西藏特殊财政事权实证分析

吕翠苹秦君玲张洁

（①西藏大学财经学院 ②国家开放大学西藏学院西藏拉萨850000③青岛滨海学院 山东青岛 266555）

一、引言

中央与地方政府间财政关系的改革是当前加快建立现代财政制度、推动财税体制深化改革的首要任务，而财政事权和支出责任的划分是规范处理中央与地方政府间财政关系的前置条件。从政治、经济、文化、历史、民族、宗教、法律、自然地理等各个方面综合考察，西藏具有中国乃至世界的特殊性，中央与西藏自治区政府间财政关系的处理需要深入分析西藏特殊的财政事权。中央政府与西藏地方政府间财政事权存在划分不清的问题。首先，部分应划归中央的事权交给了地方处理。在西藏尤其表现在国防、维稳等方面，西藏地方政府以直接或间接的形式承担了更多的维稳、边境防控、边境建设等本应划为中央政府的事权。其次，中央在西藏承担了部分应归属西藏地方政府的事权和相应支出责任。这一问题主要表现在繁杂的专项转移支付项目上。中央对西藏的专项转移支付资金涉及教育、科学技术、住房保障支出等各个方面，其中不乏有受益范围仅限某一辖区的县乡公路建设与维护、小型农业基础设施建设等项目的支出。第三，很多领域存在着由中央与西藏地方共同管理的财政事权，其相应支出责任分担不明确。如实际工作中，西藏的公共安全、教育、公共文化、社会保障与就业、节能环保等方面的支出都是通过西藏的财力安排与中央的专项转移支付共同承担的。这些事权在中央与西藏自治区政府间责任分担过程中并无固定的比例划分，一定程度上造成中央与西藏地方政府间共同事权职责不清，资金使用的预期性、规划性欠缺，资金使用效率大打折扣。

中央政府与西藏地方政府间事权划分不清、支出责任不明确的现状需要我们结合西藏的特殊性深入分析西藏特殊的财政事权，以求找到科学的解决思路。

二、西藏特殊财政事权实证分析

（一）西藏公共支出成本高，地方事权财政负担重

在中国这样一个自然、社会条件地区差异明显的国家，在不同地区提供大致相同的公共产品或公共服务，其公共支出成本具有明显差异，因此在推进全国基本公共服务均等化过程中应充分重视成本因素，考察不同地区提供公共产品或公共服务的真实财政能力。一个地区公共支出成本差异的影响因素主要包括自然地理环境、经济环境、社会环境等。西藏在这些因素上都具有相当的特殊性，这也正是西藏公共支出成本高，地方财政负担重的原因所在。

1.自然地理环境因素

人类生存和发展的必要前提就是自然地理环境，它天然影响着一个地区的公共支出成本，主要有：平均海拔、地形复杂程度、国土面积和偏远程度、气候特征等。

（1）平均海拔。海拔高度与公共支出成本呈正比。某地区平均海拔越高，其自然条件越恶劣，进而影响当地人们的生产生活条件，公共支出成本就会增加。高海拔强化了重力侵蚀作用，更容易带来坍塌、滑坡、泥石流等自然灾害，使基础设施的建设、维护成本大大增加。西藏素有“世界屋脊”和“地球第三级”之称，平均海拔4000米以上。西藏自治区海拔超过5000米的地区占西藏整个面积的34%，海拔在4000米以上的地区占85.1%。当前西藏的交通、能源等基础设施建设规模庞大的现状与其巨大的建设、运行及养护成本之间存在着巨大的矛盾。

（2）地形复杂程度。地形复杂程度与公共支出成本呈正比。在西藏，巍峨耸立的群山构成其基本地貌骨架，其中东西向的山系构成西藏高原的主体部分，从北向南依次是昆仑山脉、喀喇昆仑山—唐古拉山脉、冈底斯山—念青唐古拉山脉、喜马拉雅山脉。南北向的山系主要是高原东南部多条岭谷相间的横断山脉。这些山脉呈弧形展开，形成高原西部的帕米尔“山结”和高原东部的横断山“山束”，内部群峰汇集，地势险峻无比，其中珠穆朗玛峰是世界上最高峰，海拔8844.43米。如此复杂的地形地貌为其道路、通讯、供水、供电、服务等基础设施建设增加了难度，群山耸立更是阻隔了西藏各地市间及西藏与外界的联系，导致公共服务的投入及传递成本增加，公共支出成本更高。

（3）国土面积和偏远程度。国土面积和偏远程度与公共支出成本呈正比。西藏地处祖国西南边陲，地理位置偏远，远离经济较为发达的东部沿海地区，远离国家的经济文化中心，在五个自治区中省会城市与首都北京的地图直线距离是最远的，距离北京2657.9千米。根据温军（2001）测算，也是省会城市与最近港口①最近港口是指中国沿海最主要的14个港口,即大连、营口、秦皇岛、天津、烟台、日照、青岛、连云港、上海、宁波、汕头、广州、湛江、海口。的地图直线距离最远的，为2900千米。其周围又有山地、高原阻隔，交通、通讯等更是受到自然环境影响，与外界联系受到极大限制。西藏全区面积约120多万平方千米，约占全国面积的1/8，南北宽约1000千米，东西长约1900千米，如此广袤的国土领域内设置的行政区划数量及各行政区域间的距离远远超过了国内其他地区的相关数据。在西藏六市一地下设74个县（区）694个乡镇（办事处），其政府服务半径大，财政供养系数高，其行政成本必然远高于内地。

（4）气候特征。恶劣的气候导致人类生产、工作效率低下，灾害支出频繁，直接或间接提高了地区经济建设成本。独特的地形地貌造就了西藏复杂多样的气候特征，自东南到西北，自山脚到山顶依次展现热带、亚热带、温带、亚寒带、寒带等气候类型，真正体现“一山有四季，十里不同天”的气候特点。具体来说：一是空气稀薄，含氧量低。这严重威胁西藏人民的身心健康，甚至危及生命，直接影响当地生产、工作效率。二是气温低，降水分布不均匀。西藏工程建设的施工期短，且需对工程采取保温措施，同样质量的工程成本造价较一般地区高出20%左右。三是日照时间长，太阳辐射强，造成了如灼伤皮肤等诸多影响。以上气候特征导致西藏干旱、风沙、暴雪、霜冻、冰雹、洪水、泥石流等自然灾害频繁，对人类生命财产安排造成威胁，道路及车辆维护成本都增加，并影响到西藏的农牧业生产，直接导致防灾抗灾支出增加，减灾救灾基础设施建设资金需求庞大。

2.经济环境因素

经济环境对一个地区公共服务的提供具有直接影响，在很大程度上影响着该地区的公共支出成本。下面从市场化程度、物价水平、人均GDP等方面分析经济环境因素对西藏公共支出成本的影响。

（1）市场化程度。一个地区市场化程度与公共支出成本呈反比关系。由于受到历史惯性、人口、经济发展水平、地理条件等因素的影响，西藏市场极其狭小，其市场观念、竞争意识淡薄。很多领域仍然深受计划经济模式影响，政府越位与缺位现象并存，行政开支大，2015年西藏政府消费支出占总消费支出的65.4%，这个比例是全国最高的。西藏国有经济比重高，更多体现出计划经济色彩，2015年西藏国企数量占区内企业数的7.18%，是全国平均水平的7倍左右，2015年西藏有72.15%的固定资产投资是面向国有经济的，这一比例高出同期全国平均水平的47.29个百分点，仅有7.92%投向私营及个体经济，低于同年全国平均水平24.78个百分点。①根据《西藏统计年鉴2016》计算得来。西藏消费品市场容量小、城乡差异巨大，土地、劳动力、技术等生产要素市场刚刚起步，地区封闭分割阻碍着要素自由流动及合理配置，证券市场困难重重。西藏市场化进程缓慢，其市场化程度明显低于内地其他地区，在全国排名最末。（见图1）

图1 中国各省市市场化发育程度情况

（2）物价水平。物价水平与公共支出成本成正比。与我国其他地区相比，当前西藏的总体物价水平处于相对较高水平，同样的货币量在西藏的购买力远不及内地一般地区的水平。其中一个重要原因在于，西藏特殊的地理位置导致许多工业和生活用品依靠远在千里之外的区域市场供应，即使当地可以供应部分生产生活用品也需要耗费更多的人力物力，因高寒缺氧带来的效率低下、折旧率过高等都直接增加了产品的成本。

（3）人均GDP。人均GDP常常用来衡量一个地区的经济发展状况，代表该地区的综合经济实力。人均GDP高说明该地区居民生活水平较高，并间接反映出该地区政府财政收入水平较高，进而说明该地区政府提供基本公共服务的能力较强，因此地区发展公共事业的财政负担相对较轻，具有较强公共事业发展能力。西藏民主改革以来，西藏经济社会虽然得到全面发展，农牧民生活得到不断提高，但经济发展水平仍大大落后于我国其他地区（见图2）。在五个自治区中，2015年西藏无论是GDP还是人均GDP都是最低的，西藏发展公共事业的财政负担沉重。

图2 2015年五个自治区GDP及人均GDP状况

3.社会环境因素

社会环境好的地区，人们的工作生活效率及质量得到大大提升，可以有效降低社会管理成本，避免不必要的财政资源浪费。下面从人口状况、贫困水平、交通状况等方面分析社会环境因素对西藏地方财政负担的影响。

（1）人口状况。从人口规模及人口密度来看，对于如基础设施类的固定成本较高而运行成本相对低的公共服务，使用人口越多，形成规模效应，单位成本越低，反之则单位成本越高。如表1所示，2015年，西藏总人口324万人，人口规模不及全国人口的0.24%，国土面积却占全国面积的1/8左右，人口密度仅为2.69人/平方千米，是民族地区乃至全国人口密度最小的省区，因此在西藏提供基本公共服务的人均公共支出成本必然较高。另外，我国政府“职责同构”，要维持西藏政府行政部门的正常运转，要设置的乡镇数量及配备的财政供养人员必然远多于内地，其人均公共支出成本必然更高。如图3所示，2008年西藏的财政供养系数①财政供养系数=财政供养人口/总人口为6.27%，在全国各省份是最高的，而同期全国平均水平为3.54%，西藏地方财政负担远高于全国其他省份。从城乡人口比例来看，城镇人口所占比重较低的地区人口密度相对低，同等公共服务的受益人群相对少，从而公共服务供给效率低，基本公共服务的单位成本高。2015年西藏城镇人口比例仅占27.74%，是民族地区乃至全国比例最低的，而同期全国城镇人口比重达56.1%，是西藏人口城镇化率的两倍以上。从少数民族人口比重来看，少数民族人口聚集的地区往往涉及双语甚至多语教学、传媒，还面临反分裂、反恐怖等维护安全稳定任务。

这些都会加大地方政府的公共支出成本。据2010年第六次全国人口普查数据公报，西藏少数民族人口比重达91.83%，是民族地区甚至全国少数民族人口最为集中的省区，包括藏族、回族、珞巴族、门巴族、纳西族等40多个民族，境内有苯教、佛教、伊斯兰教、天主教4种宗教，形成独具特色的民族文化领域，从而教育支出、文化宗教管理支出、行政管理支出都大大增加。从人口受教育程度来看，2015年西藏文盲人口占15岁及以上人口的比重为37.33%（见表1），是民族地区乃至全国比重最高的，文盲率接近全国平均水平的7倍，较低的人口文化素质必然会导致公共支出成本的增加。

图3 2008年全国各地区财政供养系数情况

（2）贫困水平。贫困地区往往经济发展水平较低，城乡经济发展更加不平衡，实现基本公共服务均等化的成本更高，面临着行政管理支出、教育支出、医疗卫生支出、农业支出等各项财政支出的拨付困难，财政压力大。如图4所示，2015年西藏居民人均可支配收入为12254.3元，在全国31个省份中排名最后，仅相当于排名第一位的上海居民人均可支配收入的25%左右。2015年西藏恩格尔系数①恩格尔系数是食品支出总额占个人消费支出总额的比重。国际上一般用来判定生活水平高低及贫困划分，恩格尔系数越大意味着贫困程度越高。联合国根据恩格尔系数的大小，对世界各国或地区的生活水平有一个划分标准，即一个国家或地区恩格尔系数大于60%为贫穷；50%-60%为温饱；40%-50%为小康；30%-40%属于相对富裕；20%-30%为富裕；20%以下为极其富裕。为47.54%，可以说已经跨入小康水平，但远高于同期全国居民恩格尔系数30.64%的水平，且这一系数是全国各省区最高的，尽管恩格尔系数会受不同地区居民生活习惯不同、消费品价格差异等因素的影响，但仍从一定程度上反映出西藏仍是我国非常贫困的地区。

表1 2015年西藏人口状况表

（3）交通状况。一个地区若交通基础设施比较完善，即可以大大减少公共服务提供的运输成本，有效促进公共事业的发展，从而降低公共支出成本。截至2015年底西藏铁路营业里程786.3千米，铁路密度6.54千米/万平方千米，公路里程78348千米，公路密度651.71千米/万平方千米，是全国铁路密度、公路密度最低的省区，且公路等级相对较低、质量差，等外公路占全区公路里程的25.44%左右，较全国平均水平高出14个百分点，高速公路仅占全区公路里程的0.05%左右，远低于全国平均水平。②根据《中国统计年鉴2016》《西藏统计年鉴2016》计算得出。结合西藏恶劣的自然地理环境，目前西藏在道路治理、乡镇村通公路、公路安全生命防护、危桥改造等方面投资需求巨大，交通基础设施落后的现状大大增加了西藏基本公共服务供给的成本。

综上，在以上因素的影响下，西藏地方财政负担沉重，且由于自然地理环境等不可抗力因素，这一状况很难在较短时间内得到根本改善，罗绒战堆、樊毅斌（2011）提出，西藏的区域发展成本较全国平均水平要多出50%以上，至少在十年内都是这样的。因此中央与西藏自治区政府间财政关系的处理应充分考虑不同地区的成本差异问题，认识到西藏内部事权负担的沉重性。

（二）西藏承担更多交叉领域的财政事权

西藏较内地承担更多交叉领域的财政事权，成为中央与西藏自治区政府间财政关系规范化调整的一大挑战。

图4 2015年全国各地区恩格尔系数情况

1.外溢性事权

外溢性事权实际上是中央与地方共同事权，财政事权的外溢效应会影响到地方政府的供给行为，导致基本公共服务的供给不足，因此需要结合公共服务的受益范围及影响程度对政府职责权限进行清晰划分，避免因职责不清而影响基本公共服务均等化目标的实现。西藏特殊的区位因素和战略地位使地方政府承担了更多的外溢性事权。

（1）生态建设与环境保护。西藏自治区属于青藏高原的主体部分，亚洲著名的长江、黄河、怒江、澜沧江、印度河、恒河、雅鲁藏布江等都流经或发源于此，西藏特殊的地理位置、复杂的地形地貌、独特的生态系统及多样的生物资源，使西藏对亚洲乃至北半球气候变化起到启动和调节作用，这样西藏就成为保持高原及周边地区生态平衡的重要屏障。西藏地区的生态环境效益超过了青藏高原本身，直接关系到中华民族的根本利益，甚至关系到南亚和东南亚人民的未来发展。然而，一直以来西藏地区的生态系统极其脆弱，抗干扰能力低，且自我恢复能力差，一旦遭到破坏，后果不堪设想。早在20世纪90年代就有学者测算出西藏属于我国生态环境极其脆弱区。高江波（2016）基于遥感数据对西藏高原生态系统的脆弱性进行了测算，得出西藏中等及以上综合脆弱性地区占全区面积的74%，西藏高原生态系统的整体脆弱性程度大。因此，西藏地区生态建设与环境保护的任务十分艰巨，西藏当前的经济建设必须要建立在生态环境保护的基础上，追求经济社会的协调、可持续发展。

（2）公共文化。西藏地方文化是整个中华民族文化的重要组成部分，使西藏丰富且独特的优秀民族传统文化艺术得以继承和发展，是中央与西藏地方政府义不容辞的职责，需要投入巨大的人力、财力和物力。如格萨尔王传、藏戏、雪顿节等非物质文化遗产的保护，布达拉宫、大昭寺、萨迦寺等重点文物的保护，文件档案的抢救与整理等，中央从政策倾斜、资金投入、人才培养、设施建设等方面给予西藏地方政府大力支持。据统计，从“九五”到“十二五”的20年间，中央在西藏投入近30亿元进行文物的保护工作，共开展了300多项抢救性的维修保护工程，并预计在“十三五”期间继续投入专项资金20亿元以上用于西藏的文物保护，通过项目支持、资金支持对77处重点文物保护单位进行维修，对9座博物馆展开建设及质量提升，使西藏在文化和文物方面得到持续保护和合理利用。同时，随着西藏经济社会的发展，西藏地方财政也在不断加大对文物保护和文物维修的经费支出。另外，西藏特殊的民族构成要求西藏在进行文化、广播电视、出版发行、机关文件发布等各项工作时，都需要藏、汉两种通用语言，这必然加大地方政府在文化宣传方面的财政开支。

（3）扶贫工作。西藏是我国唯一的省级集中连片贫困地区，面临着贫困人口多、贫困程度深、个别地区贫困突出、返贫率高等一系列困难。作为边疆少数民族地区，人们往往将其贫困问题与少数民族和宗教问题联系起来。如果贫困问题解决不了，人民内部矛盾就极易升级为全国性社会矛盾，直接影响到当地的民族团结和社会稳定，导致地区局势不稳，甚至会被国际敌对势力所利用，对国家的和平发展造成威胁。据统计，在中央“精准扶贫、精准脱贫”的战略指导下，“十二五”期间，中央在西藏投入扶贫资金达69.4亿余元，西藏自治区本级政府、地（市）、县共投入财政扶贫资金达22.4亿余元，积极探索各种扶贫模式，使贫困发生率下降至32.95%，贫困人口减少58万人，其中41.42万贫困群众稳定脱贫。“十三五”期间，西藏脱贫任务仍然艰巨，需要中央与西藏地方政府继续全力应对脱贫攻坚战。

2.代理性事权

这里的代理性事权实际上已经明确为中央政府的事权，考虑到事权履行的效率问题而委托给地方政府办理，因此代理性事权实际上是一个具体操作层面的问题。西藏兼具边境和贫困双重因素，是重要的国家安全屏障，西藏的稳定与发展关系着全国的稳定与发展。基于地缘、政治、效率等因素的考虑，中央将某些领域的事权交由西藏地方政府代理。

（1）国家安全与稳定。西藏作为一个边疆省份，与印度、尼泊尔、不丹、缅甸等国家接壤，边境线长达4027千米，超过全国陆地边境线的1/6，是中国西南边陲的重要门户和保障，战略位置相当重要，是重要的国家安全屏障，这就需要安排大量的边境建设费用。因历史上英帝国主义制造的非法的“麦克马洪线”，中印边境线划分始终存在争议，两国边境部队常年处于高度警备状态，地区非和平的边境环境必然带来一系列的直接或间接费用支出，并对西藏经济建设造成强烈的负面影响，由此导致西藏地方政府代中央承担了许多维护国家安全的职责，如边境基础设施的建设、保障边境地方政府的正常运转、保障国土完整等。另外，达赖集团分裂祖国的图谋一直没有停止过，不断通过各种渠道进行反动宣传和制造恐怖事件，妄图把西藏从中国分裂出去。同时，西方敌对势力在国际上提出所谓的“西藏问题”，公然支持、利用达赖集团以期达到分裂中国、削弱中国的目的。西藏的发展必须以稳定的社会环境为基础，达赖集团及西方敌对势力的分裂破坏活动使西藏地方政府在进行经济建设的同时承担了许多反分裂、保稳定的工作。

（2）全国性战略性自然资源的使用和保护。首先，西藏拥有广阔的天然草场、丰富的森林资源和草药材资源、独特且多样化的动物资源；其次，在青藏高原特殊的气候和环境影响下，西藏特殊的造地运动孕育了地下极为丰富的矿产资源储备；第三，西藏能源丰富，既有煤、石油、泥炭、天燃气等传统能源，又有锂、天燃气水合物等新能源，还有水能、地热能、太阳能、风能等清洁资源。由此，西藏是我国重要的战略资源储备基地，是中国经济快速发展的能源根据地。但我们应该清楚地认识到，西藏自然资源的开发利用必须放到国家的安全与发展战略全局中考虑，适应国内外市场的需求变化的同时，处理好资源开发与经济可持续发展之间的关系。中央政府应站在国家全局的角度，加强西藏自然资源开发的规划和布局，加大资源开发过程中的环境保护、地质灾害防治、重大危险源控制等方面的财政资金投入，西藏地方政府应充分利用信息优势，落实相应管理责任。

三、对中央与西藏自治区政府间财政事权划分作出特殊安排

基于西藏特殊背景，无论西藏内部事权还是交叉领域的事权都表现出区别于我国其他地区甚至其他4个自治区的特殊性。中央与西藏自治区政府间财政事权的划分应充分考虑西藏的特殊性，可以借鉴国家给予西藏特殊税权的做法，对中央与西藏自治区政府间的财政事权也进行特殊的划分。可以考虑将更多的财政事权下划给西藏自治区政府，如西藏的义务教育、职业教育、高等教育的支出，西藏的科技支出，西藏部分公共文化支出，西藏的基本养老保险、医疗保险等都明确下划给西藏地方。西藏地方政府拥有了更多的财政事权后，关键是要保证其依法支出，通过国家的一般性转移支付弥补事权划分后形成的更大财政收支缺口。如此西藏地方政府有事权有财力，大大增强了自身的责任意识和自主能力，就可以根据本地区实际统筹安排支出，把科技、教育等领域作为重点投资对象，着力提高西藏的基本公共服务均等化水平和内生增长力水平，推进中央与西藏自治区政府间财政关系的改革，促进西藏协调可持续发展，改善我国不平衡不充分的经济社会发展现状。