我国公用事业监管的法治路径

2018-07-21严骥

人民论坛·学术前沿 2018年11期

严骥

【摘要】公用事业是指基于公共利益考虑而为民众提供所必需的产品和服务的产业，主要包括通信、电力、自来水、天然气等，事关民生福祉和社会和谐稳定。目前，我国公用事业的监管虽有较大进步，但仍存在法制不完备、监管体系不健全、群众满意度不高等问题，因此，政府必须树立“以人民为中心”的思想，在全面深化改革的宏观背景下，从健全法律制度、优化监管职能等法治路径入手，不断完善法治监管体系，推进公用事业建设，以增进民生福祉。

【关键词】公用事业监管法治路径

【中图分类号】D922.1 【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.11.011

“公用事业”一词源于英语“Public Utilities”。在美国等西方国家，公用事业与城市基础设施建设紧密关联，近乎等同，世界银行在其报告中就将公用事业表述为“公用事业基础设施及其服务”（utility infrastructure and services）。在我国，公用事业一般是指基于公共利益提供通信、电力、自来水、天然气等特定产品和服务的基础行业。从国民经济角度分析，公用事业具有自然垄断、社会公益及民生关联度高等基本属性。公用事业的本体属性决定了其单靠市场机制调控难以取得预期成效，故探索公用事业监管的法治路径，需要在法律框架体系比较完善的基础上，对该领域及行业资源的竞争与垄断予以相应规范，对社会传统习惯下的自然秩序给予相应引导及人文关怀，更要运用法治思维和方法将公用事业的监管纳入法治化轨道，使其融入百姓生活，在促进公用事业发展的进路中持续性地保障和改善民生。

公用事業的渊源

在18世纪和19世纪的西方国家，第一、二次工业革命的浪潮为现代规模城市的发展提供了强大的驱动力，现代化城市规模的扩张速度空前。20世纪初，现代化大规模城市均已成型。伴随着人口的集聚和增多，城市快速发展，地理范围扩大，城市的公共交通、道路、供水、排水等公用事业也迅速发展并配套成型。起初，公用事业的发展有着鲜明的自发性，绝大部分公用事业的基础设施建设和产品服务供给都是由私营业主完成的。随后，西方国家逐渐发觉公用事业设施建设不能只依赖于私营业主，政府应当加强介入，因此政府加强了对城市规划和建设的管控，同时实现了对公用事业设施建设的引导和管理。

20世纪30年代，经济危机的冲击使公用事业仅仅依靠私人提供已不现实。受凯恩斯主义的影响，公用事业已然被纳入西方国家的国有化改造中，英美法等国家陆续以国有化管理公用事业取代私人供给。在国有化的进程中，政府对公用事业的政策转向承担着双重责任：既承担着公用事业的提供责任，让市民能够得到更多低廉的甚至是免费的公用服务；也承担着公用事业的管理监督责任，依法出台相应的管理制度，同时配备机构和人员，对公用事业的运行及公用事业企业的经营情况进行监管。到了20世纪70年代，以凯恩斯主义为代表的政府干预思想受到了质疑，在公共事业改革上，公共选择理论逐渐成为主导。为了努力形成政府与市场作用的均衡，合同承包、特许经营、补助、法令委托等监管下的授权行为在公用事业领域被广泛采用。

纵观西方国家公用事业的发展历程，其每一次兴起、变革和转型无不凝结着人类在其所处特定时期的法律和制度安排——既要避免政府权力的过多干预，也得谨慎处理民间的法律规避，更需理性地正视不同价值选择层面的取向冲突。

在我国，公用事业最早被提起是在1998年5月1日施行的《价格法》第18条，公用事业被释义为“为适应生产和生活需要而经营的具有公共用途的服务性行业，如公共交通、邮政、电信等”。2002年12月，建设部（现为住房和城乡建设部）颁布了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，在遵循促进市政公用行（事）业发展为立法宗旨的基础上，对“市政公用事业”进行了类型划分：“供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等经营性市政公用设施”以及“园林绿化、环境卫生等非经营性设施”。依据其立法表述，我们可抽象归纳出公用事业的特征属性：首先是自然垄断性，公用事业需要由特定的传输供给系统承载方能完成全过程，比如公交路线、通信频谱、自来水管线等，其流程化的经营过程和独占性的经营模式形成了自然垄断的特性；其次是社会公益性，主要体现在公用事业提供的产品大多与居民的收入、消费息息相关，必须满足民众的生活需要，以保障社会的稳定和福利水平的提高；再次是民生关联性，公用事业与国计民生具有高度的关联性，渗透于生产生活的各个领域，是人民福祉和人权保障的物质基础。公用事业作为国家的基础设施产业，无疑是国民经济的重要支柱，其发展程度也是国家经济建设和社会文明水平的重要标志。

西方国家公用事业监管之借鉴

为了提升我国公用事业监管的法治化水平，需要考察与借鉴西方国家的先进经验。近现代以来，英美等西方国家高度重视公用事业的建设与发展，通过改革与探索，已经取得了卓越的成绩。实践表明，公用事业监管要获得预期成效，需要采取多种措施，需要满足多方面的条件，首要条件便是构建法律制度框架体系，并把握好以下基本原则。

立法先行。为了防范及控制公用事业发展和运营过程中的公共风险，美、英、德都坚持了法制化的原则，通过国家和地方立法，明确了包括国家、地方政府、监管机构、中介组织、经营者、消费者在内的所有参与主体的权利、义务和法律责任，确立了公用事业法律制度框架体系，做到监管有法可依。

独立性原则。独立公正的监管机构对于市场化背景下的公用事业运营至关重要，英美等国公用事业监管机构的设置都体现出“独立性”——既体现在监管机构与被管制企业间的纵向独立，又体现在监管机构同政府其他部门间的横向独立。独立性不仅有利于打破政企一体化的局面，还可实现政府与监管机构的职责分离，前提是监管机构必须在政府设定的政策框架范围内实施监管。

严格价格监管。大凡致力于公用事业发展与改革的国家，都会对公共产品及服务的价格做出严格、具体而详细的规定。无论是美国对投资回报率的最终确定，还是英国对公共产品价格的封顶限制，都体现了公用事业价格监管方面的审慎，因为完善的价格监管体制既能满足民众的生活需求，又可使公用事业经营者获得相关盈利。

监管程序公开。建立公正而透明的监管程序，是保证监管内容及方式合法的必要条件。尽管西方国家监管程序的名称不尽相同，但本质上基本涵括了监管规则的制定程序和听证程序。公正而透明的监管程序既能使监管机构依法合规地履行职能，也有利于保障被监管者以及社会公众的合法权益。

社会监督参与。社会力量和舆论监督必不可少。在美国，独立、自发的消费者维权组织对公用事业的运行质量进行监督；在英国，各行业的消费者委员会保证自身权利的实现；在德国，公众及媒体代表可以参加政府的相关公用事业决策制定的会议等。尽管方式各有不同，但都起到了保证消费者对公用事业运营及时监督的作用。

我国公用事业监管面临的问题

监管法律框架体系不够完备。在我国法治话语体系下，典型意义的法律均由立法机关经法定程序制定而产生，是以物质条件为基础、以合法强制为表征的国家制定法。审视我国目前行政法体系之构造，公用事业监管的法律制度体系不够完备：一是没有一部统一的《公用事业监管法》，对于公用事业监管的法律规定散见于《电力法》《水法》等相关单行法之中，显得比较凌乱；二是统一的《行政程序法》尚未出台，无论是对行政违法行为的责任追究，还是对抽象行政行为的审查问责，以及监管行政法规的出台对上位法的援引，在制定程序中缺少足够透明的协商、博弈、听证等过程，监管者行政行为的赋权与控权难以均衡；三是监管行政规章的制定与实施，由于政出多门，难以预期，作为被监管者的公用事业企业的权益无法得到保证，从而削减其公用事业持续性投入的热情；四是关于公用事业各行业监管的具体制度及标准规则的制定，缺乏规范性和协调性，导致监管泛化和效率低下，致使损害公用事业利益的违法违规行为的成本较低，违法行为得不到有效遏制。

监管机构的法定性不够充足。根据建设法治国家和法治政府的要求，具有独立性的行政监管机构的产生及其行政权力的赋予，均须经严格的法定程序，需要有产生特定行政组织的特别法做出实体性和程序性的规定，并以“一事一议”为原则。目前，我国行政主体的设立、合并、撤销及其职权的赋予，首要依据是周期性的行政机构改革方案，如果地方政府行政机构的改革未能完全跟上中央的步调，则往往会使具体的行政行为（如公用事业的监管活动）的适法性不够，缺乏长效机制，从而导致现实中的监管成本增加、资源浪费和信息不对称。公共权力及其权力主体的恰切定位是“国家—社会”二元结构之各方关系得以最终融洽平衡的前提，受《行政组织法》尚未出台的制约，公用事业监管机构的产生、变更及主体定位的法定性和规范性显得不足。

监管机构的权能配置不尽合理。社会总在变迁发展，科技环境下，我国经济和社会的发展步伐加快，如地铁、电信网络等的出现及使用，从而对法的动态性调整和监管的系统性安排提出了更高要求。在公用事业领域，有的监管机构（如地方供电、供水等），身兼宏观调控、中观监管和微观管理的职能，存在条块分割、职责不够明确、权利边界不够清晰等问题，导致在纵向及横向的行政体系中形成了政出多门、“九龙治水”及“多重委托人”的结构和情形，影响了政策的执行力，削减了法律的权威性。由于各相关监管机构的权能边界不清、配置不合理，监管机构往往在宏观与微观之间摇摆不定，即使是好的监管措施也有可能因跟不上形势要求而偏离其自身政策的预期目标，而难以发挥监控、激励、惩戒等监管职能，导致公用事业企业无所适从，阻滞公用事业的发展。

完善我国公用事业监管的法治路径

运用法治思维，加强监管法规建设。法治是调整社会关系的基石，是人们对生存状态和生活方式的理性选择。根据我国国情，借鉴国外先进经验，政府对公用事业的监管要运用法治思维和方法，以立法为先导，努力构建和完善公用事业监管的法律、法规、规章及地方性法规有机联系的法规体系。为此，有以下几点建议。第一，填补立法空白。尽快制定统一的《公用事业监管法》，明确监管机构、监管权能、监管措施及法律责任等，整合现有法律，修订《电力法》《水法》等相关法律中关于监管的条款，以与《公用事业监管法》相呼应协调，减少或避免地域、行业间的不均衡。第二，修订行政法规。以公用事业改革为核心，尽快修订补充指导性、关键性法规，如《电信条例》等，特别是與特许经营、社会资本参与有关的规定。公用事业的自然垄断性客观存在，需通过规则构建形成“垄断之前的竞争”，以引导电信、电力、自来水等行业的有序发展。第三，修订部门规章。完善《制止价格垄断行为暂行规定》等部门规章，并配套相应的监管规则、行业标准，明确具体法规适用范围，监管机构在行权时有准绳约束，企业在生产经营中的合法权益保障和责任追究均有法可循；将公用事业利益相关者都纳入诉权主体范畴，以使各方在权益受损时能够拥有有效的救济途径。第四，完善监管配套制度。从“政府—社会”二元结构中解构公用事业“政府权力—商业运作—民生需求”三位一体的运作过程。民生需求是伦理基础，围绕保障和改善民生的终极目标，如建立信息披露制度，保障公众对各项公用事业的知情权；建立成本审计制度，使公用事业企业公允定价；不断完善听证制度，为各利益相关方提供相互交流、相互监督、相互博弈而最终达成一致的共享平台。

坚持适法而为，加强监管体系建设。要充分认识到我国的公用事业管理体制改革任重道远，需要中国特色社会主义法治理念的指引，既要崇尚法律的权威，也要注重对权力的制约，力求构建和完善中央与地方相结合的、比较科学的公用事业监管体系。第一，监管机构要依法设立。无论国家级还是地方级的公用事业监管机构的设立、合并、撤销及变更等，都要依据相关法律规定、法定程序办理，以明确监管机构的法定主体地位。第二，要坚持独立性原则。对公用事业监管机构依法赋权并保障其相对独立性，独立地执法办案，在履行监管职责方面彰显公平公正。第三，要坚持效能效率并重原则。完善中央与地方相结合的分层级（包括国家、省和地市三个层级）、分区域的公用事业监管体制。例如，通信、电力、运输等行业，由于其规模和网络遍布全国，故而国家设立了从上而下的内部垂直监管模式，便于增强整体调控功能。为了保障监管的及时性，要适当地向省市下级机构赋权，切实提高监管效率。第四，要坚持差异化原则。很多公用事业由于需要特定的传输供给系统予以承载，必然要依附一定的空间方位，即公用事业具有地域性，而各地区之间的经济发展程度、人民生活水平、风土人情习惯等会有不同程度的差异，如果在全国范围内统一监管必然会带来不均衡、不稳定，如供水、供气、供暖等行业就不能照搬电力、电信行业的内部垂直监管模式，而要以地方性监管为主。第五，要坚持不断优化的原则。从进化理性主义视角审视，法治的形成源于社会生活实践。我们要以改革创新的精神，坚持问题导向，根据形势的发展变化，持续调整和优化体制机制，不断完善我国的公用事业法治监管体系。

坚持依法行政，优化职能配置模式。如何优化中央、地方各层级监管机构的职权配置及运行机制，是处理国家与地方监管机构关系的核心问题，也是坚持依法行政的基础条件。为此，应秉持法治化、专业化与综合性相结合的思路，打造各级公用事业监管机构的职能配置模式，以实现政策制定的刚性约束和行政措施的高效协同。第一，要依法设置监管机构职能。依据相关法律规定由哪个机构对哪些事项进行监管，如何监管。因为行政机关的法外设权不符合行政法原理，所以更要积极创造条件，逐步改变用定职责、定机构、定编制的方案来确定行政机关职能的做法。第二，要体现专业化、分层级。根据公用事业行业特点，设置三层职能配置模式：国家监管部门要发挥宏观指导功能，职责包括制定相关规章制度、提出制定和修改公用事业相关法律的建议、监督检查全国公用产品和服务、审批特许经营资质（形式审查）、指导各区域监管工作等；省级监管机构要发挥中枢性、启承性作用，职能是管控执行国家的监管规章和行业标准、制定地方性法规、监督检查本省公用产品和服务、审查特许经营与公私合作资质（实质审查）等；地市监管机构作为具体实施主体，职责包括发放并年检本市（县）企业的特许经营资质、监管本区域公用产品和服务价格、对企业矛盾进行协调处理、制裁违规违法行为等。第三，要体现综合性功能。清楚划分监管机构和相关政府部门的职能边界，编制权力和责任清单，防止“九龙治水”和争权诿责；统筹协调监管中纵向与横向关系，防止条块分割、多头执法，在此基础上将多个行政机关的监管事项综合分类、相关职能调整合并，适时建立具有多种监管职能的综合性监管机构。

创新监管方式，切实保障改善民生。当前，我国新技术、新业态、新事物不断出现，法的稳定性和动态性之间的矛盾在公用事业领域也有所显现，这对公用事业监管的法治化建设提出了更高的要求，因此，我们要适应新常态，创新监管方式，提升监管效能，为保障和改善民生服务。一是要建立全国公用事业监管信息化平台。运用大数据、云计算等手段，匯集监管法规、标准、机构、对象等资源信息，与企业信用管理系统相联接，强化对产品质量安全等重点事项的监管，真正做到监管内容、程序和结果“三个公开”，让百姓买得放心，用得安心。二是要鼓励行业协会自律。充分发挥公用事业各行业协会在共同治理中的作用，制定本领域、本行业内部管理等议事规则；通过开展互相交流、互帮互学、互相监督等活动，促进企业依法经营、规范管理，防控和降低违法违规风险，节约政府机关的监管资源与成本。三是要鼓励社会力量参与监管。要发挥各级各地区消费者权益保护组织的作用，广泛地吸纳企业、其他团体、媒体、各界人士、居民代表等社会力量参与监管。在公用事业有关重要政策措施出台前，如调整产品与服务价格时，通过召开与政府及企业的交流对话会、专家咨询会、价格听证会等方式，充分沟通与论证，最终拿出均衡各方利益、比较妥适的方案，以解民生之忧。