地方政府采纳项目集治理机制的分析与建议

2018-07-21焦英博张韦

人民论坛·学术前沿 2018年11期

焦英博张韦

【摘要】近年来，随着政府“项目”的普遍化，“项目制”“项目化治理”、地方政府的项目化治理成为很多人关注的焦点，而对其中“限度”和“异化”的研究还比较肤浅。这些限度和异化问题的现象是系统产生的，但现有的行政管理与经济理论还无法进行系统分析。通过对目前争议较多的“项目制”的三级治理，尤其是“地方政府项目化治理”进行剖析，结合战略、治理、管理、项目和运作的层级，对“项目制”进行的定位研究发现，地方项目化治理机制完全可以采用项目集治理的理论和实践来指导，这为地方项目化治理的研究和完善提供了一个崭新的借鉴和探索方向。

【关键词】项目制分级治理项目规划项目集项目集治理

【中图分类号】D630 【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.11.012

管理的精致化是一个世界性的趋势。国外最先进的工业化国家，无不经历了一个由企业管理的科学化到政府管理的科学化、由企业管理的精致化到政府管理的精致化的发展过程。其中，20世纪泰勒制的时间动作研究、甘特图、网络图以及项目制，等等，都是发展中的标志性内容和节点。这方面，我国也有个逐步深化的过程。特别是十八届三中全会提出“实现国家治理体系和治理能力现代化”这个总目标后，这方面的进步大大加快，在中国特色社会主义现代管理大框架下，明显加强了精致化的内容。

十八大后我国对行政工作的精致化、科学化有着多次要求。除了经常提出的在一切工作中都要树立“工匠精神”以外，在去年的两会期间，习近平总书记在参加上海代表团审议时又特别强调：走出一条符合超大城市特点和规律的社会治理新路子，这是关系上海发展的大问题。要使超大城市精细化管理水平得到提升，管理应该像绣花一样精细。要强化智能化管理，提高城市管理标准，更多运用互联网、大数据等信息技术手段，推进城市治理制度创新、模式创新，提高城市科学化、精细化、智能化管理水平。学习总书记以上的指示精神，我们应该对我国政府管理精致化有新的体会。

最近几年，我国对中央政府的财政以及其与地方政府的财政关系，特别是政府投资方面，进行了项目管理。应该说，这也是政府工作精致化的一个方面。但在取得重要进展的同时，这方面也还存在不少问题。对此从政府工作精致化角度进行分析，使政府投资项目走上更科学的现代化道路，这对提高公共投资的收益和效率有着重要的现实意义。

项目制

项目制产生的背景。分税制以来，中央财政的汲取能力快速增强，为了弥补和平衡地方政府公共产品提供能力方面的不足，中央财政通过税收返还、专项转移支付和财力性转移支付等方式来重新平衡中央与地方之间的财政关系。近年来，各种财政资金开始以“专项”和“项目”的方式向下分配，这种专项转移支付的比重在逐年增加，而且这越来越成为主要的财政支出手段。此外，在中央部门的预算管理中，不少基本支出被列入项目支出预算，被称之为基本支出的“项目化”。近年来，政府“项目”频繁出现在诸多文献中，上升为所谓的“項目制”“项目化治理”。

政府项目。目前我国的政府项目主要有两大形态——中央公共项目与地方产业项目。在财政层面，我国的中央项目主要体现于专项转移支付体系，狭义上来说，中央项目专指中央专项拨款中的项目式分配。政府项目还可分为国家部委设立、省市自立和县（市）自立三个层级。中央项目分为财政项目和规制项目，更多关注战略层面的规划；财政补贴项目可以通过层级制的运作和考核，而规制项目的目标往往无法界定得非常清晰，这也是考核不到位的原因所在。省级政府更像是中央项目的代理人和总承包方，将中央项目在省市级进行一些任务绑定和打包、分解，然后变成具体的项目和任务，再分包给部门乃至县乡政府。县乡政府在项目层级中处于最末端，与省市级的部门一样，是项目建设的实施方。

项目制内涵。中央专项转移支付中的项目，在落实到地方时，往往有一些条件，包括要求地方政府以项目配套资金的形式配合中央政府行动。在这种情况下，“配合度高”的地方政府则往往更容易获得这样的项目支持。而地方政府为了获得更多的项目附加值，也会按照某种发展意图，把各种项目（主要分财政项目和资本项目）融合或捆绑成一种综合工程，“打包”进入中央项目中以期获得更大的收益。地方政府经过打包策划后，采用项目管理的模式，即经过招标、竞标、评审、考核、督查、验收、奖惩等一系列复杂程序，再对下级单位分包，这就使中央项目通过专项转移支付调动了地方配套资金和地方资源。目前在全国火热的“PPP”模式下的项目重组与打包机制就是如此。很多专家认为项目制是通过专项财政转移支付建立起来的动员型财政体制。

我们看到，这种新的运作模式，可以挣脱科层结构和规则制度的束缚，根据任务需要整合相关人员和资源[1]。从项目管理的角度来看，该项目的组织具有临时性和一定的弹性。因此，项目制实际是一种项目组织形式和项目治理模式，是一种为政府提供高效治理的方法。

各级政府在项目治理中的角色

项目治理在国外发展得较早，也较成熟。美国项目管理协会（PMI）就对项目管理及其组织框架、项目治理不同层级各自的治理范围和目标等进行了较系统的研究。加拿大治理研究所也有相关的研究可供参考。我们认为，这里需要着重研究如下几个问题。

战略、治理及项目集治理的关系。组织战略目标是通过由上而下的项目组合、项目集、项目管理三个不同方面的工作来实现的。项目组合是为了实现战略目标而组合在一起管理的项目、项目集、子项目和运营工作的总集合。项目集则包含在项目组合中，其自身又包含需协调和分别管理的若干子项目或其他工作。其中，单个项目无论属于或不属于项目集，都是项目组合的组成部分，也都需要进行相应的管理工作。

最高层次要进行项目组合管理，它主要是决定“做正确的事”，决定如何选择做正确的项目，项目组合管理的目标是提出战略方案和设计项目组合；次一级层面一般进行项目集管理，它的任务是实现多项目整合，在确保项目集与战略目标一致的情况下，通过资源的高效配置，完成和实现最大化的组织收益；最下边第三层级则属于执行层面的管理，它通过具体的项目管理实现具体的成果。在这三个层级中，第二个层级处于承上启下的地位，它既要关注战略导向，也要关注具体的收益导向。它必须保证战略目标在分解成项目集后整体地得到落实。不仅如此，它由于具有项目集的设计功能，还要在项目集的统一管理中实现单独管理这些项目时无法取得的收益，从而使整个收益最大化，即取得一加一大于二的结果。这就要求它从系统思维出发，设计一个最大收益的项目生态集群（如地方政府组建项目库工作）。

单个项目体现的是创造收益的个别能力，项目集体现的则是“集合起来”的整体收益。项目集的收益管理是项目集治理的重点。每个组织都需要依靠获取收益来实现其战略目标。同时收益又是满足组织成员价值的体现。项目集的成功以收益为度量指标，这种收益包括有形收益（货币资产、固定设备、股东权益和公共设施）和无形收益（客户满意、品牌认知度、公共利益）。政府投资项目应更多地关注公共收益，如生态环保及可持续发展、公共服务水平提高、公众满意度等。

地方政府在项目制中的角色。中央政府需要利用其决策权的优势，把地方重大项目的投资和审批权、地方主要党政领导的人事任免权和监督考核权牢牢地掌握在自己手中，以保证中央的决策能够在地方上得到忠实的执行。因此，它应位于项目组合的输入地位，负责提出项目的愿景（目标制定）、规划完成项目的流程（政策纲要、竞标模式、项目下放机制）、制定标杆并落实（项目基金分配、发包决策、绩效考核）、衡量专业技能（地方政府上报的项目方案审批）等。而地方政府的项目化运作，本质上就是形成一种以资源整合为手段、以任务执行为目标、以常规和非常规团体为主体的非常规治理过程。这种以任务为目标的临时性组织，即典型的项目组织。通过资源整合为手段的治理过程，就是项目治理的模式。从这个角度来看，省级地方政府一般是位于第二层级即项目集的“治理”层级，扮演“中央项目”的代理人角色，负责根据中央政府制定的战略目标，动员各级、各部门资源通过“打包”形式形成收益更大化的项目集合体，然后采取再动员的方式，把有的项目再分解成子项目，再“分包”或下放到区县手中（个别甚至分包到村庄一级）。这种情况下，地方政府既是项目组合总承包商，同时也成了项目集的发起人。

至于区县和村庄，扮演的则是项目治理中最基层的“执行人”角色，负责具体实施项目，这些项目来自上级政府的转移，也可能来自上级政府的分解（子项目）。它要根据上级政府要求，利用上级拨付的资源和地方资源，发动人民群众，开展具体的项目建设和实施工作。它更重视的是利用自己的能力，在项目范围、进度、成本、质量、风险等具体方面，按时按质实现任务。

项目制的核心在于中央用“项目”的奖励来引导、调动、激励下级政府与项目承包者等关系人，达到调动地方积极性的目的。在此过程中，省级地方政府处于非常关键的位置，它不仅是项目承上启下的中转站，而且通过“打包”、整合和分解项目的资源，规划出一个庞大、复杂的项目集群，通过中央政策资源和资金资源，吸引和整合更多的地方资源，弥补中央项目的资金缺口，通过项目合作的形式，实现中央项目的战略目标，满足中央投资项目的诉求。最后通过项目集群的交付达到中央政府要求的收益，实现中央战略目标的要求，为公众提供更有价值的公共服务，提升公共产品供给的能力，同时也实现地方各项目关系人的利益诉求。

我国地方政府项目制治理中的问题与国外经验的借鉴

我国地方政府项目制治理中的问题。政府投资建设项目的“高投入、低效率”一直是世界性难题，政府投资的损失浪费是其重要原因之一。我国政府投资建设项目也存在巨大的浪费，而地方政府表现得尤其明显。其中主要涉及管理性損失浪费、决策性损失浪费、功能性损失浪费、技术性损失浪费、人为因素的损失浪费等多个方面。[2]此外，也存在由于我国现行法律制度在规制政府建设工程项目方面的不完善而造成的浪费问题。[3]个别的政府项目，还存在套取资金等金融风险和违背中央政府投资目的原则等问题。比如，在项目制的运作过程中，存在一些组织为“项目而项目”，甚至利用项目来套取国家资金的情况。当前地方发展中出现的“项目运动”，很可能形成以项目为枢纽的金融资本链条，这些都具有巨大的金融风险。地方项目制在维护地方利益驱动下的“迎检逻辑”与“服务逻辑”的冲突、“统一逻辑”与“地方逻辑”的冲突、“专项逻辑”与“整合逻辑”的冲突、弄虚作假和重建不重用等行为的存在，严重违背了中央政府的专项转移支付的收益目的原则。由此看来，解决政府投资建设项目损失浪费问题，提高政府投资效益、提高公共品产出效率，将问题集中的地方政府项目进行规范管理，已经迫在眉睫。

国外在政府投资项目中引进项目集管理的具体做法与经验。从全球政府治理来看，不论是我国中央政府，还是某些实行联邦制的外国政府，都在利用财政定向转移支付实现对地方财政的支持和对落后贫困地区的财政再平衡。尤其是国外，这种定向转移支付工具，经常成为兑现竞选诺言的现实工具。某些大的投资若要从中央政府的手中下放到市场和基层，唯有依靠项目的方式才能落实。地方政府项目治理机制即项目集治理的规范与否，直接影响着中央政府投资的成败与收益多少。在有项目的地方，就必定要有项目管理，要有为项目提供或产生必要的价值、产生现实收益而进行的项目治理。

在这方面，我们可以从美国项目管理协会的做法中得到一定启发。根据PMI发布的《项目集改进与问责法案》白皮书的分析，美联邦政府启动这个研究是迫于三大原因：第一，浪费问题，据统计，美国政府机构在一般项目和大型项目上每投入10亿美元，就有1.01亿美元被浪费，浪费达到了10%的惊人比例；第二，其中的失败项目比例大，在100个项目中，只有64%的项目达成了原有目标和商业意图，而有36%的项目违背了或未达到政府的战略设想和规划，失败率占到三分之一以上；第三，项目结果无法满足纳税人和公众对政府项目的预期，有时甚至花钱买反对。正是在这样的背景下，政府通过多年项目集治理的研究发现，必须制定一个法案，才能把项目管理的问题提升到科学化的高度来处理，并使之在法案的约束下得以规范、稳定。这会在一般工作人员水平参差不齐的情况下，最大限度地提高美国联邦政府的效率，交付更多成功的项目集成果，提升美国纳税人的价值回报；同时也有助于最大限度地提高美国联邦政府的威信。

正是由于看到了政府投资成败与地方政府项目集治理的规范与否有密切关系，他们才启动了项目集管理的研究和法制化，并取得了一定成效。当然，在这个过程中，他们参照了企业内部管理项目的很多经验，把企业的好做法引到政府中来。比如，奥巴马政府经过多年的研究，在2016年通过了政府审批程序，并于当年12月14日正式签署了《项目集管理改进与问责法案》（Program Management Improvement and Accountability Act， PMIAA）。该法案通过以下四项重要举措对联邦政府项目集管理政策实施改革：一，为从事这种专业化的管理工作，他们设立了有专业性约束的职位，称为项目集经理，并为之设计了一系列独立的正式的职业晋升路径；二，在整个联邦政府建立一套基于标准的项目集管理的政策、制度和规范；三，认可高层支持和参与此事的重要作用，并指定联邦机构的高级官员负责项目集管理政策和战略的实施；四，组建跨机构跨部门的项目集管理委员会，发挥协调作用，同时促进项目集管理成功经验的分享。

根据前面的分析，我们认为，美国的以上做法，比我们在项目管理上经常采用的“随机”办法，显然更利于实现管理的科学化。最核心的一点就是，他们用立法的形式引介企业的成熟经验，实现项目集管理的标准化与规范化，并将项目集治理的角色、职责进行了清晰的界定，从而使问责制坚实地固定下来。这种做法是值得我们借鉴的。

对地方政府项目治理的建议

我国中央政府的投资项目，在地方政府“打包”项目库的项目集规划和管理环节上，加强项目集管控，防止地方政府的权利膨胀、中饱私囊等贪污腐败行为的产生，防止因监督缺位而透支财政和政府信誉，都已成为迫在眉睫的任务。参考国际上的有益做法，笔者建议，可以从以下四个方面着手加强地方政府的项目集治理水平。

针对各级政府项目管理的标准及问责程序进行立法。政府应该完善法制。在目前问题较多的地方政府的项目管理中采用项目集管理的标准，明确项目集关系人的职责义务，并参照该标准明确项目集管理的岗位职责、权限和收益履约规范，将政府投资项目浪费行为纳入公益诉讼范围；建立项目相关责任人员终身追责制，提高违法成本。项目集管理关注的是整体收益，通过立法，用经济和刑事处罚的双重手段来惩治对整体收益造成破坏和影响的行为，从而杜绝浪费和腐败问题的产生。

地方政府项目去官僚化，助推专业管理上位。首先，在项目集治理中，行政权威除了中央政府在总的项目确定、项目集打包发包、项目集收益的规划和分配等方面发挥领导权威外，还需要地方政府在协助项目管理、协调资源与跨部门跨层级沟通方面发挥作用。但在项目集规范制定和目标实现的实施管控方面，则应该尽量尊重管理专业权威的意见，并为政府项目管理的专业人员创建一系列正式的工作职位和职业升迁路径。毋庸置疑，政府的科层制与项目制是政府治理的两驾马车，要在这两驾马车之间建立一种认可机制，即为“项目经理”在科层制中建立一个相互转换的岗位层级及职业通道，为中央项目的转移支付目标的实现储备专业的项目管理人才。我们应从薪资待遇和职业发展上与科层制的级别对照，建立“项目经理”从初级到高级的职业发展道路。这样有助于在管理层级上做到去行政化，助推专业管理上位，厘清行政决策与项目管理的职责分工，防止行政方面的不当与过分干预。

在地方政府项目制中建立基于项目集管理标准的绩效考核体系。这些标准将会成为考核和问责的基础。根据项目集治理的若干个考核维度，完善地方项目制治理的标准和治理体系；从项目集生命周期管理出发，建立项目集治理机构，将地方政府的项目集分解成规划、实施、交付三个阶段进行责权明晰的管理。尤其在规划阶段要对项目集进行项目分解和目标细化，进而建立循序渐进的考核标准，在战略一致性、关系人政绩与满意度、治理体系完善程度、投资收益是否偏离等方面进行监控，以保证项目集的目标与中央政府的战略一致。我国政府现在采用的处罚方式多为事后追责，当政府项目巨大浪费已经形成时，事后追责也只能是亡羊补牢，损失已无法挽回。所以，我们应该在事先做好标准，并特别注重事前与事中控制，从考核和治理体系中找到抓手，借鉴国外一些“跟踪考核”做法，防患于未然。

组建跨部门跨层级的地方政府项目集管理委员会。项目集治理是通过项目集管理委员会和项目集管理团队的有序配合来发挥作用的。首先项目集管理应该通过一个审查和决策机构的行动来执行，该机构可以被称作项目集管理委员会，或项目治理委员会、项目集董事会。其职责主要是负责定义并执行恰当的项目集治理体系和方法，保证项目集的执行与组织目标相一致，并为指导项目集的正常管理提供支持。项目集管理委员会由项目集规划发起方（如地方政府或致力公益事业的组织）代表和收益管理代理人、各个利益相关方（政府相关部门、政府项目的投资方、建设方、使用方、受益方等）高级代表、项目集执行机构（如政府指定的项目管理机构）的代表组成。这些组成人员极有可能是来自不同地域和层级的组织的决策人或具有话语权的执行人员，为了完成项目集配置给各个角色人的利益而在一起组成项目集管理委员会。这种组成有助于打破地域和层级的界限，实现信息的共享和监控，为保障各自交付的收益而进行高效协作，提高投资效率。

项目集经理有管理的职责，管理日常的项目集活动，以确保项目集在治理框架内运行，同时确保程序团队能够理解并遵守治理过程和基本的治理原则。对地方项目库（项目集）的可行性和科学性进行审核和专业指导，促进项目集管理成功经验的分享，避免“摸石头过河”式的重复尝试和巨额学费的代价。我国政府的很多项目都是由政府领导牵头，其中很多人缺少项目管理经验，个人的管理水平制约了政府项目的科学水平，风险隐患很大。所以，要在领导的权威下建立由专家组成的治理机构，对项目集进行审核、监控、协调，对一些专业性很强的复杂性的工作进行集成管理或分包、发包、采购管理，用集体智慧取代个人智慧，用制度和治理规章警示权力寻租和信息不对称造成的监控真空。

综上所述，从项目治理的角度來看，在项目制中，地方政府的“打包”行为和地方政府项目化治理，属于项目集治理的范畴。国外对政府项目实行项目集管理并实现法制化，实际上是把企业界成熟的科学化、精细化、现代化的管理理念、管理标准、管理工具引进到政府工作中来，本身就是对“科学”的高度认可。我们必须按照党中央和国务院对行政工作精致化、科学化的要求，尽量地多运用现代科学技术手段，不断推进治理制度创新、治理模式创新，提高管理工作的科学化、精细化水平。项目集的治理，将成为改进地方政府项目治理绩效管理的重要突破口，这也是提升我国政府公共治理能力的需要。