新中国成立以来城市土地所有权演变研究

2018-07-21张海明

人民论坛·学术前沿 2018年11期

张海明

【摘要】新中国成立以来的城市土地所有权制度安排走向是多种因素综合作用的结果，国家在城市土地所有权制度安排上缺乏顶层设计和总体规划，城市土地所有权的过渡存在着简单化、虚置化和碎片化的现象。采用文献研究法和比较研究法，通过搜集、筛选、鉴别、分析、整理已有的相关研究成果，形成对土地产权制度演变的基本认识和基本判断。为进一步完善城市国有土地所有权的实现形式，推进土地所有權与用益物权的有序分离，构建城市土地产权有序运转的保障机制提供政策建议。

【关键词】城市土地产权所有制

【中图分类号】K27 【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.11.010

新中国成立初期，国有土地和私有土地在城市并存。但这种局面很快被打破，城市土地所有制形式逐步向单一的国家土地所有制形式过渡。“八二宪法”的颁布标志着城市土地国有化进程的完成。1998年，国家明确国家土地所有权由国务院代表国家行使，解决了城市国家土地所有权行使主体缺位的问题，但国家土地所有权权利体系不完整且不稳定，需要进一步改进和完善。

城市土地所有权的演变历程

城市土地国家所有制的初立。新中国成立之初，城市中存在着国有土地和私有土地两种完全不同的土地所有制类型，国有土地来源于接管和没收的各类土地，私有土地则包括工人、小资产阶级和民族资产阶级、城市居民和个体劳动者等各个不同社会阶层私人所有的土地。需要特别指出的是，尽管国家土地所有制和私人土地所有制同时并存，但在新中国成立之初的城市，私有土地占据主体地位。

新中国成立后，政府接管或没收了帝国主义、官僚资本主义、国民党政府以及战犯、汉奸、反革命分子所占有的城市土地，并将这部分土地实行公有，这些土地就成为最初城市国有土地的主要来源。1949年4月25日发布的《中国人民解放军布告》宣布没收官僚资本：“凡属国民党反动政府和大官僚分子所经营的工厂、商店、银行、仓库、船舶、码头、铁路、邮政、电报、电灯、电话、自来水和农场、牧场等，均由人民政府接管”。[1]《共同纲领》明确：中华人民共和国必须取消帝国主义国家在中国的一切特权，没收官僚资本归人民的国家所有。1951年2月，政务院颁布《没收战犯汉奸官僚资本家及反革命分子财产的指示》[2]和《关于没收反革命罪犯财产的规定》[3]，明确凡公私合营企业和私营企业中有战犯、汉奸、官僚资本家的股份和财产，应予依法没收，这其中就包括土地资产。中共中央《关于城市郊区土地改革中没收地主房地产的补充规定》明确，城市中属于地主的农业土地也应没收分配。

国家承认并保护城市私有土地产权。《共同纲领》明确，国家保护工人、农民、小资产阶级和民族资产阶级的经济利益及其私有财产，也就是说，私有土地也是受到合法保护的。《北平市军管会关于北平市房屋问题的布告》称：“城市房屋之占有关系及由此所产生的租赁关系，有别于封建或半封建的土地制度，现在不但不应该废除，而且应该予以合理之保护。此乃我人民政府既定之政策。布告并规定，一切公私房屋之所有人，应即将其所有房屋向本市人民政府地政局作确实报告，请领登记，并照章缴纳。政府依法保护各阶层人民在本市的房屋所有权。”[4]《人民日报》刊出的新华社信箱发表《关于城市房产、房租的性质和政策》中规定：“承认一般私人所有的房产的所有权，并保护这种产权所有人的正当合法经营。”[5]事实上，各个城市均认可市民所拥有的私有土地房产权，并相继换发了“土地所有权证”。

土地所有制的转化历程。从1953年中共中央提出过渡时期路线和三大改造的任务，到“八二宪法”正式宣告城市土地归国家所有，是土地所有制向单一的国家土地所有制过渡的时期。

实现城市土地国家所有是社会主义革命的目标。实现土地的社会主义公有制是共产党人的革命纲领和政治理想。1953年初，中共中央提出过渡时期的总路线，“总路线也可以说就是解决所有制的问题”。[6]由新民主主义社会过渡到社会主义社会，“要使生产资料的社会主义所有制成为我国国家和社会的唯一的经济基础”[7]。刘少奇在一届人大宪法草案的报告中则更直截了当地表明[8]：要使“复杂的经济结构的社会过渡到单一的社会主义经济结构的社会”“只要我们抓紧了这一点，在这一点上不动摇，那末，我们就基本上没有违背马列主义，就不会犯大的错误”。

城市土地国家所有得到国家根本大法的规定和确认。《共同纲领》已经暗含着非社会主义的经济因素向社会主义的前途发展的意图和倾向：“应鼓励私人资本向国家资本主义方向发展，例如为国家企业加工，或与国家合营，或用租借形式经营国家的企业，开发国家的富源等。”

“五四宪法”明确国家所有制、合作社所有制、个体劳动者所有制还有资本家所有制是国家的几种主要的生产资料所有制形式。巩固和发展公有性质的全民所有制以及集体所有制的经济成分，采取逐步限制和改造私有制的经济成分，为新民主主义社会向社会主义社会过渡奠定公有制的经济基础。反映在土地产权方面，《宪法》一方面明确规定：“保护手工业者和其他非农业的个体劳动者的生产资料所有权”“保护资本家的生产资料所有权和其他资本所有权”[9]；另一方面又提出，以合作社和国家资本主义作为过渡形式，改造农业、手工业和资本主义工商业，逐步将私有制转变为具有社会主义性质的集体所有制和全民所有制。“五四宪法”的这种既“保护”又“改造”的政策，反映出限制私有产权、逐步改造直至最终实现土地公有的立法意图。

“七五宪法”没有关于土地产权的直接阐述，但规定全民所有制和集体所有制是国家的两种所有制形式，这也就从事实上否定了城市私有土地的存在。“文化大革命”中，以强制和暴力的形式将城市私有土地收归国有，城市土地完成了事实上的国有化。“七八宪法”基本继承了“七五宪法”的精神，规定：“社会主义全民所有制和社会主义劳动群众集体所有制是现阶段国家的两种主要的生产资料所有制形式。”但是“七八宪法”将“城乡土地”改为“土地”，回避了城市土地的所有制性质。“八二宪法”第十条规定：“城市的土地属于国家所有。”这是我国《宪法》第一次专设条文对土地所有权进行规定，并首次明确规定城市的土地属于国家所有[10]。

手工业和工商业社会主义改造与土地国有化。新中国成立后，国家就开始探索手工业者走向集体化的途径。1953年11月，中央确定手工业的社会主义改造在组织形式上要由手工业生产小组到供销生产社，再逐步转向手工业生产合作社。但这一节奏在1955年底被打破，国家领导人提出，“手工业的社会主义改造速度问题，在1956年上半年应当谈一谈，……”[11]。1956年春，全国范围内出现了一个声势浩大的手工业改造的高潮。1956年底，全国组织起来的手工业合作社（组）占全部手工业从业人员的92%，基本上实现了对手工业的社会主义的改造，建立起了新型的集体工业经济。1956年底，手工业的社会主义改造完成后，手工业合作社占有的土地，也“变成”了集体所有[12]。这种局面很快被打破，1958年，根据《中共中央关于继续加强对残存的私营工业、个体手工业和对小商小贩进行社会主义改造的指示》《中共中央关于发展地方工业问题的意见》，全国掀起了一个向全民所有制过渡的高潮。转换为全民所有制的手工业合作组织，其所占有的土地，尽管没有进行土地产权的变更登记和发证，但实质上已经变成了事实上的“国有”土地。

对资本主义工商业进行社会主义改造，“用赎买的办法，统一战线的办法，是最好的办法。正像马克思对英国工人阶级说的，在适当的情况下面，对资本家实行赎买的办法，这是最有利的”[13]。1956年2月24日，《中央关于资本主义工商业改造问题的决议》指出：“我们对于资产阶级，第一是用赎买和国家资本主义的方法，有偿地而不是无偿地，逐步地而不是突然地改变资产阶级的所有制。”采用和平赎买方式把资本主义工商业改造成社会主义经济是中共的一个创举。按照私营企业条例分配给资本家的利润是赎买的初级形式，“四马分肥”（即按照国家所得税、企业公积金、职工福利资金和资本家的股息红利四个方面分配企业盈余，资本家所得被限制在企业盈余的四分之一左右）的办法则是中级形式，而定息办法则是赎买的高级形式。到1956年一季度末，全行业公私合营的私营工业企业已达99%，私营商业也高达85%，基本上完成了社会主义改造的任务。应该说，资本主义工商业的社会主义改造取得巨大成功。“出这么一点钱，就买了这样一个阶级。这个政策，中央是仔细考虑过的。……我们把这个阶级买过来，剥夺他们的政治资本，使他们无话可讲。”[14]1956年实现全行业公私合营后，国家向原私营企业主支付5%的定息。此时，土地的使用权已经归国家所有，资本家仅存在法律上的土地所有权，但这种所有权又与资本家的收益已经没有任何关系，此时的资本家已经丧失了对土地的支配权。1967年国家停止对资本家付息，工商业民族资本家对土地的所有权就已完全取消，这部分资本家所占有的城市土地从此变成了“社会主义国家所有”的土地。[15]城市通过资本主义工商业、个体手工業者和私有房地产的社会主义改造，形成“国有”土地、城镇集体所有土地和小私有土地等多种土地所有制并存的局面。

私人土地房产的改造与土地的国有化。在20世纪50年代中期之前，城市私人房地产占有相当比例。根据1955年中央书记处第二办公室对10个城市的调查[16]：1955年之前，在北京、上海、济南等城市，私人房地产分别占这些城市全部房地产的53.85%、66.00%、78.00%。基于这个调查，有关部门提出以国家经租、公私合营等形式对私有房产的社会主义改造，加强国家控制，进而逐步改变其所有制，在一两年内完成对私有房产的社会主义改造。

中共中央批转中央书记处第二办公室《关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》指出：“对基本上应当按照党对资本主义工商业的社会主义改造的政策的原则进行。对城市私人房屋通过采用国家经租、公私合营等方式，对城市房屋占有者用类似赎买的办法，即在一定时期内给以固定的租金，来逐步地改变他们的所有制。在当前城市社会改造的高潮中，急取在一两年内完成这一任务，这是完全可以做到的。”[17]但是城市私有房产改造的进展很慢。有数据称：“到1957年底，省辖市以上的城市基本完成和开始进行社会主义改造的，只有五分之一，若加上小城镇，就更少了。”[18]鉴于城市私有房屋的复杂性，很多地方实际上延宕至1958年以后才陆续执行。到了1958年的年中，除了有部分地区已按期完成或正在积极行动外，相当部分城市并没有实质上的行动。在这种形势下，有关部门负责人要求各地房管部门“抓紧时间加速进行私有出租房屋的社会主义改造，争取在1958年底前完成私房改造任务”[19]。但是私房改造一直难以推进。到1960年底，全国有14%的城市和三分之二的县，依然没有进行或完成改造工作[20]。有关数据称，1982年的时候，城市中还存在约4%的集体所有土地和私有宅基地[21]。国家主管部门认为：“国家经租房是‘对城市房屋占有者用类似赎买的办法，即在一定时期给以固定的租金，来逐步地改变他们的所有制。……私有出租房屋既经社会主义改造，其产权即不属于个人所有。”“文化大革命”爆发后，城市私有土地被当作城市资本主义的最后一条尾巴，被强行收归国有，这部分城市土地就此实现事实上的国有化。

城市土地国家所有制的确立。1982年12月4日，第五届全国人民代表大会第五次会议通过并于当日由全国人民代表大会公告公布施行的《中华人民共和国宪法》（简称“八二宪法”）规定：“城市的土地属于国家所有。”国家以根本大法的形式第一次明确规定了城市土地的产权性质。至此，国家在法律层面上真正实现了城市土地的国有化。“八二宪法”实施后，城市土地国有化的政策先后在各地实施。上海市政府批转市建委《关于加强城市土地管理工作的请示》就明确规定：“自宪法公布之日起，本市城市土地已全部归国家所有；私有土地产权证件一律作废；原私地租赁关系自然终止。”

虽然《宪法》规定了城市的土地属于国家所有，但直到1998年，《宪法》《民法通则》以及《土地管理法》都没有国有土地所有权代表主体和行使方式的内容。直到1998年修改的《土地管理法》才明确规定[22]，“国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使”，从而根本解决了长期以来国家土地所有权主体代表在法律上缺位的问题。由国务院代表国家行使国有土地所有权，国务院即享有对国有土地的占有、使用、收益和处分等各项权利。规定国务院是国有土地所有权的代表，也就赋予了中央政府行使国有土地资产经营管理的职能，同时也表明国务院有权决定国有土地收益的分配办法。也就是说，地方各级人民政府不是国有土地所有权的代表，只能根据国务院的授权依法处置国有土地，但无权擅自处置国有土地。

城市土地所有权的演变特征

新中国成立以来的城市土地所有权制度安排走向是多种因素综合作用的结果。革命导师和经典作家关于土地国有的理论指引，苏联模式作为社会主义国家建设样板的“成功”所造成的现实影响都是不容忽视的重要影响因素。城市私有土地所有制向国有土地所有权转变也绝非一蹴而就、在一朝一夕之间完成的，这种转化历程极其复杂和曲折。其间，土地所有者与国家之间充满着抵制、斗争、冲突和博弈，自行收回经租房即是这种抵抗的真实反映。

从城市土地所有制演变历程看，手工业和资本主义工商业完成改造以前，城市产权形态为私权为主体的公私所有权并存时期。需要指出的是，手工业者原占有土地的国有化与工商业公私合营的推进时间并不一致；城市社会主义改造完成后至1966年文化大革命开始，为私有土地所有权向公有土地所有权过渡时期；1966年文化大革命以后至“八二宪法”颁布以前为事实国家土地所有权时期；“八二宪法”实施以后为法定国家土地所有权时期。

从城市土地产权权能看，城市社会主义改造完成前为完全权能时期，土地公私土地所有者均享有占有、使用、出租、收益等各种权利；社会主义改造后至文化大革命开始为有限权能时期，原土地所有者只是保留名义上的土地所有权，只享有股息和分红等部分收益；文化大革命以后至“八二宪法”颁布以前为国有有限权能时期，这一阶段土地作为生产资料由国家无偿划拨，不能出租、转让；“八二宪法”实施以后为公民有限权能时期，土地为国家所有，不允许交易和转让，原土地所有者自然享有使用权，公民通过购买房产同时拥有建设用地使用权等部分的用益物权。

纵观城市土地所有权演变的历史过程，可以看出，国家在城市土地所有权制度安排上并没有一个长远的、战略性的总体规划，城市土地所有权的过渡明显存在着简单化、虚置化和碎片化的现象。简单化，主要是指城市由土地私有向土地国有过渡的进程中存在着重国有产权的建设，轻私有产权所有者权益的适当保护，城市土地国家所有的制度改造并不彻底，至今仍存在经租房土地产权归属等历史遗留问题。虚置化，是指国有土地所有权的实现形式没有真正设计到位、执行到位。国家土地所有权的行使制度安排不到位，权利义务边界不清晰，国有土地所有者的权益无法真正实现，全民享受国有土地所有权收益缺乏相应的制度安排。碎片化是指，国家层面的城市土地产权制度缺乏全面规划和总体布局，一直处于应对、修补的状态，城市土地所有权的实践往往是先于土地产权制度的规制，在良性违法甚至是良性违宪的情况下，以实践的经验提升反过来推动国家层面的产权制度立法。

完善城市土地所有權的对策思路

完善城市国有土地所有权的实现形式。作出国务院有效行使国家土地所有权的制度性安排，明确中央和地方各级政府的职能界限，明确国有土地所有权的行使主体、运作方式和权力义务的边界，打破目前国家所有权虚置、地方实际行使土地所有权的尴尬局面，把国家土地所有权行使到位，真正实现土地权益和土地收益全民共有、共享。

实现土地所有权与用益物权的有序分离。在明晰城市国家土地所有权的前提下，丰富土地用益物权的内涵。坚持市场导向，发挥市场在土地资源配置中的主导性地位和决定性作用。打破政府对土地一级市场的垄断格局，实现公权力在土地用益物权层面的有序退出，扭转政府在微观层面干预用益物权实际运作过多、不作为、乱作为的现象。建立城乡统一的建设用地市场体系。坚持同地同权同价，赋予宅基地、集体建设用地与国有建设用地使用权同等的权利，打破权能不完善、权益受限的现状。

构建城市土地产权有序运转的保障机制。城市国有土地产权制度安排与产权管理保障机制如鸟之两翼，缺一不可。市场的主体地位与公权力的有序监管需要共同作用才能确保国家土地所有权益的真正实现。政府在从土地市场交易等本应退出的领域有序退出的同时，也要及时进入在用地监管等本应着力的领域。其主要措施和监管手段具体体现在：强化土地资源共享理念，打破圈地传统和院墙文化，促进形成土地资源共享格局；发挥土地用途管制的作用，打造以用地规划为引导的管制体系；发挥土地市场的主导作用，构建以出让为主体的市场体系；发挥用地标准的控制作用，努力形成以用地标准为依据的控制体系；发挥财税调节作用，建立以财税为杠杆的节地体系；健全土地资产评估体系，强化以金融为约束的防控体系。