国内发达地区科技计划项目立项评估对西藏的借鉴

2018-07-24王飞龙刘爱华

经济研究导刊 2018年17期

王飞龙，刘爱华

（1.陕西工业职业技术学院，陕西咸阳712000；2.西藏民族大学科研处，陕西咸阳712082）

科技计划项目是为解决当前阶段所面临的复杂科学与技术问题，由政府部门制订研究与试验工作计划，个人或单位以项目形式申报承担并在一定时间内完成的科学技术研究开发活动[1]。项目立项的正确性是科技计划项目有效运行的前提，科技项目立项评估能够保证项目的科学性、有效性，在兼顾经济效益和社会效益的同时营造公平、公正的科研竞争环境。故此，健全与完善科技项目立项评估环节，对实现科技对社会进步的牵引作用有着重要意义。本文从国内科技发达地区省市科技计划项目的门类及项目管理出发，分析北京市、天津市及江苏省科技计划项目立项管理操作规范，并结合的实际状况剖析了对西藏自治区科技计划项目管理改革创新方向的启示。

一、科技计划体系

（一）国家科技计划体系构成及管理体系

2014年，国家对科技计划体系进行规范，由五大类组成，（如表1）。“十三五”国家科技创新规划明确指出，国家科技重大专项包括核心电子器件、集成电路、软件、数控机床、航天等13方面关键核心技术；重大科技项目分与科技重大专项，形成阶梯式、互补的有机布局，重点为航空发动机及燃气轮机、深海空间站、量子通信与量子计算、脑科学与类脑研究、国家网络空间安全等15个方向。

2014年，国务院依据《关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》文件会议精神，制订了深化中央财政科技计划改革方案[2]，经过三年的实施，已经基本完成顶层设计，并取得了预期结果。2017年，改进与完善了科技管理平台建设，制定了科技计划和资金管理制度等各项科技管理制度（见表2），从而营造了良好的科技创新环境，也基本形成了科技计划项目管理新体系。

表1 国家科技计划项目体系及“十三五”期间支持方向

表2 国家“十三五”科技计划管理规定（部分）

一系列国家层面科技计划重要文件的颁布，体现了国家对科技计划管理改革的重视，也为各省市科技计划管理工作提供了引领作用，对地区改革提出了新要求。

（二）西藏科技计划体系构成及管理体系

2016年，西藏依据国家科技计划体系改革要求，将科技计划类别拟调整为重大科技专项、重点研发和转化、技术创新引导、基础研究和基地与人才建设等五类科技计划。具体如图1。

图1 西藏科技计划体系组成

2008年，针对科技计划项目管理、项目（课题或基金）专项经费的监督管理，先后制定了3个规章制度，分别是《科技计划专项经费监督管理暂行办法》《西藏自治区组织实施国家科技支撑计划项目管理暂行办法》《科技计划项目管理暂行办法》。2009年，为了保护农牧民专业合作经济组织的合法权益，提高其组织化程度和产业化经营水平，促进农牧区经济结构调整，实现农牧业增效和农牧民增收，出台了《关于加快发展农牧民专业合作经济组织的意见（试行）》[3]。2014—2015年，为促进全区科技繁荣，使科学技术研究开发与经济社会发展紧密结合，进一步加快科技成果转化，从而推动科教兴藏、人才强藏和创新驱动发展战略的实施，特制定了《西藏自治区科学技术奖励办法》《西藏自治区科学技术奖励办法实施细则》。

二、国内科技计划项目立项评估现状

（一）科技项目立项管理与制度

科技计划项目立项评估是科技计划管理的重要组成部分，也是科技计划管理活动科学性、可行性和有效性评判的基础，是科技计划管理决策的重要依据[4-5]。国内大部分省市科技计划项目立项管理包括项目形式审核、专家选取、网络评审、专家论证项目资金评审等程序，一般的审批流程（见图2）[6-9]。我国部分省市科技计划项目管理办法中，包括申报信息公开、信用管理、咨询专家选取及监督与评估等环节需要遵守的制度（如图3）。

图2 科技计划项目立项管理一般流程

图3 科技计划项目管理制度

2015至今，三年来各省市（地区）依据各自特征相继制定了科技计划项目管理制度或办法及立项评估机制，新管理办法中更一步明确了科委（局）、支持单位、项目承担单位及评审或咨询专家等项目管理者与参与各方的主要责任，推进形成符合本地区特点的科技计划项目管理机制，实现科学的、规范化的项目管理。其中，评审专家为科技管理部门专家库成员（本地区或外地区），随机抽取产生，遵循保密、回避、轮换和调整等制度；评审方式主要包括网络评审、会议答辩评审和专家论证等。

例如，2016年底，北京市出台了《北京市科技计划项目（课题）管理办法》，将立项管理流程分为，提出年度项目工作技术、开展项目可行性研究、项目（课题）实施方案论证、市科委-财政局联合财政预算评审[7]、向主持单位下达项目任务通知书、签订项目任务书等6个环节；2017年3月，天津市对津科综〔2006〕298号的管理办法进行了修订和完善，形成了《天津市科技计划管理办法》，该办法对科技计划项目流程进行了扩展细化、丰富与完善，着重突出了项目过程管理的理念，提高了政策的可操作性；江苏省为规范科技项目评审过程，具体做法，向社会公布项目申报指南，建立了项目管理系统，健全与完善具有独立性的评审制度，形成了省内外专家联合评审的评立分离机制，为杜绝关系项目和人情项目的发生将拟立项项目信息向社会全部公示，对项目申报、专家评估等工作进行全程监督、电子监察。

（二）科技项目立项评价评审过程存在问题

经过科技改革，我国科研项目分类更为完善、科学，有效地根治了科技资源碎片化等顽疾，新科技计划体系基本成形，与其相关的科技项目管理主体架构和政策也基本确定。我国科技研究项目管理改革创新虽取得长足发展，积累了丰富的管理经验，但相比之下，仍然存在项目立项阶段考察不够严谨、专家论证流于形式、“重立项、轻监管”的工作模式、经费支出仍存在较大的审计风险、缺乏引入第三方具有专业评价能力立项评估机构参与等等弊端。据悉，国家和地方科技计划项目出台了科技项目信誉评估制度，用以完善科技项目的管理监督，以此约束相关参与者的行为。但是，我国还未形成制度化、法律化的科技评估机构的操作规范，非政府的、社会性的科技立项评估还没有形成市场[10]。

由于科技计划项目资金大部分来自国家财政拨款，而由科技部、工信部及农业部等科研管理单位组建的用来科技计划项目管理的专业机构力量尚不足以完全承担众多项目评价任务，政府管理部门需要承担绝大部分项目评审工作，致使其精力难以用到考虑战略规划、政策及服务上来。为此，容易产生产生权责不清、评审绩效低的问题，难以保证项目评估的公正性。

三、发达地区科技项目建设管理经验对西藏的启示和建议

周斌[11]、夏梅[12]、程如烟[13-14]等学者对科技发达国家或地区在科技计划项目立项评估工作的典型做法进行了分析，研究成果表明，发达国家或地区的科技计划组织管理呈现的特点主要包括以下方面。

（一）科技项目重点支持方向突出区域特色

依据西藏科技发展规划，组建领域专家组，深入进行科技发展规划和战略性研究，科学分析西藏未来发展的战略需求，形成权威性区域发展分析研究报告，从而确定中长期科技攻关重点方向。持续推进农牧科技创新行动计划，支持种植与养殖的技术创新，加强特色优势产业核心关键技术攻关、高原健康保健和高原病、地方病防治等领域的基础研究和新药研发，实施藏医诊疗技术与藏药研发重大专项，西藏地区公建与民建建筑技术和节能标准的研究[15]，开发利用地震多发区、高寒地区的建筑材料及工艺技术，总结藏区基础设施建设等重大项目中的新技术、新工艺。

（二）规范科技项目立项评审行为与标准

用项目系统管理理论，梳理科技项目管理思路，结合西藏地区发展实际，提出科技项目立项评估的优化机制，即建立规范的评估流程、合理选取评估专家、对主观评价进行量化、加强监督与反馈，以提升科技项目立项评估的效能。

为此，需要建立与完善信誉评估制度、完善立项信息公开与回避制度、明确规定项目立项的法律原则。同时，增加公示，说明程序。政府行政评审对未通过审核的项目申报单位或申报人说明未通过评审的理由和依据，以此来提升科技项目评审的社会公信度。以立项程序、专家遴选、评估模型建立等为切入点，进一步规范科技项目立项评审行为与标准，实施规范化、标准化的操作，以此根除立项评审过程中可能出现的不公正行为。

（三）引入第三科技项目专业评估机制

第三方专业评估机制的建立，可将政府管理部门从审批的繁杂工作解脱出来，转变职能，更多地扮演战略研究、政策服务的角色。引入第三方评估机构用于项目立项评估具有独立、客观、专业性的特征优势，对解决科研信誉问题及提高评估质量具有重要意义。为此，需要不断健全与完善科技计划项目第三方评估制度，可效仿“中小企业技术创新的科技项目”的做法，通过专业评估机构进行评价，按照市场化运作模式覆盖整个科技计划体系的全部项目。同时，由西藏相关的政府部门和权威社会机构共同牵头，组织专业评估人员岗位资格培训。