探析我国公民社会监督政府权力困境

2018-07-23梁书慧

世界家苑 2018年6期

梁书慧

摘要：公民社会是公民、社会与国家发展形成的一个领域，公民社会强调社会自主性，政治权力是以国家强制力为保障的，公民社会监督政府权力是一全方面，多角度的视角下，本文在总结我国公民社会监督政府权力的困境基础之上，提出公民社会监督权力的具体路径主要有：壮大公民社会力量，确保新闻媒体监督优势；推进基层民主自治，通过意见表达来监督政府权力。

关键词：公民社会；监督；政府权力

一、公民社会的涵义

公民社会强调公民对社会政治生活的参与和对国家权力的监督与制约。①对公民社会的定义，学者们众说纷纭，一类是建立在国家和社会二分法基础上，公民社会指独立于国家又受到法律保护的社会生活领域及与之相关联的一系列社会价值或原则。另外一类建立在国家、经济和公民社会的三分法基础之上，公民社会在此指介于国家和家庭或个人之间的一个社会相互作用领域及与之相关的价值或原则。②俞可平教授认为当代社会被分为三个部分，第一部分是政治社会，主体是政府组织，主要角色是官员。第二部分是经济社会，即市场，主体是企业，主要角色是企业家。第三部分是公民社会，即民间组织系统，公民社会的主体是民间组织。我们把政府组织系统统称为第一部门，企业组织系统统称为第二部门，把民间组织系统统称为第三部门。公民社会就是政治领域和市场经济领域之外的民间公共领域，组成要素是各种非政府和非企业的公民组织。西方学者戈登·怀特的定义颇具代表性，公民社会是国家和家庭之间的一个中介性的社团领域，这一领域由同国家相分离的组织所占据，这些组织在同国家的关系上享有自主权并由社会成员自愿结合以形成以保护或增进他们的利益或价值。③德国公民社会史专家鲍尔肯佩尔认为：公民社会作为自我组织的领域，不受国家机构的管理和控制，是法律保护的非政府机构的总体，这些机构倾向于非暴力、自我组织、自我反省、并且之间，以及与制定、限制和允许其活动的国家之间，永远保持着紧张的关系。④

我理解的公民社会有一下几点：首先，公民社会是不同于国家和私人领域（家庭）的一个公共领域，在公共领域中，承认多样性，有多元的思想、文化和社团存在。其次，在公共领域中，人们自由、志愿结社，诸如慈善团体，各种行业的协会、民间兴趣组织等。再次，公民社会中的公民活动以公共利益为导向，比如《从市民社会到公民社会》中，德国公民社会的活动主要以公共利益为导向，90年代中期，德国出现了在“国家和市场”之间的中间区域活动的人员，大约有40万个市民基层行政区机构，共有4100万成员和140万从业者（专职）以及1650万义务服务者，他们在社会团体和组织机构中的比重比专职人员多了接近12倍，公民自身行为方式更多以公共利益为导向。⑤最后，公民社会中的组织化，提供了一个政治社会化的途径，公民社会组织内部有助于公民政治学习，各种社会力量通过社团形式在社会和政治上发表看法，维护自身利益，所以公民社会强调公民参与社会政治生活和制约国家权力，实施程度的大小取决于组织或社团内部的特定结构。

二、公民社会监督政府权力困境

公民社会与国家关系，要么侧重与国家的对立，要么侧重公民在公民社会里的合作和交往。公民社会与国家关系的理论大致分为：以托克维尔为代表的公民社会制衡国家，主张面对一个日益膨胀的国家权力和机构，要保持一个活跃和警觉、强有力的非官方社会组成的公民社会来监督和制衡国家。以托马斯·潘恩为代表的公民社会对抗国家，认为面对一个专制主义和干预主义的北美殖民政权，公民社会对抗国家是必然的。公民社会与国家共生共强、公民社会参与国家、公民社会与国家合作互补等。

在政治、经济与社会危机中，公民社会需要强有力的国家保护，使它的价值基础不受攻击，在危机和过渡状态下，国家垄断法律权力和使用暴力，非常适于保护公民社会和重建公民社会，相反，在非独裁的统治体系中，政治决策者面临的却是难以解决的困境，即赋予公民社会的活动者以行动的能力，呼吁他们同时遵循构成公民社会基础的价值。所以，保证法制国家的程序和结构，同承认法律平等一样，属于公民社会行为不可或缺的前提条件。公民社会强调公民对社会政治生活的参与和对国家權力的监督与制约⑥，公民社会最重要的特征是它相对于国家的独立性和自主权。国家对公民社会的保护和管理是必不可少的，同时公民社会也要反对国家的压制和过渡干预。

（一）公民社会监督国家的困境之一：依托于国家产生的公民社会如何保持其独立性。

公民社会的成长是国家不断放松对社会控制、国家向社会分权的过程，所以公民社会成长在现代国家框架内，没有国家主导，公民社会无从产生。比如，我国有相当一部分的第三部门⑦是通过获取自上而下的资源建立和发展起来的，如我国许多社团组织是由政府出面建立的接受的是民政部门和主管单位的双重管理，政府在社团的管理中还会出现垄断行为，如在城市社区的发展中政府严格控制类似性质的社团数量等。那么这样的产生方式之下的公民社会如何以独立于国家的角色来监督政府权力？公民社会在发挥自主性的同时，国家权力不能完全放任公民社会的发展，因为作为“文明社会”和“公民社会”的公民社会，摆脱了“国家”的“社会”不一定“文明”，它很有可能是庸俗的、不礼貌的、暴力的、甚至是无法无天的—它甚至很可能是一个黑社会。比如波黑、利比亚和卢旺达，联合国，双边援助机构和非政府组织所面对的是极端的社会解体情形：邻里相互残杀、家庭骨肉分离，国家的政府和行政荡然无存，不建立国家便不可能建立“市民社会”⑧

国家权力是保护公民社会的最有效的工具，公民社会的发展必然依托于特定国家的具体的法律结构乃至框架，公民社会保持其独立性同政府保持联系的平衡标尺是什么？国家权力的界限很难界定，而且权力天然具有扩张的性质，国家权力的扩张总是依靠侵蚀个人权利而实现，因此如何划定国家行动界限，如何约束和监督国家权力，公民社会如何防止国家侵犯公民社会，就成了一个关键问题。

（二）公民社会监督国家的困境之一：公民社会监督缺乏连贯性

公民社会监督缺乏连贯性。公民社会的权力监督主体多元，监督内容广泛，只要有关人民利益的事务，都是监督内容，所以理论上公民社会监督应该是一项经常性的、全面性的监督。但是在实践中，我国公民社会对国家权力的监督，偏重事后监督，忽视对政府权力的事前监督，以及对政府权力在实施过程中的制约。很多事件一經披露，在社会上引起关注和重视。如：“三元奶粉事件”、“地沟油”等食品问题被媒体曝光后，相关部门才有所为，彻查相关食品。此时公民社会才会高度关注政府权力在食品监察过程中的失职行为。

三、公民社会视角下我国权力监督实施有效途径

我认为对政府权力的制约，首先要范围广，其次是要有力。公民社会具有第一个特点：监督范围广，但是监督力度不够，政府要为公民社会提供参与政治的渠道，并且行使有效的选举权，组织公民参与政府的决策过程。我从公民社会监督政府权力路径方面探讨公民社会监督政府权力，公民社会监督政府权力的路径有：壮大公民监督力量、实施有效的舆论监督、通过意见表达来监督政府。

（一）壮大公民社会力量

公民社会权力监督的效果如何，在一定程度上取决于监督主体自身的力量，我国的民间组织在管理制度上实行的是双重管理，即社团组织不仅要接受政府民政部门等主管机关的管理外，还要接受业务主管机关的领导，而且业务主管机关通常承担着主要的管理责任，双重管理体制在一定程度上提高了民间组织成立的门槛，这样也会促使社团组织投靠政府部门，大大削弱了民间组织的监督作用。鉴于此。为了更好的实现公民社会监督政府，必须逐步改革对社团组织的“双重管理体制”，由政府对社团的微观管理转向宏观管理，减少对社团组织不必要的行政干涉。总之，社团组织只有获得了属于自己的权利和相应的自由，才能更好地行使民主监督权力。

（二）确保新闻媒体监督的优势

舆论监督是监督政府权力所必需的一项途径，公民社会中的社团组织是监督的主体，公民社会会将民间个人利益要去组织起来，给政府带来压力，第三部门数量大、范围广，可以形成无处不在的监督，但是就我国公民社会中的第三部门来说，还没有充分发挥该项作用，因为我国第三部门管理地位“尴尬”对于政府而言，独立性不够，对于公众而言，对第三部门不信任，谈何监督政府？中国的的大众传媒应该及时转播政府行为，让政府置于大众舆论之下。发挥新闻媒体的监督优势，真实反映民意，快速、有效地引导大众舆论，以实现实时监督、动态监督、开放监督、全程监督，从而不断强化新闻媒体的监督功能，保证监督优势。

（三）努力推进社会自治

通过表达意见来监督政府权力，在每个高度组织化的现代社会中，利益集团都是政治生活的重要因素。⑨公民为了共同的利益聚合在一起，形成利益集团，通过向政府表达意见来监督政府权力，表达意见来影响政府决策。第三部门会在一定程度上形成自己的主张和观点，利用利益表达的机会，反映到政府过程之中，我国公民在充当意见表达主体时，更多的是把自己纳入他们所从事劳动或生活那个共同体中。我国在意见表达方面有所欠缺，渠道不畅通，公民意见的表达仍旧处于及其困难的境地：

2010年4月21日，辽宁省庄河市千年群众下跪见市长，该市海洋村和龙王庙村上千名村民上访，映该村村委在该村村委会领导在集资、填海工程和卖地卖海过程中存在的严重腐败问题，以及村民的补偿问题。上千村民在市政府门前下跪请愿，可是市长等领导却避而不见。首先说明政府提供的表达意见渠道有限，其次是表达意见的渠道受到人为干扰，村委会是村民自治组织使得通过表达意见监督政府难上加难。

我国社会自治组织在监督国家权力中扮演着重要的角色，城市居民委员会和农村村民委员会作为基层群众自我服务、自我管理的一种自治形式，在公民社会中担任着重要的角色，在民主监督方面发挥着重要的作用。对于社区居民和农村村民来说，这是为广大人民提供的一个政治参与的平台，在民主监督方面，各地村委会实行村干部离任审计制度、民主评议制度和村务公开制度，这不仅保证了干部清廉，还便于监督村财政的使用情况，但是我国基层自治组织仍然存在着监督不到位，群众意见无法上传至有关权力部门，这需要基层政府的引导、与基层群众多对话，让基层群众不但有话说，更要落实和查清群众的举报和呼声。

参考文献

[1]俞可平.中国公民社会的兴起与治理的变迁[J]，中国社会科学季刊，1999年秋季号（总第27期），第107页。

[2]何增科.公民社会与第三部门[M]北京，社会科学文献出版社，2000年，第3页.

[3][英]戈登·怀特.公民社会、民主化和发展：廓清分析范围[J].民主化（秋季号）

[4]韩水法，黄燎宇.从市民社会到公民社会—理解“市民—公民”概念的维度[M]，北京大学出版社2011年，第211页。

[5]俞可平.治理与善治[M].北京，社会科学文献出版社，2000年，第24页。

[6]邓正来、[美]亚历山大，国家与市民社会：一种社会理论的研究路径（增订版）上海人民出版社，2006年版

[7]叶靖.公民视角下的我国权力监督研究[D].南京师范大学，2013年.

[8]蒯正明，权力监督：国外主要政党的探索与实践，理论研究，2011.（1）

注释

①俞可平：《中国公民社会的兴起与治理的变迁》，《中国社会科学季刊》，1999年秋季号（总第27期），第107页。

②何增科：《公民社会与第三部门》，北京，社会科学文献出版社，2000年，第3页。