对口援藏政策变迁研究

占 堆 李梦珂 毛改玲

（西藏大学经济与管理学院 西藏拉萨 850000）

一、问题的提出

“对口支援指在中央政府或上级政府主导下，某一地区政府、企业和其他组织对另一地区对应组织在特定时间、特定方向上较为稳定地进行援助和帮助的行为。”[1]对口援藏即“对口支援西藏”，是“对口支援”的内涵之一，是以1979年开始，选派干部的形式，帮助西藏有关地市和部委制定经济和社会发展规划，共同组织实施，使内地与西藏建立相对稳定的合作关系，促进西藏经济和社会的快速发展。

通过阅读整理文献发现，20世纪80年代，关于对口支援的研究开始在国内兴起，研究的主要内容以介绍对口支援、分析对口支援的功能和方式为主，研究方法主要以文献研究法、实证分析法为主，个案研究为辅。其中靳薇对援藏项目的调研结果显示，自援藏工作开展以来，中央及各援藏省市对西藏的项目等支援，直接推动了西藏经济社会的发展；董海峰从经济学视角研究了对口支援，发现中央的对口支援政策，能够成为推动当地经济社会发展的动力，从而弥补受援地区自身发展能力的不足；陈志刚认为，对口支援的受援方大多是多民族、欠发达的地区，对口支援政策不仅只有政治性和经济性的功效，在支援方对口支援的过程更是通过文化的影响，推动受援地区的经济社会发展。

这些研究的共同之处有二：其一，对于对口支援政策的效果及其对受援地区的社会和谐、经济稳定所作出的贡献都给予肯定；其二，已有研究具有轻对口援藏政策体系重对口支援模式的研究倾向。本文梳理了对口援藏政策的形成和发展，划分具体阶段，总结对口援藏政策的发展趋势，以期完善对口援藏政策。

二、对口援藏政策的形成

（一）对口援藏政策的历史渊源

援藏工作可以追溯到唐朝。唐朝政府曾实施了历史上著名的和亲政策，文成公主奉命和亲嫁给了吐蕃赞普松赞干布。文成公主入藏和亲这一事件在历史上不仅停息了战火，更重要的是因和亲而使吐蕃得到了大量资金和物资，这些资金和物资对其发展起到了重要的作用。“据《吐蕃王朝世袭明鉴》等书记载，文成公主嫁妆十分丰厚，陪嫁有十二岁释迦佛等身像；识别善恶的日月宝镜，各类珍宝及金玉饰物；金玉书橱，360卷经典，卜筮经典300种，营造与工技著作60种，100种治病药方，医学论著4种，诊断法5种，医疗器械6种，此外还带去了大量各种农作物的种子，这些资金与物资为促进吐蕃经济社会发展所起的作用是难以估量的。”[2]首先，这些“嫁妆”促使吐蕃许多重大工程项目得以建成；其次，给吐蕃带来了先进的生产技术，如纺织、陶器、造纸、酿酒等；最后，大量的人才和先进文化被带到了吐蕃，如让大臣与贵族子弟学习中原的文化同时把吐蕃的贵族子弟派到长安国学读书等。如此，从文成公主和亲的过程及和亲的意义来看，文成公主可谓是我国最早的“援藏干部”。

新中国成立以来，中央及部分援藏省市对口援藏工作有了新局面。西藏和平解放之初，西藏地区经济尤其落后，居全国末位，且物资匮乏，人民生活艰苦。因此在解放军进藏时，毛泽东就作出指示：“一面进军，一面建设”“进军西藏，不吃地方”。之后1952年至1959年，国家进一步针对西藏采取了有效的帮扶政策，主要内容包括给予财政补助、开辟交通干线等，1959年3000多名援藏干部，开始在西藏进行援藏工作，1963年中共中央又增派了392名援藏干部到西藏开展援藏工作，包括财贸、邮政、交通、教师等各个专业的技术人员。鉴于西藏当时的经济社会环境，中央规定西藏军区和政府工作所需的全部经费，都由中央政府统一划拨，不占西藏地方财政收入的一丝一毫；除此之外，还规定若是有西藏地方政府想要开展却有心无力的项目，中央政府应予以支持。“1960年到1965年期间，中央政府给西藏地方的财政补助累计达5.9亿元，拨给西藏地方政府大批无息农牧业贷款，扶助西藏农牧民增加生产资料，解决西藏人民生活上的困难，中央对西藏物资援助的力度也在不断增加，同时开始出现人才援助。1965年到1979，中央政府加强了对西藏经济建设的资助，当时主要采取了大批无息农牧业贷款，物资援助，选调各级干部、专业技术人才、大专院校毕业生进藏等方式。”[3]

1978年，中共中央发布了《关于抽调干部支援西藏和在藏干部内返问题的通知》，干部援藏机制初步形成；在1979年7月在全国边防工作会议上，第一次明确提出了“对口支援”的概念，使内地发达省市对边境少数民族地区的对口支援制度得以确立。其中对对口支援进行了详细规划，初步形成了全国支援西藏、河北支援贵州、北京支援内蒙古、上海支援云南和宁夏、山东支援青海、江苏支援新疆和广西的格局，由此“全国支援西藏”的概念开始形成。

（二）对口援藏政策的形成

20世纪80年代，对口支援政策尚未成熟，在规模、内容和周期上都处于初步探索阶段，但其作为一种特色政策已开始在全国范围内进行推广。1978年十一届三中全会召开，改革开放政策实行，一直到21世纪初，我国的经济处于强力发展时期。“在此期间，中央提出‘援藏’口号，要求‘中央关心西藏，全国支援西藏’，特点为‘强力援助’；同时在西藏进行经济建设的指导思想也出现明显变化，逐渐从‘帮助西藏地方进行建设’变为‘加快西藏经济发展’。”[4]1980年，第一次西藏工作座谈会召开，座谈会上制定了一系列的援藏惠民政策，并提出了“为建设一个团结、富裕、文明的新西藏而奋斗”的口号，从此，西藏开始发展本地的现代工业，一些交通设施也相继涌现，西藏逐步走上了现代化建设的道路，同时也为以后援藏工作的顺利开展奠定了坚实的基础。“1984年3月，中央召开第二次西藏工作座谈会，会上，党中央、国务院决定由北京、上海、天津、江苏、浙江、四川、广东、山东、福建等9省市和水电部、农牧渔业部、国家建材局等有关部门帮助西藏建设43个近期迫切需要的中小型工程项目，涉及10个行业，总投资4.8亿元，总建筑面积23.6万平方米。43项工程基本满足了80年代西藏社会经济发展，特别是旅游业的需要，被人们誉为高原上的“43颗明珠”。”[5]这次西藏座谈会的召开也成为全国援藏工程开始的标志。第三次西藏工作座谈会于1994年7月在北京召开，这次座谈会上江泽民发出了“全国各地方和中央各部门都要齐心协力共同支援西藏的建设，共同促进西藏的发展”的号召，更进一步地明确了“分片负责、对口支援、定期轮换”的对口援藏方针，由此，对口援藏的正式拉开了序幕。

三、对口援藏政策的发展阶段

西藏地处我国西南，其自然条件恶劣，民族宗教问题复杂，且与我国的其他省市相比，西藏地区的经济社会发展长期居于末位。自新中国成立以来，中央政府尤其重视西藏经济社会的发展，并实施援藏政策，逐步形成了完善的援藏机制。对这些政策阶段划分大多以时间为节点，本文根据对口援藏政策内容的演变将其划分为以下几个阶段。

（一）资金援藏主导阶段

资金援藏政策主要实施于1979-1985年间，这一阶段的援藏特征以资金支援为主。1965年西藏自治区成立后，西藏进入到社会主义时期，但由于地理、历史、民族、宗教等问题，在我国所有省市中经济一直居于末位，且差距较大。1978年十一届三中全会召开，改革开放政策实行，为了缩小西藏与东部沿海地区的发展差距，1979年7月在全国边防工作会议上，第一次明确提出了“对口支援”的概念，使内地发达省市对口支援边境少数民族地区的制度得以确立。西藏第一次工作座谈会于1980年在北京召开，这一次座谈会制定一系列的援藏惠民政策，并提出了“为建设一个团结、富裕、文明的新西藏而奋斗”的口号，具体政策为：增加年均定额补助达4.96亿元，各专项拨款达0.9亿元，基本建设投资增加到2.622亿元。由表1可以看出，中央财政补贴所占比例很高甚至超过了西藏全部的财政收入，所以，这一阶段，资金援藏在对口援藏政策中处于重要地位。

表1 西藏自治区资金援藏情况表

（二）项目援藏主导阶段

项目援藏政策主要实施于1984-1994年间，这一阶段援藏特征以项目支援为主。“项目援助是对特定的基础设施、社会发展项目进行的专门的资金和建设工程援助。”[6]中央在1984年召开了西藏第二次工作座谈会后，援藏的方式有了新发展，项目援藏开始在援藏工作中占据重要地位，这一历史的转变成为了全国性的援藏工程开始的标志。

第二次西藏工作座谈会上，“党中央、国务院决定由北京、上海、天津、江苏、浙江、四川、广东、山东、福建等9省市和水电部、农牧渔业部、国家建材局等有关部门帮助西藏建设43个近期迫切需要的中小型工程项目。工程内容涉及10个行业，总投资4.8亿元，总建筑面积23.6万平方米。43项工程基本满足了80年代西藏社会经济发展特别是旅游业的需要，被人们誉为高原上的‘43颗明珠’。”[7]这次座谈会上提出的43项工程建设规模大、工期短、投资集中，作为一次较为集中的典型性工程建设，它不仅是中央关心和扶持西藏的具体表现，而且能够起到增强西藏发展自信心的作用（见表2）。

表2 1984-1994年部分援藏项目情况

（三）干部援藏主导阶段

干部援藏政策主要实施于1994-2010年间，这一阶段援藏特征以干部支援为主。中央于1994年7月召开了第三次西藏工作座谈会，进一步明确提出了“分片负责、对口支援、定期轮换”的对口援藏方针，标志着对口援藏政策正式确立，由此，正式拉开了对口援藏的序幕。“‘分片负责、对口支援、定期轮换’即一部分中央国家机关和省市，在选派干部进藏工作方面与西藏建立相对稳定的对口支援关系，内地的两、三个省市对口支援西藏的一个地市，中央和国家机关各部委对口支援西藏自治区直属部门和单位。”[8]这是一种干部选派的方式，通过这种方式把内地和西藏联系起来，有助于西藏地区经济和社会发展规划的制定，使他们共同发展，从而达到加快西藏经济社会发展，维护社会稳定的目的。第三次西藏工作座谈会上还规定这种新的对口支援方式的周期暂定为10年，期间援藏干部三年轮换一次，这一规定从1995年正式实施，且中央要求，各有关部委和援藏省市要积极配合相关援藏工作，与受援地区和部门的相关工作人员加强沟通，同时根据西藏工作的按时需要选派干部进藏开展工作，而对于这些援藏干部的管理，由西藏地方党委主要负责。西藏第四次工作座谈会于2001年6月在北京召开，座谈会上将对口援藏政策延长到了2015年，时间长度增加了10年，不仅如此，这次会议之后，扩大了对口援藏的范围，对口援藏的力度也得到了进一步的加强。

（四）全方位援藏阶段

全方位援藏政策主要实施于2010-至今，这一阶段援藏特征是全面性，囊括了资金、项目、干部等各个方面的支援。“2010年1月，中央召开了第五次西藏工作座谈会，对推进西藏经济社会发展和长治久安作出了全面部署，为做好西藏工作进一步指明了方向。”[9]这次座谈会上对口援藏的范围进一步扩大到青海、四川、甘肃、云南等省的藏族聚居区，对口援藏的主体也扩展到政府和企业共同参与，且以中央政府为主起指导作用，全国各个省市和中央企业共同参与对口援藏项目的建设。

随着援藏工作的深入，其内容和要求也随之不断更新，面对新形势，中央召开了第五次西藏工作座谈会，这次座谈会之后，对口援藏工作开始向全方位、多层次、宽领域拓展，并形成了干部援藏、经济援藏、项目援藏、人才援藏、科技援藏等多种援藏方式。随着改革开放政策的大力实行和对口援藏工作的深入开展，西藏的经济社会发展渐渐步入正轨，开放型的经济结构初步形成，不仅使西藏地区的产业化和商品化水平得到了提高，还加快了西藏的经济社会的发展，推动西藏经济进入了新的快速发展时期。

四、对口援藏政策的发展趋势

随着经济社会的发展，对口援藏力度和强度的加大，对口援藏政策的发展趋势主要表现为以下三个方面。

（一）援助的规模不断扩大

首先，对口援藏的结对数量不断增加，援藏之初有9个省市参与到对口援藏的工作中，目前已有17个省市开始参与对口援藏，帮助西藏的各个地区以加快发展；对口援藏投入的资金和物资数量也越来越大，在1994至2010年间，共有六批、4742名来自各个对口援藏省市、中央国家机关、中央企业的干部进入西藏参与援藏工作，其中西藏自治区政府与国务院国资委共同成立“中央企业援藏工作协调领导小组”，在西藏自治区政府和国务院国资委负责同志的领导下开展工作，西藏自治区政府相关部门，地区（市）政府和国务院国资委相关厅局负责协调和衔接相关工作。据调查统计，各个对口援藏省市和企业向西藏累计无偿提供援助资金、物资等共133亿元，支援和实施援助项目4393个。仅“十一五”五年时间对口援藏资金总规模就达76亿元，并形成了经济、教育、科技、人才等各个方面的援藏格局。

（二）援藏的内容和形式不断丰富

最初，对口援藏的内容主要是单一的资金援藏、项目援藏、干部援藏，如今，发展到干部、经济、教育、科技、文化、人才等全方位的对口援藏，如中央企业在藏发展的同时，坚持把保障和改善民生放在优先位置，积极履行社会责任，有40多家中央企业在藏大力开展文化教育、医疗卫生、抗灾救灾、人才培训、无偿捐赠、行业扶持等各类援助帮扶工作，共投入无偿援助资金31.79亿元，其中2011年投入无偿援助资金9.81亿元。对口援藏的形式不仅继续延续东部对西部传统的支援形式，还进行了多项政策实验与创新，增加了譬如让援藏干部担任西藏地区县（市）委书记这一职务，2011年安排5名西藏区属企业经营管理人员到中央企业挂职等。至今，对口援藏政策的已形成了多种形式，主要表现形式为：省内的市对口支援市、县对口支援县，部分企业对口支援单位、相关职能部门互相对口支援等。

（三）援助的结对关系不断稳定

自1994年正式确立“分片负责、对口支援、定期轮换”的对口援藏方针以来，对口援藏的援助结对已逐渐演变为一种长期性和稳定性的关系，这是因为从西藏发展的战略高度考虑，为了对口援藏的各种项目和经济合作能够长期进行和稳定发展，让对口援藏的效益得到持续稳定的发挥，因此必须使支援方和受援方在对口援藏中的结对关系保持长期不变。如北京市对拉萨市的对口支援，自1994年以来，已是稳定的关系；中央企业的对口支援原则上每年召开一次中央企业对口援藏与经济技术合作工作协调会议，总结交流工作情况，研究重大事项，部署各项工作。根据工作需要，不定期召开专题会，及时协调解决工作中存在的突出问题，研究部署下一步工作，确保中央企业与西藏经济技术合作和援藏工作不断深化，取得实效。这更能使援藏思路保持连贯性，更有效地开展援藏工作。