台湾海峡海上应急管理体制的现状与思考

王建安

摘 要：台湾海峡是我国沿海南北航运的咽喉要道和国际重要的航运通道，随着海西经济区建设和两岸经贸往来的快速发展，台湾海峡的海上安全形势日益严峻，进一步完善台湾海峡海上应急管理体制，提升台湾海峡海上应对突发事件的处置能力已十分迫切。

关键词：台湾海峡；海上；应急管理

引言

交通运输部东海第二救助飞行队（以下简称“东二飞”）作为驻扎在台湾海峡的国家海上专业空中救助力量，始终围绕救助中心工作，加强救助能力建设，以建立起达到国际水准的空中救助队伍为目标，为福建沿海及台湾海峡海上运输及生产保驾护航。

台湾海峡安全形势

台湾海峡是我国沿海南北航运的咽喉要道和国际重要的航运通道，随着海西经济区建设和两岸经贸往来的快速发展，台湾海峡的海上安全形势日益严峻，主要表现为以下几个方面：

（1）台湾海峡海上运输繁忙

台湾海峡作为世界上最繁忙的海上通道之一，每天有上百艘大型船舶通行，每年通过的巨轮总数超过8万艘。两岸直航以来，航行于台湾海峡的船舶数量与日俱增，每年的货运量超过1.2亿万吨，集装箱运输超过140万标箱，其中海上大型集装箱船、石油液化气船等专业船舶日益增多，给海上安全造成较大压力。

（2）闽台海上直航客运量逐步上升

目前福建有3条直航台湾本岛的海上客滚班轮航线，分别是厦门至台中、厦门至基隆航线、“海峡号”客滚轮平潭至台中快捷航线；3条“小三通”定期客运航线，分别是厦门五通—金门、福州马尾—马祖、泉州石井—金门等，其中属厦金航线最为繁忙，成为两岸人员往来的黄金水道。据统计，2015年上半年闽台海上直航运送旅客量达92万人次，同比增长了10.9%。人员安全是海上安全保障工作的首要任务，加强两岸直航船舶和“小三通”客运航线的安全保障能力，保证旅客生命财产安全，成为海峡两岸搜救的重要课题。

（3）台湾海峡海洋捕捞渔船数量庞大。

台湾海峡是我国重要渔场之一，福建沿海海上捕捞、海上养殖等渔业生产活动频繁。每年休渔期结束，大量渔民驾船出海捕鱼，数万艘渔船在台湾海峡作业或途经此水域，使水上通航环境变得复杂，加之众多渔船自身安全状况参差不齐，船员安全意识淡薄、船舶设备简陋，经常发生商渔船碰撞事故或出现作业过程中的人员伤亡情况，且在海上船舶事故中占了很大比重。

台湾海峡海上应急管理体制的现状分析

多年的海上救助实践中发现，目前台湾海峡应对海上突发事件的处置能力还不能很好地满足实际救援的需要，主要体现在以下方面：

海上职能部门较多，缺少强有力的组织协调机构。

目前，我国海上职能部门有海事局、救捞局、海警、海洋渔业局等相关单位，客观上导致应急管理区域、部门间职能分散、交叉和缺位现象时有发生，在预警和协作方面做得还很不够，体制机制建设方面也没有形成一套完整的体系，各职能单位之间没有形成统一的合力。一旦发生重特大海上突发事件，资源和信息在短时间内难以有效整合，造成应急处置反应速度慢、应变能力差、信息失真和区域、部门间联合行动难的现象，在一定程度上给突发事件的应急处置造成了影响。

应急预案的可操作性不强。

目前各单位的应急预案偏重于大层面，缺少执行层面操作细节的内容。应急预案未能很好的结合实际救援工作，对一些实际救援中的关键步骤和细节缺少明确的描述。

海上遇险报警和搜救协调通信不畅。

通信畅通是海上搜救行动成功的基础。目前普遍存在的问题是，在大多数情况下，无法保障发生险情方、救助指挥方与救助力量间保持通信畅通，特别是渔船通信手段有的仅是一部手机，在距陆地较远的海区发生险情后，信息和交流更是不畅，给救助带来困难。大多数渔业船舶通讯设备简陋，与救助飞机之间很难建立有效的直接通信联系。

应急反应力量和基础条件仍较薄弱。

由于历史欠账太多，应急建设资金投入总体仍显不足，应急救助和处置所需装备和资源贮备还不够充足，已难以满足海上救助事业迅速发展的实际需要，社会应急救援力量装备落后、缺少专业技术支撑和相应的演练，总体应急反应能力和水平有待进一步提高。

（5）应急反应绩效评估体系不完善。

目前我国海上救援应急反应绩效评估体系不完善，没有相对独立的机构对整个救援过程进行完整评估，海上救援任务完成后，各救助单元往往自我评估。因此，难以及时准确评判应急处置的有效性和不足，在一定程度上影响了海上救助整体能力的进一步提升。

（6）台湾海峡海上救助飞行限制较多。东二飞所辖救助区域位于台湾海峡，飞行中必须严格服从军民航的管制。对于一些限制较大的区域（如马祖列岛和金门海域），军民航的严格限制增加了飞行协调的难度，一定程度上耽误了救助时机。

结论

为进一步提升台湾海峡海上应对突发事件的处置能力，结合实际工作，对台湾海峡海上应急管理的建设和发展提出以下几点建议和意见：

共同建立台湾海峡海上应急管理联动机制。组织海事局、救捞局、海警、海洋渔业局等相关单位探索建立台湾海峡海上应急管理联动机制，考虑到台湾海峡特殊的地理位置，可考虑研究将台湾民间搜救组织纳入联动单位，进一步扩大区域合作。

完善应急预案建设。在应急预案编制方面要做到领域上全覆盖，内容上高质量，管理上动态化。预案体系要明确统一的指挥机构，尽量减少应急预案层级，提高应急管理的效率效果。

（3）加强人员和装备建设。加大对人员的培训和专业救助装备的投入，逐步建立一支在关键时候发挥关键作用，人员精干、装备精良、技术精湛的专业海上救助力量，形成全天候、全区域、多手段的海陆空立体搜救功能。加强对台湾海峡海上救援通讯设备设施的投入，實现险情方、救助指挥方与救助力量间通信畅通。

（4）探索金门至厦门医疗紧急救援机制。为加强两岸海上搜救合作，探索两岸的医疗紧急救助机制，2011年福建省政府、省台办两度召开专题会议，研究、协商开通福建至金门、马祖的空中紧急医疗救护航线。厦门与金门一衣带水，开通空中救援的医疗航线是服务于当地人民的一项善举，希望由国家层面积极推动此项工作。

（5）为海上救助飞行开设绿色空域（航线）。目前我国通用航空飞行计划采取先审批后起飞的模式，由于救助飞行的特殊性，结合国内低空开放的趋势，建议在海上为救助飞行划设相应的绿色空域（航线），在这些空域（航线）中执行海上救助飞行可以先起飞后通报。

（作者单位：交通运输部东海第二救助飞行队）