霸权之后：全球气候治理“3.0时代”的兴起——以美国退出《巴黎协定》为例*

　

2017年6月1日，美国总统唐纳德·特朗普(Donald Trump)宣布，美国将停止参与2015年减缓气候变化的《巴黎协定》(Paris Agreement)。2016年美国总统大选期间，特朗普曾宣称他将帮助美国能源部门特别是化石燃料产业及其工人，因而退出《巴黎协定》可以说是符合特朗普“美国优先”(America First)原则的“确定性的意外”*参见Matt McGrath, “Donald Trump would ‘cancel’ Paris climate deal”, BBC News, 27 May 2016, http://www.bbc.co.uk/news/election-us-2016-36401174; Jonathan Easley, “Trump cements ‘America First’ doctrine with Paris withdrawal”, The Hill, 06/02/17, http://thehill.com/homenews/administration/336014-trump-cements-america-first-doctrine-with-paris-withdrawal.。对此，仅仅美国共和党少数成员表示欢庆，而在国际政治舞台上的反对之声可谓是压倒性的，来自美国国内外的宗教团体、企业、政界、环保主义者、科学家和民众的批评之声此伏彼起。[1]2015年12月由195个缔约国参与联合国气候变化框架公约谈判进程而终于敲定的《巴黎协定》，可以说是近年来国际社会共同应对全球气候变化的一个里程碑，尤其因为奥巴马政府时期美国的加入及其对中美气候对话与合作的支持，成为公约进程的一大积极成果。[2]然而，特朗普政府退出《巴黎协定》，必将使原本坎坷的全球气候治理进程再次蒙上阴影、充满变数。同时，美国特朗普政府的行为可能预示全球治理“3.0时代”的到来，也给国际社会尤其新兴大国参与全球气候政治带来新的挑战。本文将首先回顾美国参与全球气候政治之进程，以期了解美国气候政治参与的连续性和变化性，从而进一步分析美国退出《巴黎协定》的动因和内外反馈，最后对全球气候治理“3.0时代”之新动态进行分析展望。

一、美国参与全球气候政治之进程回顾

冷战时期，美国可以说是当时世界上最早的“环境意识”觉醒国家。环境议题涉及公共利益，因而一般而言总有大量的支持者。1962年，美国生物学界首次对以“征服自然”为核心理念的主导思想提出了质疑之声，批评破坏环境的工业利益集团。及至上世纪70年代初期，《美国国家环境政策法案》(NEPA)、《濒危物种法案》(ESA)、《清洁水法案》(CWA)等重要的环境立法得以通过。[3](P26)与此同时，社会与环境运动声势浩大，并影响到了国际政治领域，于是诸如“地球之友”和“绿色和平”等国际组织的成立，反过来也开始寻求对公众和美国政治的影响。[4](P74)

然而，到了20世纪80年代，由于“里根主义”抬头，美国准备以“低烈度战争”为手段，与苏联争夺第三世界。于是，冷战时代的局部地区热战关切，一度令早期刚刚起步的环境与社会运动偃旗息鼓，或者说至少因“高位政治”(high politics)复燃而难免遭受侵蚀。[5](P29)比如说，里根政府时期希望现存的环境政策更为高效且有利于商业(business friendly)，因而甚至运用行政权力来撤销环境保护规则。[6](P33)于是，一些“工业友好型”(industry-friendly)甚至反环保的利益集团人士得以担任政府要职，秉持新自由主义理念的政客因之在司法权领域也位高权重，如安东尼·肯尼迪(Anthony Kennedy)和安东宁·斯卡利亚(Antonin Scalia)*Norman Vieira and Leonard Gross, Supreme Court Appointments: Judge Bork and the Politicization of Senate Confirmations, Carbondale: Southern Illinois University Press, 1998, p.7; Nicholas Laham, The Reagan Presidency and the Politics of Race: In Pursuit of Colorblind Justice and Limited Government, Westport: Greenwood Publishing Group, 1998, p.67.。何况，为消除70年代以来美国经济出现的“滞胀”(stagflation)现象，保守主义卷土重来，主张“小政府”(small government)的“里根经济学”，环境规制自然显得“多余”，因之几乎左右整个80年代美国的环境与气候变化政策，而且这种“反规制、利商”(anti-regulatory, pro-business)路径甚至还对90年代初期老布什总统时期造成了持续消极影响——尽管这时期国际上有关气候变化的意识有所提高。[6](P34)

1993年，“环保总统”克林顿上台，与副总统戈尔一同致力于应对全球变暖之国际义务，明确承认气候变化的影响，并愿意就此方面的公平和责任作出切实可行的行动。于是，克林顿政府提出减排目标，旨在到2012年将温室气体排放维持在1990年的水平，尽管这一目标并无强制力；1997年的国际气候谈判，美国积极参与，并于次年签署了《京都议定书》，且按议定书规定，到2010年美国减排7%(以1990为基准年)，但考虑到国会仍由共和党人掌控，作为民主党领导人的克林顿和戈尔似乎只能推行较为温和的气候政策，于是并没有将议定书提交国会批准*Paul Harris, Climate Change and American Foreign Policy, New York: Palgrave Macmillan, 2000, p.38; Karl Lemberg, The Politics Behind U.S. Environmental Foreign Policy on Climate Change, Munich: GRIN Veriag, 2004, p.13.。换言之，克林顿总统或许可能通过行政权尽可能地增强环境规制，但在决策方面总还是小心翼翼，以兼顾美国国内各利益集团的诉求，因而克林顿政府时期的气候政策与立法也较为有限。

克林顿政府时期的“环境主义”轻微转向已属不易，然却“好景不长”。新世纪伊始，继任者小布什上台，新自由主义和里根时代的环境政治强势回归——2001年，小布什政府宣布退出《京都议定书》，声称气候变化在科学上存在争议，且具有法律约束力的气候变化应对“将极大损毁美国经济”。[7](P41)需要指出的是，尽管联邦政府层次缺乏作为，但地方尤其加利福尼亚州在气候变化应对方面却率先垂范，以切实减少车辆排放等排放源，2006年加州甚至为落实“总量管制与交易”(cap and trade)而立法。[8](P25)

2008年，奥巴马胜选总统，气候政治似迎来转机。奥巴马第一任期，就将气候变化视作与能源、国家安全紧密相关的重大问题，并逐步将气候变化升格为“安全议题”(security issue)——气候变化的安全化意味着粮食、水和能源难以避免走向稀缺，而对气候环境更强有力的干预亦显得责无旁贷，于是奥巴马政府为减缓气候变化提供行动和政策上的支持，因为“这(气候变化)与公民的日常生计息息相关”。[9](P46)2009年，奥巴马发布“联邦领导环境、能源和经济业绩”之总统令，以“提高能源效率，通过直接和间接行动来测量、报告和减少温室气体排放”。[10]需要指出的是，奥巴马政府在气候变化立法方面也面临诸多挑战，比如来自国会和公众或强或弱的反对之声——参议院和众议院围绕着气候变化行动，甚至还分化出了不同的意识形态和经济利益派系，这些利益集团之间的复杂博弈反过来又对气候变化相关立法、政策制定构成不利影响，从而延缓气候治理行动*Byron Daynes, Glen Sussman, “Envirommental Policy and Global Climate Change”, in Robert Watson et al., eds., The Obama Presidency: A Preliminary Assessment, New York: State University of New York Press, 2012, p.177; John Broder, “Senate Poses Obstacles to Obama’s Climate Pledge”, New York Times, Dec. 12, 2009, http://www.nytimes.com/2009/12/13/weekinreview/13broder.html; Daniel DiSalvo, “Party Factions in Congress”, Congress & the Presidency, Vol.36, No.1, 2009, pp.27-28.。尽管应对气候变化行动举步维艰，奥巴马总统仍注重公私部门合作，以尽可能减少碳排放，并积极发展清洁能源经济。[11]值得一提的是，2015年举世瞩目的全球气候政治《巴黎协定》，某种程度上也可以说是奥巴马总统在任期间最重要的外交与政治成就之一。[12]

2016年11月4日，《巴黎协定》正式生效，四天之后即11月8日，特朗普胜选总统。2017年3月28日，特朗普签署总统令，旨在取消前总统奥巴马的环境记录，以改写“清洁电力计划”(Clean Power Plan)，并废除其他相关的环境法规。[13]2017年5月27日，特朗普在七国集团峰会上拒绝签约，美国成了七国集团中唯一拒绝签署《巴黎协定》的国家，该行为也一度对美德甚至美欧关系造成冲击*Alison Smale and Steven Erlanger, “Merkel, After Discordant G-7 Meeting, Is Looking Past Trump”, The New York Times, May 28, 2017, https://www.nytimes.com/2017/05/28/world/europe/angela-merkel-trump-alliances-g7-leaders.html; “G7 Taormina Leaders’ Communiqué”, http://www.g7italy.it/sites/default/files/documents/G7%20Taormina%20Leaders’%20Communique_27052017.pdf.。2017年6月1日，特朗普正式宣布美国退出《巴黎协定》，并称此举出于“捍卫美国及其公民”，而《巴黎协定》“对美国不公平”、“会极大损毁美国经济、损害美国工人、摧毁煤炭工业”*Timothy Cama and Devin Henry, “Trump: We are getting out of Paris climate deal”, The Hill, 06/01/17, http://thehill.com/policy/energy-environment/335955-trump-pulls-us-out-of-paris-climate-deal; “Statement by President Trump on the Paris Climate Accord”, The White House, June 01, 2017, https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2017/06/01/statement-president-trump-paris-climate-accord.。同时，特朗普还批评“绿色气候基金”(Green Climate Fund)，认为这是一种“劫富济贫”的阴谋诡计。[14]

简要回顾不难发现，美国参与全球气候政治之历程难言乐观，因而对全球气候治理的贡献也乏善可陈。作为世界第一大经济体和后冷战时代以来唯一的超级大国，同时也是最大的温室气体排放国，美国的气候政治参与对全球气候政治发展而言原本至关重要，但却往往沦为美国全球霸权战略、传统安全和国内政治的附庸，因而举步维艰、裹足不前甚至时而倒退。

二、美国退出《巴黎协定》之动因分析

由上文回顾不难发现，美国退出《巴黎协定》并非孤立事件，而是一个渐变的过程，且更像是美国参与全球气候政治进程之历史倒退——退回十六年前，气候环境议题再度沦为美国国内政治保守主义和政党政治的牺牲品，其动因至少存在于如下几个方面：

其一，特朗普个人因素。特朗普本人是一个典型的气候变化怀疑论者。不少保守的共和党人士曾就人为气候变化而争论不休，并宣称相信气候科学家的党内人士不到1/10。[15]早在2012年，特朗普通过推特指责“全球变暖”，认为“这不过是中国制造出来的用以削弱美国竞争力的全球骗局”。[16]2016年的美国总统大选，特朗普承诺复兴那些为环境法规所限制的产业，如煤炭业，而这一承诺直接关系到特朗普能否赢得“摇摆州/战场州”(swing state)的支持。[17]

其二，美国内外政党政治因素。2017年4月，欧洲议会的一些成员(包括德国和英国的右翼政党人士)联名致信特朗普，以期说服美国退出《巴黎协定》。[18]无独有偶，2017年5月25日，22位共和党参议员，其中包括共和党领袖米奇·麦康奈尔(Mitch McConnell)以两页篇幅的信件建议特朗普退出《巴黎协定》——这封信由参议院环境与公共工程委员会主席约翰·巴拉索(John Barrasso)和参议员吉姆·英赫夫(Jim Inhofe)起草，后者因长期反对气候变化说而知名，且信件联名签署者来自那些依赖化石燃料的州，毕竟化石燃料公司承担了选举所需的大量经费。[19]由上文历史进程回顾可见，早在20世纪80年代以来，共和党一贯支持商业集团，而非环境利益的代表者——例如小布什政府时期，联邦政府尤其注重工业、采矿、土地开发和能源利益的实现。[20](P293)相对而言，民主党似乎比共和党更为关心气候变化，气候环境问题也是两党之争的焦点之一，这种党派分歧还可能引发美国公众舆论分裂——虽说近年来美国的气候环境公众意识觉醒，并在一定程度上支持气候政策与行动，但这些气候政策倘若真要涉及额外成本支付，不少人可能就不情愿了*Riley Dunlap and Aaron McCright, “A Widening Gap: Republican and Democratic Views on Climate Change”, Environment, Vol.50, No.5, 2008, pp.26-35; Barry Rabe and Christopher Borick, “The Climate of Belief: American Public Opinion on Climate Change”, Issues in Governance Studies, No.31, January 2010, pp.9-13, https://www.brookings.edu/wp-content/uploads/2016/06/01_climate_rabe_borick.pdf.。

其三，利益集团因素。利益集团对美国政治的影响自其建国以来就一直存在，环境政治亦概莫能外。里根政府时期的新自由主义、新保守主义，一度强化了美国环境政治的退化立场，并且这种环境政治消极参与在小布什政府时期达到顶峰——削弱环境保护署的职权、重视保守主义智库、增强工业游说团体的话语权、减少环保活动；相应地，非环保的工业利益集团的强势，势必造成环境倡议的弱化和被迫采取“守势”，如倡导非强制的污染防治和环境保护、自愿协议和公私合作，显然这样的“退让”虽说可能缓和那些根深蒂固的私营部门利益集团对环境倡议者的攻击，但也可能使得美国环境政治参与的效果大打折扣*Richard Morgenstern, William Pizer, and Jhih-Shyang Shih, “Evaluating Voluntary U.S. Climate Programs: The Case of Climate Wise”, in Richard Morgenstern and William Pizer, eds., Reality Check: The Nature and Performance of Voluntary Environmental Programs in the United States, Europe, and Japan, London: RFF Press, 2007, p.122; 严双伍、赵斌：《美欧气候政治的分歧与合作》，《国际论坛》，2013年第3期。。

其四，社会思潮因素。不论《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)、《京都议定书》(Kyoto Protocol)，还是当前的《巴黎协定》，作为法律协定的约束力始终饱受质疑。事实上，行为体并非社会化的囚徒，即便面临强大的制度结构压力，行为体自身仍有主体选择权利或曰“自由”，更遑论当今世界唯一的超级大国——从社会心理学角度看，美国一贯坚持所谓“普罗米修斯主义”，这是一种与资本主义和工业革命相伴而生的环境话语，即无限信任人类及其技术克服包括环境在内一切难题的能力。[21](P90)更何况，气候变化的政治本身带有些许未来政治的色彩，深刻反映了“吉登斯悖论”，即尽管气候变化风险令人恐惧，但在人们的日常生活当中似乎并不那么直接，多数人可能袖手旁观，不会对此采取任何实际行动，直到危险来临之时再抱佛脚却来不及了。[22](P2)如此不难联想为何“气候变化怀疑论”在美国颇有市场，特朗普否定气候变化，认为气候变化不过是一个“骗局”，其原初话语其实也出自“普罗米修斯主义”，进而宣扬工业贸易至上、经济繁荣和美国优先。

三、美国退出《巴黎协定》之内外反馈

美国退出《巴黎协定》，在其国内外引发巨大反响，美国的经济政治外交势必因之而发生某些连锁反应：

其一，国内反馈。如上所述，尽管共和党内支持特朗普退出《巴黎协定》的人数占优，但在特朗普正式宣布退约之后，共和党内就此问题的争议仍未消停。例如，美国副总统迈克·彭斯(Mike Pence)对特朗普的决定表示支持，认为这是“真正领导力的体现”，从国际协定中将美国拉回来——该协定(《巴黎协定》)“有可能使世界最强大经济体的财富向全球其他国家转移”，并且表示不能理解美国国内民主党、自由人士，乃至世界上的左翼思想者对气候变化的关切；参议院多数党领袖米奇·麦康奈尔、白宫发言人保罗·莱恩(Paul Ryan)、环境保护署行政长官斯科特·普鲁伊特(Scott Pruitt)等人也认为退约是美国中产阶级、工人(尤其煤矿工人)和商人的胜利*Matt Shuham, “Pence: ‘For Some Reason Or Another,’ The Left Cares About Climate Change”, TPM, June 2, 2017, http://talkingpointsmemo.com/livewire/pence-for-some-reason-left-climate-change; Mythili Sampathkumar, “Vice President Mike Pence says climate change is just an issue for the left”, Independent, 2 June 2017, http://www.independent.co.uk/news/world/americas/us-politics/mike-pence-climate-change-us-vice-president-paris-agreement-issue-left-for-some-reason-donald-trump-a7769081.html; Julia Jacobo, “Reactons swift after Trump’s withdrawal from Paris Climate Accord”, ABC News, Jun 1, 2017, http://abcnews.go.com/Politics/public-figures-react-trumps-decision-withdraw-paris/story?id=47767113.。然而，缅因州共和党参议员苏珊·柯林斯(Susan Collins)和加州前州长阿诺德·施瓦辛格(Arnold Schwarzenegger)等人对美国退出《巴黎协定》表示失望，认为这是特朗普的错误决定和“倒行逆施”*Julia Manchester, “GOP senator ‘disappointed’ Trump withdrawing from climate deal”, The Hill, 06/01/2017, http://thehill.com/blogs/blog-briefing-room/news/335987-gop-senator-disappointed-trump-withdrawing-from-climate-deal; Chris Jancelewicz, “Arnold Schwarzenegger has a blunt message for Donald Trump”, Global News, June 2, 2017, http://globalnews.ca/news/3497693/arnold-schwarzenegger-donald-trump-paris-climate-agreement/.。

由于美国两党之争的国内政治特征，不难想象来自主要反对党(民主党)的批评往往最为犀利——前总统克林顿指出：“离开《巴黎协定》是一个错误。气候变化是真实的。我们欠孩子们更多了，保卫未来(其实)也能创造更多就业”；无独有偶，奥巴马和拜登也提到，当前美国政府正与极少数否定(人类)未来的国家为伍，退出《巴黎协定》将危及美国国家安全，但坚信美国各州、城市及工商业仍会(在应对气候变化方面)起示范作用，并保卫后代及我们唯一的地球*Mark Hensch, “Bill Clinton on Trump’s Paris decision: ‘We owe our children more’”, The Hill, 06/01/2017, http://thehill.com/homenews/administration/336026-bill-clinton-on-paris-decision-we-owe-our-children-more; MJ Lee, “Obama pans Trump withdrawal from climate deal”, CNN Politics, June 1, 2017, http://edition.cnn.com/2017/06/01/politics/obama-paris-climate/index.html; Morgan Chalfant, “Biden: Paris climate deal exit ‘imperils’ national security”, The Hill, 06/01/2017, http://thehill.com/policy/energy-environment/335995-biden-says-paris-climate-deal-exit-imperils-national-security.。有意思的是，特朗普在退约演说中声称其立场“代表匹兹堡市民，而非巴黎”，但现任匹兹堡市长比尔·佩杜托(Bill Peduto)随即回应，该市80%的选民在2016年总统大选时支持的是希拉里，且“作为匹兹堡市长，保证继续遵循《巴黎协定》，以保卫我们的人民、经济和未来”。[23]同时，特朗普宣布退约当天，加利福尼亚州、纽约州和华盛顿州州长即联合成立“美国气候联盟”(United States Climate Alliance)，旨在捍卫《巴黎协定》，截至2017年7月13日，加入该联盟的成员州达到14个(含波多黎各)*2017年7月13日，“美国气候联盟”官网创建，相关数据可参见https://www.usclimatealliance.org/.。

其二，国际反馈。放眼全球，美国在全球气候政治议题上开历史倒车，也可以看作某种程度上的“自我孤立”——2017年10月23日，尼加拉瓜正式签署《巴黎协定》，除了美国，似乎只有叙利亚暂时游离于《巴黎协定》之外(甚至连朝鲜和也门等相对封闭或处于内战的国家都签署了协定)。叙利亚自2011年以来深陷内战泥淖并因人权问题遭遇联合国制裁而缺席巴黎气候大会，即便如此，2017年11月8日，德国波恩大会上，叙利亚宣布尽快加入《巴黎协定》。如此一来，美国陷入空前孤立。

那么，如何理性看待美国退出《巴黎协定》？一种惯性思维或认为美国的软实力和国际形象跌落将难以避免——这或将为中国和欧盟带来机遇，也恐将引发“多米诺骨牌效应”，届时《巴黎协定》的命运就好比《京都议定书》(美国和加拿大曾先后退出)，同时悖论在于作为“麻烦制造者”的美国，留在气候政治协定中可能(给全球)带来的破坏力或许不亚于退出(better out than in)。[24](P458-460)作为已经发生的事实，德国工业汽车协会(VDA)主席马蒂亚斯·维斯曼(Matthias Wissmann)认为，“美国的退出令人遗憾，这使得欧洲将不得不提高成本效率，并推动经济的、合理的气候政策，以维持(欧洲的)国际竞争力”。[25]

可以想见，特朗普政府在全球气候政治中让美国开历史倒车的做法，招致压倒性的批评——几乎所有国家都认为美国的行为是“灾难性的”、“极度遗憾的”、“极其自负的”，这一“重大错误”可能导致美国领导力的流失；甚至，原本与美国同属全球气候政治“麻烦制造者”阵营的伞形国家群体(如加拿大、冰岛、挪威、澳大利亚、新西兰、日本和俄罗斯)，在对待《巴黎协定》的立场上也高度一致——认为需要坚持《巴黎协定》，并谴责美国退约行为这一“令人失望的”决定*Joshua Roberts, “Japan says U.S. withdrawal from global climate pact ‘regrettable’”, Reuters, June 2, 2017, https://www.reuters.com/article/us-usa-climatechange-japan-idUSKBN18T030?il=0; Ian Johnston, “Russia backs the Paris agreement on climate change as Donald Trump set to announce US decision”, Independent, 1 June 2017, http://www.independent.co.uk/environment/russia-paris-agreement-climate-change-donald-trump-us-decision-global-warming-moscow-putin-a7766481.html.。

四、全球气候治理“3.0时代”之新动态

继1992年《联合国气候变化框架公约》、1997年《京都议定书》之后，2015年的《巴黎协定》可以算得上是全球气候政治发展史上第三个里程碑。而且，《巴黎协定》覆盖面甚广，基本囊括全球，并对2020年后的全球气候治理作出了清晰的路径规划。同时，《巴黎协定》的诞生，自然也是全球气候政治复杂博弈的产物，一定程度上反映了全球气候政治格局的动态变化。事实上，2017年美国退出《巴黎协定》，其实也强化了全球气候政治的“碎片化”和“群体化”特征，并初步反映了全球气候治理“3.0时代”的到来，这种新动态主要表现在以下几个方面：

第一，霸权之后抑或全球气候政治领导者角色嬗变。后冷战时代以来，有关美国霸权衰落/式微的争论从未消停，及至2008年国际金融经济大危机爆发，霸权后时代焦虑一度达到顶点*参见Charles Kupchan, The End of the American Era: U.S. Foreign Policy and the Geopolitics of the Twenty-first Century, New York: Knopf Doubleday, 2003; Stephen Walt, “The End of the American Era”, The National Interest, No.116, 2011, pp.6-16.。以罗伯特·基欧汉(Robert Keohane)为代表的美国学者甚至还就此(为美国)开出“药方”——希冀通过(带有深刻美国烙印的)国际制度与国际合作来维持霸权后世界政治经济秩序；无独有偶，基欧汉近年来的学术旨趣转向气候变化议题，认为这恰恰是检验“霸权后合作”及展望政治科学未来的一个试验场*参见Robert Keohane, After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy, Princeton: Princeton University Press, 1984; Robert O. Keohane, “The Global Politics of Climate Change: Challenge for Political Science”, Political Science and Politics, Vol.48, No.1, 2015, pp.19-26; Keohane and David G. Victor, “Cooperation and Discord in Global Climate Policy”, Nature Climate Change, Vol.6, No.6, 2016, pp.570-575.。由此可见，学理讨论及反思至少从侧面反映了一个规律性事实——大国兴衰难逃历史定律。事实上，早在越南战争以后，美国就一直在战略收缩与扩张问题上纠结徘徊。那么，反映在全球问题的应对上，包括气候变化、跨境难民、恐怖主义等非传统安全或新老难题相互交织，美国时刻不忘自身的“全球领导者”身份，并寻求在这些议题上“发号施令”，甚至施行单边主义(尤其在气候治理和反恐议题上使用双重标准)——这对全球治理而言，往往并没有太多建设性助益，相反倒可能使原本如履薄冰的问题领域更加复杂难解、矛盾尖锐化——国际社会一方面可能不得不艰难寻求在这些议题领域的国际合作，以尽可能推进全球治理；另一方面恐怕还不得不照顾“美国情绪”，以将世界上最强大国家纳入国际规制，何况美国作为世界上最大的温室气体排放国，倘若完全脱离全球气候制度的约束，那么全球气候治理的成效也将大打折扣。所以说，美国霸权式微不论是否成其为现实，对美国退出《巴黎协定》之全球气候政治制度安排，需要审慎看待。

特朗普上台伊始，独具个人性格特点的“推特外交”不乏武断，其先后退出《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)和《巴黎协定》更令世界哗然，但这些举动其实并非单纯出于否定奥巴马政府政治遗产之需要，而综合考虑特朗普实用主义外交和美国政治的连续性，显然“让美国再次伟大”(Make America Great Again)在短期内胜过“让地球再次伟大”(Make Planet Great Again)之全球道义考量。[26](P39-40)同时，有选择性的“退群”，从现象上只能说明特朗普执政初期的美国开始重新调整战略重心，并实施一定程度的战略收缩，而绝非放弃全球领导地位。何况，至少在全球气候治理领域，美国从来都难以称得上是一个合格的“全球领导者”，因此所谓美国退约之后的全球“领导缺失”/“权力真空”，某种意义上也不过是一个伪命题。换言之，特朗普“自导自演”的美国退约行为，对于全球气候治理进程而言是一股不小的历史惰力，但鉴于美国在气候政治议题上的反复甚或时常扮演“麻烦制造者”角色，退出《巴黎协定》也可以说是美国气候政治的某种“复古”或曰回归——与小布什执政时期退出《京都议定书》存在较大相似性，且二者同属共和党阵营，历史重演，耐人寻味。

需要指出的是，所谓全球气候政治领导者角色嬗变，由美国退出《巴黎协定》之案例警示可知，气候变化这一全球公共问题的化解之道，从来不应将希望寄托于单一国家(哪怕这个国家是实力超强的霸权国)；《巴黎协定》的缔结及其生效，至少反映了国际社会在气候变化风险面前的“人类命运共同体”意识增强，而接下来，重中之重或将是如何落实“国家自主贡献”，与其患得患失莫须有的“群龙无首”局面，不如在低碳经济与可持续发展进程中推动竞争合作，以在碳时代中重新定位全球权力分布，对于新兴大国而言尤其应探索在碳时代中崛起的空间与潜力。

第二，全球气候政治的“群体化”。自20世纪90年代以来，UNFCCC的最大功绩似在于“公正性和社会考量”(equity and social considerations)，并集中反映在对附件一和非附件一国家的清晰归类上。[27](P94-95)应当承认，这种划分有助于此后的全球盘点工作和相关数据测量或追踪，也一度成为七十七集团(G77)和中国的共同语言及利益关切所在——提倡和坚持“共同但有区别的责任”原则，让发达国家承担气候变化的历史责任，却也为气候政治的进一步群体化埋下了伏笔——自1998年布宜诺斯艾利斯大会起，发展中国家群体初步分化；2007年巴厘岛会议和2009年的哥本哈根大会，“G77+中国”的一致性遭遇到了挑战，发展中国家阵营内部在有关适应资金问题上产生了不小的分歧和争议；伴随中国等新兴大国的快速增长，以及美国为代表的伞形国家和欧盟等共同他者的施压，甚至来自原属发展中国家群体的“批判/质疑”，这些压力使得巴西、南非、印度和中国为代表的基础四国(BASIC)突现，并综合运用包括金砖国家(BRICS)等在内的平台机制，拓展新兴大国气候政治合作。[28](P121-126)

可以预计，特朗普政府退出《巴黎协定》以后，全球气候政治的“群体化”特征将更为明显，且将初步呈现出发达国家(欧盟+伞形国家)、新兴大国(BASIC群体为主导)、其他发展中国家群体(小岛国家联盟和最不发达国家)之“三足鼎立”态势。其中，新兴大国群体化，既是中国等新兴大国自身综合实力快速成长、超群绝伦而相对力量对比使然，又受到发达国家和其他发展中国家等共同他者反馈之国际政治系统因素影响。需要指出的是，之所以说“群体化”而非“集团化”，原因在于当前的全球气候政治互动还难以有效形成经典的联盟/结盟，而最多只能算是松散的政治联合。即使是长期以气候政治领导者自居的欧盟，在接连遭遇主权债务、难民危机和英国脱欧等浪潮冲击之下，欧盟成员国间关系亦并非铁板一块，其作为超国家组织在全球气候治理进程中的示范作用也大打折扣。新兴大国方面，虽说近年来尤其2015年以后被国际社会寄予厚望，但即便是当前“群体化”路径中居于主导地位的BASIC群体，其自身仍可能再度分化，更遑论中国和印度在主权边界问题上面临严重危机，印度一再挑衅中国的边界和领土主权，至少在短期内或将很难让人对中国和印度为代表的新兴大国间合作前景怀抱乐观。

第三，全球气候政治的“碎片化”。全球气候政治的“群体化”，或多或少反映了全球气候政治参与主体间的某种规律组合。那么，近30年来的气候变化治理实践，可以说一直在为构建一个强有力的综合监管体制而努力，多层治理的持续努力，建立起了一个狭窄而集中的监管机制，称之为“气候变化机制复合体”。[29](P8)显然，这种气候变化机制复合体或曰全球气候制度，当前主要由《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》(及其京都机制)和《巴黎协定》为主体。虽说相比“公约—议定书”模式，《巴黎协定》似有了质的飞跃(如迈向“自主贡献”)，但在核心信条如“共同但有区别的责任”和“各自能力”原则上，却未能有明显发展或进一步强化。例如，有关气候变化损失与损害的激烈争论，也反映了国际法碎片化与融合趋势，而包括国际减灾在内的经验与实践，理应作为联合国气候变化框架公约主平台的有益补充。[30](P12-22)也就是说，就全球气候制度结构而言，仍在形成和建构中，其主要特点有：机制复合体松散耦合、变革成本较高、存在多层治理和复杂决策的困境；先天不足的国际制度结构，使得全球气候政治的“碎片化”和无政府状态更为明显，气候变化议题上的世界政治权力构成亦因之趋于流散化，全球气候制度结构的“无力”和“权力流散”，从根本上反映的是全球气候治理失灵。[31](P10-11)

从程序和现象上来看，全球气候政治的“碎片化”情境，客观上为美国退出《巴黎协定》提供了可能。甚至较为悲观的是，由美国近邻加拿大对待《京都议定书》的态度，不难联想到——不久将来或仍可能有国家(尤其伞形国家)步美国之后尘，毕竟国家承诺往往无法等同于国家行为，因而《巴黎协定》的实践前景仍旧难言乐观。

第四，全球气候治理的“第三条路”。如果将“南北两极”对立视作全球气候治理“1.0时代”，自2001年小布什政府退出《京都议定书》放弃主导权到2009年之间视作欧盟领导的全球气候治理“2.0时代”，那么2009年哥本哈根大会以来，全球气候治理进程则开始逐步过渡到“3.0时代”——主要标志是发展中国家(尤其新兴大国)从边缘走向中心，且伴随《巴黎协定》的诞生及其生效，全球气候治理领域的领导力也因之面临更迭、分化和重组，一系列新的国际制度和规则正在形成或更新，气候资金、技术等方面呼唤创新机制和新兴推动力。[32](P50-51)于是，以巴西、南非和中国等为代表的新兴大国，开启了全球气候治理的“第三条路”，表现为新兴大国协调作用突出、基础四国松散联合主导、多个群体之间相互重叠。[31](P12-13)从2009年哥本哈根大会到2015年巴黎大会，新兴大国“抱团打拼”态势明显，敢于担当、独树一帜，探寻集体行动难题的化解之道、重塑全球气候治理、争取全球气候政治公平正义、推动全球气候制度变迁。[33](P78-79)

总之，美国退出《巴黎协定》以后，全球气候政治格局的分化重组尤为迫切，全球气候治理走向因之也增加了新的不确定性。全球气候治理“3.0时代”新动态，意味着新兴大国也面临着全新的挑战或机遇：一方面，可能打开“机会之窗”，合理利用现有国际法、国际制度和国际规范，并更主动地参与新规则制定，从而有效推动全球气候政治发展和全球气候治理善治；另一方面，新兴大国还可能充当发达国家与其他发展中国家之间气候协调互动之桥梁架构者，毕竟崛起中的新兴大国同样需要国际形象的护持，为广大发展中国家的人民谋福利，从而占领全球气候政治博弈的道德制高点，捍卫全球气候政治公正，努力实现全球发展可持续，也为新兴大国的崛起进程赢得宝贵的战略空间。[34](P165)

五、结语：中国气候外交之新抉择

对于中国气候外交而言，似乎存在一种莫名的思维定势/惯性：仿佛举凡涉及棘手的国际危机、全球问题，如金融危机、气候变化甚至跨境移民，似乎西方世界处理不当或“甩包袱”的议题，都有可能被别有用心地包装成新的“机遇”兜售给中国，值得警醒和反思。试想，成本强加易引发战略透支，中国的当务之急仍是维护自身发展权利，加强国家治理能力和社会发展水平建设，毕竟政府的合法性自现代国家发展以来即取决于能否满足以及在多大程度上满足民众对社会福利的分配。[35](P25-26)何况，“新兴大国”(Emerging Power)中“新兴”的另一面仍然是“发展中”，特朗普政府退出《巴黎协定》恰恰说明即使是守成大国也要担心“责任陷阱”，前车之鉴不难联想到前苏联被拖垮，以及美国自身始终面临的战略收缩困境。因此，中国仍应坚守本国的核心利益，同时寻求在国际社会中适当拓展“相容利益”，从而避免游离于体系秩序之外而徒增崛起压力或阻力，但这不等于想当然以为中国需要承担过多的大国责任或国际义务，因而尤其需要警惕新的“中国责任论”陷阱，避免因成本强加而引发战略透支。[26](P40)

言而总之，美国退出《巴黎协定》，或意味着全球气候治理“3.0时代”的提前到来。在新的全球气候政治力量重组和互动博弈进程中，中国气候外交仍不可过早承担起超出自身能力和责任范畴之外的所谓全球领导责任。相反，随着《巴黎协定》生效后进入实践阶段，中国气候外交仍须根据具体议题导向来选择队友进行“抱团打拼”，而非一味兼顾所有“伙伴”，反倒可能导致最后自己被孤立。[36]鉴于气候变化自中共十八大以来已上升至中国国家战略的高度，须在国内政治层面如国内气候政策与行动实践方面进一步深化，通过低碳城市建设和生态环保，大力整治国内近年来已颇为严重的气候环境问题(如雾霾)，推动可持续发展与生态文明建设；外交政策层面，继续坚持维护联合国UNFCCC、京都机制和巴黎协定所构筑起来的制度框架，并通过BASIC、BRICS等小众、多边平台的气候政治协商来提高效率，以促进大国间良性互动和气候合作，架构发达国家与其他发展中国家间气候对话桥梁，积极推动全球气候政治发展和全球气候治理善治实现。