我国解雇权限制的历史变迁及其启示

张家宇

(安徽理工大学 社会法研究所， 安徽 淮南 232001)

我国《劳动合同法》实施已10年，解雇权限制的宽严问题一直饱受争议。一种理论观点认为我国解雇权的限制过于严格，影响了用人单位用工的灵活性[1]；相反的理论观点认为我国解雇权的限制虚严实宽，影响了劳动者的工作安全[2]。相应地，我国解雇法律制度的改革也存在两种截然不同的方案。在当下中国，究竟应给解雇权何种程度的法律限制？考察我国解雇法律制度的历史变迁，探寻解雇权限制变迁的动因及规律，对于解答当下我国解雇权限制的改革问题不无启示。为此，本文拟考察1949年新中国成立以来解雇法律制度的历史演变，探究我国解雇权限制变迁的历史启示。

一、我国解雇权限制的历史变迁

1949年新中国成立至今，以1978年我国实行改革开放、1994年《劳动法》颁布、2007年《劳动合同法》颁布为时间节点，我国劳动立法可以划分为以下四个阶段：(1)从1949年到1978年改革开放以前的劳动立法；(2)从1978年到1994年《劳动法》颁布以前的劳动立法；(3)从1994年到2007年《劳动合同法》颁布以前的劳动立法；(4)2007年《劳动合同法》颁布至今的劳动立法。相应地，我国解雇权的法律限制也经历了以上四个阶段。

1.1949—1978年改革开放以前

1950年施行的《工会法》是新中国成立后第一部对解雇权进行限制的法律。《工会法》第11条规定：“行政方面或资方，如调动或解雇由群众所选出之工会委员会的委员时，须事先取得各该工会委员会之同意，并由该委员会转请上级工会委员会批准后，方得实行之。”第22条规定，“工厂、矿场、商店、农场、机关、学校等生产单位或行政单位的行政方面或资方，解雇工人或职员时，应将拟解雇人员之名单与理由，于十日前通知工会基层委员会。如工会基层委员会发现此种解雇有违反人民政府法令或集体合同情事时，有权于七日内提出抗议。如行政方面或资方不同意工会基层委员会之抗议而形成争议时，应按照劳动争议解决程序处理之”。

1952年《政务院关于劳动就业问题的决定》规定，一切公私企业，对于因实行生产改革、合理地提高了劳动效率而多余出来的职工，均应采取包下来的政策，仍由原企业单位发给原工资，不得解雇。某些私营企业确属亏本过甚，无力继续经营，经劳资协商后，仍无法开展业务，必须紧缩营业或歇业时，解雇一部或全部职工应经劳动部门批准。1954年政务院公布实施的《国营企业内部劳动规则纲要》确立了解雇需要正当事由的原则。该法第5条规定：“禁止无故辞退职工。辞退职工时，应发给证明书，并须注明辞退的情形和原因。”

计划经济时期，用人单位解雇固定工非常困难，解雇临时工则比较容易。1965年实施的《国务院关于改进对临时工的使用和管理的暂行规定》规定，“企业、事业单位在招用临时工时，必须根据生产、工作的需要，与所在地的城市街道组织或农村人民公社生产队签订合同，并且在合同期满后予以辞退”。

2.1978年到1994年《劳动法》颁布以前

1978年我国实行改革开放，我国经济体制发生重大变革，国有企业、外资企业、私营企业等用工主体多元，解雇权的限制也呈现差异。全民所有制企业和城镇集体所有制企业的解雇权限制严格。1982年国务院公布实施的《企业职工奖惩条例》第13条规定：“对职工给予开除处分，须经厂长(经理)提出，由职工代表大会或职工大会讨论决定，并报告企业主管部门和企业所在地的劳动或者人事部门备案。”第19条规定，给予职工行政处分，必须经过一定会议讨论，征求工会意见，允许受处分者本人进行申辩。第20条规定，职工被除名，企业应当书面通知本人。

1986年国务院公布实施的《国营企业辞退违纪职工暂行规定》第2条规定：“企业对有下列行为之一，经过教育或行政处分仍然无效的职工，可以辞退：(一)严重违犯劳动纪律，影响生产、工作秩序的；(二)违反操作规程，损坏设备、工具，浪费原材料、能源，造成经济损失的；(三)服务态度很差，经常与顾客吵架或损害消费者利益的；(四)不服从正常调动的；(五)贪污、盗窃、赌博、营私舞弊，不够刑事处分的；(六)无理取闹，打架斗殴，严重影响社会秩序的；(七)犯有其他严重错误的。符合除名、开除条件的职工，按照《企业职工奖惩条例》的规定执行。”第3条规定：“企业辞退职工应当征求本企业工会的意见，并报企业主管部门和当地劳动人事部门备案。”

1986年国务院公布实施的《国营企业实行劳动合同制暂行规定》第12条规定：“在下列情况下，企业可以解除劳动合同：(一)劳动合同制工人在试用期内，经发现不符合录用条件的；(二)劳动合同制工人患病或非因工负伤，医疗期满后不能从事原工作的；(三)按照《国务院关于国营企业辞退违纪职工暂行规定》，属于应予辞退的；(四)企业宣告破产，或者濒临破产处于法定整顿期间的。”第13条规定：“劳动合同制工人被除名、开除、劳动教养，以及被判刑的，劳动合同自行解除。”第14条规定：“劳动合同制工人在下列情况下，企业不得解除劳动合同：(一)劳动合同期限未满，又不符合第十二条规定的；(二)患有职业病或因工负伤并经劳动鉴定委员会确认的；(三)患病或非因工负伤，在规定的医疗期内的；(四)女工在孕期、产假和哺乳期间的；(五)符合国家规定条件的。”第16条规定，“任何一方解除劳动合同，必须提前一个月通知对方，方可办理解除劳动合同的手续。解除劳动合同，企业应当报请上级主管部门和当地劳动行政主管部门备案”。

1991国务院颁布实施的《全民所有制企业招用农民合同制工人的规定》第13条规定，企业经其主管部门批准转产或者调整生产任务，人员多余而单方解除劳动合同时，须报当地劳动行政主管部门批准。

中外合资经营企业的解雇权限制严格。1980年国务院发布实施的《中外合资经营企业劳动管理规定》第4条规定：“合营企业对于因生产、技术条件发生变化而多余的职工，经过培训不能适应要求、也不宜改调其他工种的职工，可以解雇；但是必须按照劳动合同规定，由企业给予补偿。被解雇的职工，由企业主管部门或劳动管理部门另行安排工作。”第5条规定，合营企业对于违反企业规章制度、造成一定后果的职工，给予开除处分，必须报请企业主管部门和劳动管理部门批准。外商投资企业的解雇权限制较少。1986年劳动人事部发布的《关于外商投资企业用人自主权和职工工资、保险福利费用的规定》规定，外商投资企业对于经过试用或者培训而不合格的人员，因企业生产技术条件发生变化而富余的人员，可以辞退；对于违反企业规章制度，造成一定后果的职工，可以给予开除处分。

私营企业的解雇权限制与国营企业趋同。1989年劳动部公布实施的《关于私营企业劳动管理暂行规定》第10条规定了4种可以解雇的情形，第11条规定了4种禁止解雇的情形。该法第14条规定，私营企业或职工任何一方解除劳动合同，须提前10天通知对方。私营企业解除劳动合同，应征求本企业工会组织的意见，报当地劳动行政管理部门备案。第15条规定：“私营企业因破产或歇业而解除劳动合同，经营者按工作每满1年(超过半年不满1年的按1年计算)发给职工1个月标准工资的辞退费，同时还应对合同期未满的职工发给合同期内的失业补偿费，其标准为：合同期未满的时间，每相差1年发给相当于本人标准工资1个月的补偿费。补偿费合计最高不超过12个月本人标准工资。”

3.1994年《劳动法》颁布到2007年

1994年颁布的《劳动法》第25条、26条、27规定，在9种情形下，因劳动者的过错、无过错或者经济原因，用人单位可以行使解雇权。《劳动法》第29条规定了4种禁止解雇的情形。

《劳动法》统一了全国劳动用工制度，法制从分散走向统一。虽然国有企业用工依然实行“多轨制”①，但《劳动法》很大程度上消除了解雇权限制的法律混乱，统一了企业的解雇法律制度。

4.2007年《劳动合同法》颁布至今

2007年《劳动合同法》颁布，与《劳动法》比较，解雇权的限制变化情况见表1。

表1 《劳动合同法》与《劳动法》之解雇制度比较

与《劳动法》比较，对于过错性解雇《劳动合同法》增加了两类用人单位可以解雇的情形，但取消了“严重违反劳动纪律”的兜底性条款，并加强了劳动规章制度的法律控制。因此，对于过错性解雇《劳动合同法》加强了解雇权限制。对于无过错性解雇《劳动合同法》放松了解雇程序控制，放松了解雇权限制。对于经济性裁员《劳动合同法》既有放松解雇权限制之处，如扩大经济性裁员的适用情形，也有加强解雇权限制之处，如优先留用三类人员。《劳动法》允许用人单位约定劳动合同终止条件，从而达到解雇的目的。《劳动合同法》规定，劳动合同终止的情形法定，而不可以约定。从整体和系统的视角看，与《劳动法》比较，《劳动合同法》加强了解雇权的限制。

二、我国解雇权限制的宽严演变及其动因

1949年中华人民共和国成立以来，我国解雇事由经历了“正当事由”向“法定事由”的演变，解雇的正当事由通过立法列举的方式逐步法定化、明确化、具体化。对于提前通知劳动者的程序，我国的解雇通知期始终是固定的，劳动立法一直保留了这种立法模式。遗憾的是对于过错性解雇，《劳动法》、《劳动合同法》均没有保留用人单位书面通知劳动者的程序，以及劳动者申辩的程序。事先通知工会的程序具有历史承继性，1950年、1992年、2001年的《工会法》均规定，用人单位解雇劳动者需事先将解雇理由通知工会。对于通知政府的程序，《劳动法》颁布以前，行政机关通过“批准”、“备案”的形式对解雇权进行严格限制；《劳动法》实施以后，行政机关放松了解雇权的程序控制。

1949年中华人民共和国成立以来，我国解雇权限制经历了“非常严格——相对宽松——更加宽松——相对严格”四个历史阶段。

第一阶段，解雇权限制非常严格。1949年中华人民共和国成立至1978年改革开放以前，我国解雇权的限制非常严格，表现在三个方面：一是解雇劳动者需要正当理由；二是解雇劳动者需要行政机关“批准”或“备案”；三是解雇劳动者需要事先通知工会。

1949年中华人民共和国成立初期，我国失业人数超过百万，解决城市各种失业人员的就业问题，是中央政府必须解决的现实问题。为稳定就业、减少失业，国家不允许资本家、用人单位随意解雇工人，于是对雇主的解雇权进行严格限制。1956年我国社会主义“三大改造”完成，以国营和集体为绝对主体的单一公有制形成，我国开始全面实行计划经济，中共八大正式宣布中国进入社会主义社会。在社会主义计划经济体制下，国家对企业下达指令性指标，包括职工总数、工资总额、平均工资、劳动生产率、利润等，企业没有用人自主权，无权自由招聘和解雇劳动者。这一时期固定工的工作稳定，拥有“铁饭碗”，企业解雇他们非常困难。后来固定工制度的弊端日益凸显，企业开始招聘临时工。1964年刘少奇在广西壮族自治区干部会议上讲话说，“我们现在只有一种劳动制度，固定工，有劳动保险，招来了不能退，要退很困难。以后，我看劳动制度不要只是一种，要尽量用临时工、合同工。”②经济制度决定劳动用工制度。计划经济时期，用人单位的解雇权受到极其严格的限制，是由当时的经济状况和计划经济体制所决定的。

第二阶段，解雇权限制相对宽松。1978年改革开放以后到1994年《劳动法》颁布以前，我国的解雇权限制相对宽松。国营企业可因劳动者行为、能力或经济原因依法行使解雇权，外资企业和私营企业在法定情形下也可以解雇劳动者。

1978年改革开放以后，我国开始改革计划经济体制，逐步实行社会主义市场经济。1984年党的十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，强调社会主义经济是“在公有制基础上的有计划的商品经济”。1988年《中华人民共和国宪法修正案》第1条规定：“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法的权利和利益，对私营经济实行引导、监督和管理。”1980年代，国有企业实行劳动合同制，“三资企业”、私营企业、个体工商户蓬勃发展。经济制度的变革和用工主体的多元化，引发了劳动法律制度的变革，用人单位拥有更多的用工自由。

1993年《中华人民共和国宪法修正案》第7条规定，“国家实行社会主义市场经济”。第8条规定，“国有企业在法律规定的范围内有权自主经营”。第9条规定，“集体经济组织在遵守有关法律的前提下，有独立进行经济活动的自主权”。社会主义市场经济得到宪法确认，国有企业和集体经济组织的用工自主权有了宪法保障。

1978年到1993年，中国的经济制度发生了革命性的变革，由计划经济模式转向市场经济模式。国有企业不断深化改革，转换经营机制，建立现代企业制度。外资企业、私营企业、个体工商户迅速发展。我国经济制度和用工主体发生巨变，劳动用工制度也随之发生深刻的变革。我国推行社会主义市场经济体制，自然应尊重市场经济规律，赋予企业用工自主权。这一时期我国解雇权限制相对宽松，根本原因在于我国经济制度的变革。

第三阶段，解雇权限制更加宽松。1994年《劳动法》颁布到2007年，我国的解雇权限制更加宽松，这一时期突出表现在，除9种法定解雇情形外，劳动合同可以约定终止。法律允许约定终止劳动合同，看似体现了劳资双方自治，实则是用人单位的单方自治。因为用人单位可以利用其强势地位，通过格式条款单方决定劳动合同终止的条件，从而达到解雇的目的。

1994年《劳动法》制定之际，我国社会主义市场经济刚确立，客观需要赋予企业充分的用工自主权，以适应社会主义市场经济。《劳动法》以国有企业为“标准的用人单位”假设，参照1986年《国营企业辞退违纪职工暂行规定》、《国营企业实行劳动合同制暂行规定》进行制度设计。国有企业具有一定的公益性，而且建有党组织和工会组织，劳动者的权益可以得到较好保障。与国有企业不同，外资企业、私营企业的用工自主权制约较少，资本的逐利性导致它们易于滥用权利，这种情形超出了当时立法者的预期。

第四阶段，解雇权限制相对严格。2007年《劳动合同法》颁布至今，我国的解雇权限制相对严格。较之《劳动法》，《劳动合同法》虽然增加了4种法定的解雇情形，但是取消了劳动合同约定终止，加强了解雇权的法律控制。

劳动法时期我国经济持续快速发展，但一定程度上是以降低劳动者保护、牺牲劳动者利益为代价的。国外学者研究认为，中国经济持续增长，归功于相对低的工资水平和劳动标准[3]。劳动法时期，劳动领域有法不依、执法不严、违法不究现象极为严重。农民工等底层劳动者的劳动报酬权、生命权、健康权、休息休假权等劳动基本权利，没有得到法律的保障。劳动合同短期化，用人单位随意解雇劳动者，劳动者工作缺乏安全感。侵害劳动者权益的恶性案件不断发生，劳动争议群体性事件频发，劳资矛盾凸显，这不仅影响社会稳定，也影响政治稳定。随着我国经济发展水平的提高，劳动者渴望分享经济发展成果，渴望更多的权益保护。保障劳动者工作的安全与尊严，构建和谐稳定的劳动关系，成为劳动者特别是底层劳动者的迫切诉求。2007年制定的《劳动合同法》依法医治劳动领域中的弊病，对解雇权进行比较严格的限制，加强了劳动者权益保护，回应了劳动者的诉求和社会的期待。《劳动合同法》制定过程充满了激烈的利益博弈和权利争夺。尽管《劳动合同法》充满争议、褒贬不一，但这部法律体现了立法者的利益衡量与价值判断，在社会主义制度下，符合政治正确的考量和社会公平的期待。

三、我国解雇权限制变迁的启示

1949年新中国成立以来，我国劳动立法在曲折中前进，企业对劳动者的管理实现了从身份到契约的转变，法律制度愈加趋于公平和公正。我国解雇法律制度的历史变迁，至少给当下解雇权限制的改革以下两点启示。

1.解雇权限制应立足本国国情

当前我国解雇法律制度是否需要改革？若需要改革，是放松解雇权限制，还是加强解雇权限制？理论界与实务界不无争议。我国解雇权限制是否过度之争之所以结论迥异，一是立场原因，二是方法原因。站在劳动者解雇保护和社会公平的立场，与站在企业解雇自由和经济效率的立场，结论自然不同。比较对象和参照标准不同，结论也不同。与美国比较，我国的解雇权限制过于严格；但与德国、法国等国家比较，我国的解雇权限制未必严格。

在过去的十年，一个明显的趋势是，世界经济合作与发展组织国家降低了雇佣保护的严格程度，特别是在单个解雇与集体解雇管制方面。在2008—2013年期间，超过1/3的成员国放松了解雇管制[4]。但在本次金融危机期间，欧盟成员国推行放松解雇管制的政策，一方面加重了对工作的破坏，另一方面对促进就业的积极效果似乎没有出现③。调整劳动关系的手段包括自治和强制，一个国家倾向于选择何种方式，通常会与该国的经济条件、社会环境、政治制度、执政党的执政理念等因素相关[5]。劳动关系发展受到许多复杂因素的制约和影响，各个国家的劳动关系均有差异，即使在同一个国家，劳动关系在不同的历史时期也有差异。因此，我们应谨慎对待解雇权限制的改革。

1949年中华人民共和国成立以来，我国经历了由计划经济体制向市场经济体制的转轨，西方资本主义国家一直实行市场经济体制。因此，我国劳动法发展的背景、道路不同于西方，解雇权限制演变的过程也不同于西方。而且，一直以来我国的政治制度、工会制度也有别于西方。所以，我们不能也不应该简单地从域外国家改革劳动法、放松解雇权限制的现象，来论证我国修改《劳动合同法》、放松解雇权限制的必要性与正当性。

我国劳动力市场分化严重，农民工的权益保护状况一直堪忧。国家统计局发布的农民工监测调查报告显示，2016年农民工总量达到28171万人，与雇主或单位签订了劳动合同的农民工比重为35.1%④，高达64.9%(18283万人)的农民工没有与雇主或单位签订劳动合同。诚然从理论上讲，农民工没有书面劳动合同并不意味着不能享有解雇保护。实际上农民工获得解雇保护的概率极小。调查报告显示，2017年农民工总量达到28652万人，当权益受损时，仅有28.3%农民工通过法律途径解决⑤。农民工的文化程度、法律素质和维权能力，以及大部分农民工没有与用人单位签订劳动合同，决定了用人单位解雇农民工极其容易，大多数农民工享受不到解雇保护。

我国人口基数大，劳动力市场供大于求的矛盾一直特别突出，劳动者特别是低端劳动者就业难，他们更需要解雇保护，保持工作的相对安全与稳定。没有最优、普适的制度，只有适合的制度。因此，未来我国解雇权限制的改革，虽应学习借鉴域外的普遍做法和有益经验，但更应立足中国大地，符合中国的国情。从应然的目标讲，我国解雇权的限制应适应社会主义市场经济要求，既要保障用人单位的用人自主权，又要维护劳动者的工作权，实现劳资共赢。

2.解雇权限制应平衡效率与公平

1949年中华人民共和国成立以来，我国解雇权的限制历经“非常严格——相对宽松——更加宽松——相对严格”的演变。1978年改革开放以前，我国的解雇权限制非常严格，企业没有用工自主权，解雇劳动者非常困难。劳动者拥有“铁饭碗”，没有失业的压力，工作积极性不高。这一历史时期我国的解雇法律制度，对劳动者特别是固定工而言比较公平。但是，我国企业效率低下，经济发展缓慢。历史告诉我们，解雇权限制过度、过于严格，影响企业用人自主权和用工灵活性，影响企业效率和经济发展。

1978年改革开放以后，我国逐步放松了解雇权的限制，《劳动法》赋予企业充分的用工自主权。企业可以通过自由招聘员工和依法解雇劳动者，优化人力资源。劳动者的工作不再绝对稳定，面临解雇的压力，工作更加积极主动。改革开放以后，特别是实行市场经济以后，我国企业效率大幅提升，经济发展迅速，取得了举世瞩目的成就。与此同时，我国的劳动者权益保护状况令人堪忧，企业随意解雇劳动者，劳动者工作不稳定、缺乏安全感。劳动者的劳动报酬权、安全卫生权、休息休假权等基本权利得不到保障，他们不敢向用人单位主张权利、依法维权，因为担心被解雇，劳动者的公平感受挫。正如学者所言，我国出现的大量社会劳动问题的实质，是劳动者的地位沦落与权利缺失[6]。历史告诉我们，解雇权限制过于宽松，影响劳动者的工作安全与劳动权的实现，影响社会公平与正义。

《劳动合同法》加强了解雇权限制，旨在稳定劳动关系，促进社会公平。批评者认为《劳动合同法》降低了用工灵活性，影响劳动力流动。诚然，解雇权限制对用人单位用工的灵活性有一定的影响。但正如学者所言，要充分实现劳动力市场的灵活性，只能取消劳动法[7]，因为任何劳动法律均有减少雇主“管理特权”的效果[8]。《劳动合同法》实施以来，解雇权限制中的效率与公平问题一直存在争论。其实，这是一个颇有争议的问题。在过去30年里，经济学中有一个习以为常的观念是，灵活的劳动力市场促进经济增长。与此相反，著名经济学家斯蒂格利茨认为，强有力的工人保护会纠正经济实力的失衡。这类保护能造就高质量的劳动力队伍，工人们对其公司会更为忠诚，并且更愿意对自身和对工作投资，也能营造更有凝聚力的社会和更好的工作场所[9]。

法律系统总的来说无法实现我们所考虑的所有目标。在促进公平和提高效率之间，顾此失彼有时在所难免[10]。历史经验与教训表明，我国解雇权的限制无论是严格抑或宽松，均应妥善处理用人单位的用人自主权与劳动者的工作权之间的冲突，合理平衡经济效率与社会公平的关系。从应然的角度看，解雇权的限制一方面应适应我国经济社会的发展变化，有利于提高企业效率和促进经济发展，另一方面也应有利于保障劳动者的权利和促进社会公平。

注释：

① 例如国有企业用工实行“多轨制”，1991年7月25日国务院颁布实施的《全民所有制企业招用农民合同制工人的规定》，直到2008年3月7日才废止。

② 刘少奇：实行固定工和合同工并存的劳动制度。人民网：http://cpc.people.com.cn/GB/69112/73583/73601/73624/5069307.html。

③ André Gama， Does Facilitating Dismissals Lead to Lower Unemployment in Europe? Pre and Post Crisis Analysis。http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/---inst/documents/meetingdocument/wcms_461926.pdf。

④ 国家统计局：2016年农民工监测调查报告。http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201704/t20170428_1489334.html。

⑤ 国家统计局：2017年农民工监测调查报告。http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201804/t20180427_1596389.html。