基础上，明确全国人大法工委的形式审查职责与宪法和法律委员会的初步实质审查职责。第二，在表决环节中，明确宪法解释议案必须经过全国人大常委会全体成员三分之二以上多数通过，争议较大或者宪法和法律委员会建议延长审议的，应当在下一次的会议上才能再次提出表决动议。

(五)统一宪法解释的文件名称

宪法解释没有规范的名称是我国宪法实施与法治实践的一项明显缺陷。宪法解释文件的名称是否规范能够代表一个国家面对宪法的尊崇程度，同时也折射出宪法解释实践的规范程度。更进一步说，宪法解释文件的名称规范化可以进一步明确全国人大常委会相关权力行为的本质，区分宪法解释、立法解释以及普通立法和决议。为此，我们建议将宪法解释分为两大类，即条文内容的宪法解释与条文适用的宪法解释，并由此决定宪法解释的发布程序与文件名称。对条文内容的宪法解释，由全国人大常委会发布公告予以公布；对条文适用的宪法解释，全国人大常委会可以直接以“批复”“答复”等形式回复请示机关，并列为正式的宪法解释文件定期汇编公告。需要特别指出的是对于条文内容的宪法解释，该类解释文件应当有属于自己的一套特有名称。例如，可以采用“关于《宪法》第××条的解释”的规则进行命名，具体的文件名称可以参酌《立法法》与法律解释的实践进行探索。

(六)确认宪法解释的法律效力

宪法解释应当具有何种效力，在我国的理论界并不是没有争议。由于宪法解释权来源于宪法本身的规定和授权，从法律解释与法律本身效力的关系推导，宪法解释应当具有与宪法文本等同的法律效力。另一方面，宪法解释是对宪法条文的进一步释明，是附属于宪法条文的再表述。宪法解释也是宪法实施的一种形态，宪法文本与宪法解释二者之间存在一定的效力差异符合法的位阶理论。

然而，从本质上看，抽象地谈论、比较宪法文本与宪法解释文件的效力关系并无助于宪法解释本身要解决的实际问题。宪法解释要解决的是宪法在下位立法、宪法适用、宪法审查以及具体法律争议中可能存在的宪法规范的模糊状态，不应盲目地将宪法文本与宪法解释对立起来研究。尤其需要明确的是：宪法解释与宪法文本之间并无争夺法律效力高低的实际空间。这是因为宪法解释权本身就来自宪法的授权。如果宪法制度下存在宪法审查、宪法修改的有效机制，宪法解释与宪法文本的冲突完全可以在宪法制度中得到消解，两者法律效力的论争实为“杞人之忧”。

四、结语

我国的宪法解释在实践中遇到的种种情况，既有宪法层面的原因，也涉及立法层面的问题。在宪法层面，主要表现为宪法解释权在权力机关的高悬与法律实务机关无权启动宪法解释的体制冲突；在立法层面，主要表现为权力机关缺乏对宪法解释权行使的法律程序、法律事由，尚未统一规范的解释文件名称、解释效力等方面。这两方面结合起来，就有如已经给宪法解释这一“班车”颁发了“行驶证”，却没有让“司机”上班，也没有设置“加油站”，宪法解释的“班车”自然无法实现持续的上道行驶。

[注释]

①观点分别参见韩大元：《现代宪法解释基本理论》，北京：中国民主法制出版社，2006年；胡锦光，王丛虎：《论我国宪法解释的实践》，《法商研究(中南政法学院学报)》,2000年第2期；王旭：《论我国宪法解释程序机制:规范、实践与完善》，《中国高校社会科学》,2015年第4期.

②观点详细参见周伟：《宪法解释案例补充宪法规定的实证研究》，《南京大学法律评论》,2002年第2期；周伟：《宪法解释案例实证问题研究》，《中国法学》,2002年第2期.

③韩大元、张翔在著作《宪法解释程序研究》中提出了《中华人民共和国宪法解释程序法(专家建议稿，2015.11.21)》，内容依次包括：总则、宪法解释的主体与事由、宪法解释请求的提起、宪法解释请求的受理、宪法解释案的起草和审议、宪法解释案的通过与效力、负责等七章，共计23条。具体参见韩大元、张翔：《宪法解释程序研究》，北京：中国人民大学出版社，2016:174-178.