从“我是你的眼”到“我是你的脑”——基于全过程工程咨询的安全管理探讨

国网江苏电力 张 洋

一、基于全过程工程咨询的安全管理研究背景

（一）适应国家建筑业改革趋势

建筑业是国民经济的支柱产业。改革开放以来，我国建筑业快速发展，建造能力不断增强，产业规模不断扩大，吸纳了大量农村转移劳动力，带动了关联产业，对经济社会发展和民生改善做出了重要贡献。但建筑业大而不强，监管体制机制不健全、工程建设组织方式落后、建筑设计水平有待提高、安全质量事故时有发生、市场违法违规行为较多、企业核心竞争力不强、工人技能素质偏低等问题较为突出。为进一步深化建筑业“放管服”改革，加快产业升级，提升工程安全质量水平，2017年，国务院办公厅及住建部相继出台了《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号）和《住房城乡建设部关于开展全过程工程咨询试点工作的通知》（建市〔2017〕101号）两个文件，指导建筑业进行全过程工程咨询试点工作。

（二）落实国网公司深化基建改革的要求

为主动适应国家全过程工程咨询改革形势要求，国网公司出台了《国家电网公司关于开展全过程工程咨询改革试点的通知》（国家电网体改〔2017〕1054号）。此外，国网公司系统内相继发生的“5·7”“5·14”线路倒塔事故，更是让人痛心疾首，因此江苏公司党委结合输变电工程建设实际，加速推动了“深化基建队伍改革、强化施工安全管理”的工作安排，制定《江苏省全过程工程咨询试点实施方案》，旨在积极探索输变电工程建设管理新模式，提高建设项目现场全过程管控实效，全面提升基建本质安全水平。

（三）分析事故成因后的必然需求

事出必有因，因果必相连。寻找事故发生的原因，主要目的在于探寻解决问题的方法。电网建设安全事故的成因和其他事故的成因一样，都可以归结于四类因素，即人、物、环境和管理。其中，人的不安全行为与物或环境的不安全状态往往只是事故的直接或表面原因，深入分析可以发现，发生事故的根源在于管理的缺陷。根据我国历年重大伤亡事故抽样分析，92%的事故是由于管理混乱或管理不善引起的。由于管理的缺失，造成人的不安全行为和状态出现，最终导致安全生产事故的发生。因此，为了做好电网建设安全生产工作，重在改善和提高安全管理能力。

国家、行业及国网公司为解决工程建设存在的顽疾，提高工程建设安全质量水平，统筹部署并加快推行了全过程工程咨询试点改革。从事故成因来看，提升工程建设安全水平的关键在于提高安全管理能力。要确保每个作业点安全可控，实现基建安全零死亡这一建设目标，关键是对二者的交叉点进行研究，即通过分析传统电网建设工程安全管理存在的弊端，探讨基于全过程工程咨询模式下的安全管理。

二、传统电网建设安全管理存在的弊端

当前，我国正处于经济发展的重要机遇期和战略转变期，随着“一带一路”倡议的提出，跨区域特高压电网互联成为支撑国家战略发展的重要举措，电力行业进入新的高速发展阶段，电网工程建设得到快速发展。由于工程数量多，建设管理单位的项目管理人员少，业主项目部往往出现结构性缺员，存在一名项目经理或安全管理专责需要对接多项工程的情况。工程现场的安全管理需要依托监理项目部进行，从而监理项目部成为业主项目部现场的“眼睛”。虽然电网工程监理制度已实施多年，监理管理理念及管理体系的建设也在不断完善，对确保工程目标的实现具有重要作用，但这些改变都不能掩盖工程现场通过这双“眼睛”进行管理所存在的问题及局限性。

（一）对电网工程监理的定位存在误区（“我主我眼”）

虽然我国在20世纪90年代就开始实施电网工程监理制度，但是我国电网建设一直奉行强势业主的态势，业主是工程建设的“大脑”。然而大多数业主对工程监理的定位还存在误区。第一，“眼睛”应该听从“大脑”的指令。大部分人认为，监理单位是建设单位出资请来工作的，理应遵照建设单位的要求进行管理，这往往导致监理的工作缺乏客观性、公正性和独立性，甚至会违反相关法律法规及规程规范。第二，工程有问题一定是“眼睛”有问题。业主方对电网工程监理的责任认识还存在偏差。部分业主认为“只要电网工程建设过程中出现了安全问题，就必须由监理单位承担责任”，而根据电网工程监理规范，监理单位对工程的问题只承担监理责任，若监理履职到位，应由问题其余相关方承担责任。

（二）电网工程监理范围和授权未落到实处（“眼脑不一”）

虽然在监理规范和监理合同中都规定了监理工作范围，即质量控制、投资控制、进度控制、安全管理、合同管理、信息管理和工程协调，但在建设过程中，很多建设单位保留一定授权，或某些授权流于形式。例如，在实际建设中，投资控制、工程工期主要由业主主导。管理过程中也存在业主重投资和进度管理，监理重安全和质量管理的现象。因此，在一些投资低、工期紧的项目上，监理认为应加大安全投入，严格按照既定步骤作业，而业主基于全盘考虑认为安全管理可以为投资和工期做些让步，想法与立场的不一致导致现场安全陷入消极管理甚至出现管理混乱和管理缺失的现象，从而滋生冒险作业、违规作业、大大增加安全事故出现的概率。

（三）监理与业主沟通存在滞后性或沟通不畅（“眼到手未到”）

监理规范中明确规定，总监理工程师签发工程暂停令应事先征得建设单位同意，在紧急情况下未能事先报告时，应在事后及时向建设单位做出书面报告。虽然有在紧急情况下可以由总监直接下发暂停令的规定，但实际建设过程中，要想现场真正实现停工整顿，必须征得业主同意或由业主下令。然而安全管理具有时效性，从“眼睛”看到问题到“大脑”发出停工指令存在沟通时差，导致严重违章行为不能第一时间得到制止。另外，由于部分监理缺乏责任心，并不能做到及时与业主进行沟通，现场的安全问题不能及时向业主汇报或故意隐瞒，“眼睛”未向“大脑”传递信息，导致问题积攒，安全基础削弱。

（四）监理人员综合素质较低（“近视眼”）

由于系统内监理单位人员组成复杂，很多监理人员并不具备工程监理经验。此外，电网工程监理人员流动性较大，不能系统地接受职业培训，积累工程经验，导致现场监理人员水平较低，不能有效地发现安全隐患，甚至对安全问题视而不见，不能高质量地审查设计图纸、安全技术方案，并督促落实相关安全技术措施，从而使安全管理存在盲区，不能做精做实。

三、全过程工程咨询模式下安全管理内涵及主要措施

（一）全过程工程咨询模式下的安全管理内涵

传统的建设模式是将建设项目中的设计、施工、监理等阶段分隔开来，各单位分别负责不同环节和不同专业的工作，这不仅增加了成本，也分割了建设工程的内在联系，在这个过程中由于缺少全产业链的整体把控，信息流被切断，很容易导致建筑项目管理过程中各种问题的出现，带来安全隐患，使得业主难以得到完整的建设安全管理服务，反而需要业主较深介入工程管理，从而引发上文描述的弊端。

全过程工程咨询，涉及建设工程全生命周期的策划咨询，包括前期立项阶段咨询、勘察设计阶段咨询、施工阶段咨询、投产或交付使用后的评价等工作。其高度整合的服务内容在节约投资成本的同时也有助于缩短项目工期，有效规避安全风险，从而提高安全管理服务质量。在电网建设工程中，全过程工程咨询整合电网企业建设管理、工程监理资源，将现场业主项目部、监理项目部整合为项目管理部，压减管理层级，优化管理流程及制度标准，有效解决业主项目部、监理项目部两层都薄弱、两层都不到位等问题，提高建设项目现场全过程管控实效，全面提升基建本质安全水平。

（二）全过程工程咨询模式下安全管理的主要措施

针对传统电网建设安全管理中存在的弊端，本文从全过程工程咨询的角度，按照“打造‘最强大脑’→实现‘眼观六路’→擦亮‘火眼金睛’→做到‘眼疾手快’”这一思路，采取“扩大合围”和“提升局部精确打击”相结合的方式消除安全隐患，确保每个作业点安全可控。具体措施建议如下。

1.构建安全责任矩阵，分阶段、分主体明确安全责任（打造“最强大脑”）

前段时间电网建设安全形势严峻，责任分配不合理、职责履行不落实是事故频发的重要管理原因。要从根本上提高安全管理水平就有必要在建设工程全生命周期对建设各主体的安全责任进行科学分配，明确各主体安全管理的职责和范围，使安全生产责任落到实处。

构建由全过程工程咨询单位牵头的安全责任矩阵，其中，横坐标表示建设工程各主体，具体为建设单位、工程咨询单位、勘察设计单位及施工企业（总包和分包），纵坐标表示建设工程全生命周期中的各个阶段，除施工阶段外，还包括项目前期的可行性研究、勘察设计及施工结束后的验收及后评价阶段，如表1所示。表中内容仅做示例，未详尽列出。

在建设工程安全生产责任矩阵中，每个主体及每个阶段所对应的则是该主体在该阶段应该承担的安全责任。如果将安全责任矩阵按建设主体（即纵向）进行梳理，可得到特定建设主体在工程全生命周期各阶段应该承担的安全责任；如果按工程阶段（即横向）进行梳理，则可得到在特定工程阶段内安全责任在各建设主体之间的分配情况。利用该矩阵，可从理论上梳理建设工程各主体在建设全生命周期的安全责任及管理流程，从而有效解决现行电网建设过程中各主体之间安全责任不明、分配不合理，面对安全问题互相推诿，难以明确责任主体的现象。

表1 安全责任矩阵

2.拓宽安全管理区间，实现安全管理的全过程覆盖（实现“眼观六路”）

长期以来，我们一直将安全事故与工程施工、作业人员联系起来，对建设工程的安全研究主要围绕施工阶段进行，在工程其他阶段的安全管理罕被提及。工程管理是一个系统过程，每一个阶段的工作都会影响其他阶段，尤其是上游工作必然会影响下游工作，因此，孤立研究某一阶段的安全管理显然是不够全面的。在全过程工程咨询模式下，我们对工程全生命周期的安全管理进行探讨，即在施工阶段安全管理的基础上可将安全管理区间拓宽至设计阶段和项目准备阶段，从而为工程后续施工安全打下坚实的基础。

设计阶段的安全管理。在实际建设过程中，设计人员的不安全行为不会在设计阶段就马上表现出来，而是滞后表现在施工阶段及投产运行维护阶段。例如，设计人员没有为施工企业搭建临时安全设施提供方便，没有为施工现场创造更加良好的安全环境等。相反，当设计阶段做到安全设计时，施工阶段将更适合作业人员操作，甚至作业人员操作中出现不安全行为，也不会出现人的不安全行为与物及环境的不安全状态发生交叉叠加，从而避免或减少安全事故发生的可能性。因此，重视安全设计，要求设计人员参与施工安全管理，提升对施工安全的认知水平，并在施工图审查时邀请资深安全工程师参与，有助于提高工程建设全过程的安全管理。

项目准备阶段的安全管理。工程咨询单位（承揽招标代理业务）在编制招标文件时，由具有丰富的理论基础和工程项目经验的专业建设工程安全工程师和技术人员共同参与其中，并在承揽项目的技术和安全要求上具体载明。例如，在线路工程招标时将作业层班组骨干人员配置作为施工招标的硬约束。在工程项目施工过程中的相关作业环境和工程项目相关安全措施所需费用以专项费用来计提，不列入建设工程项，以专项费用竞价来算；将承包单位的安全业绩作为重要指标纳入评标标准，由相关建设工程项目安全专家来参与安全方面的评标工作。制定合理工期，确保建设单位要与具备相应资质等级的施工企业、试验检测单位签订合同，从而从招标环节杜绝不具有相应资质或安全生产业绩不良的施工企业参与工程项目施工。

3.落实人员机构资质要求，提高人员安全生产素质（擦亮“火眼金睛”）

人是项目的实施者，是项目管理中最容易变动的要素。全过程工程咨询对从业人员和机构的资质提出了更高的要求。一是通过加强对勘察设计单位、物料供应商、施工人员职业技术等级评定资质的审查，保证参与项目的人员和机构具备相应的规模、技术水平、资金能力等。二是提高工程咨询单位从业人员素质，全过程工程咨询需要运用多学科知识及经验进行集成思考，从而做到科学管理。因此对从业人员提出了较高要求，通过行业的准入规则及市场规律，不具备资质或能力低下的从业人员会逐渐淘汰。三是加强对项目参与人员的安全培训，提高人员对安全生产重要性的认识，增强安全生产的责任感；提高人员遵守规章制度和劳动纪律的自觉性，增强安全生产的法制观念；提高人员的安全技术知识水平，熟练掌握操作技术，具备预防和处理事故的能力。

基于以上三点，工程参与人员水平将得到整体提高，发现安全隐患的能力得到加强，安全技术方案的编制将更科学有效，安全控制措施落实将更具体到位，从而使项目安全管理更规范、更有序、更科学。

4.推动实现权责对等，保证安全管理及时有效（做到“眼疾手快”）

长期以来，工程建设的权利和责任是不大对等的，建设单位是工程建设的绝对权威，负责工程决策。监理单位需要得到建设单位授权方能对项目进行监管，而往往这种授权是形式的、暂时的、狭隘的。但是，当出现安全事故或安全问题时，监理单位往往要承担建设管理责任。因此，不充分的授权使监理单位难以真正树立管理权威，导致管理效率低下，管理积极性不高。

全过程工程咨询模式下的安全管理首先要推动权责对等，工程咨询单位得到建设单位的充分授权，从而能树立管理权威，做到令行禁止，大大提高管理效率，在发现安全隐患或违章行为的第一时间组织相关方进行整改，避免危险状态继续存在或进一步发展，最终导致发生安全事故。同时，权力越大，责任越大。工程咨询单位确立项目管理责任主体的定位后，更要注重责任落实，实现权责对等，加强工程咨询单位的能力建设，完善内部管理，保证行使权力时不走样、不跑偏。

四、结语

电网建设工程发生的安全事故不仅给参建单位带来巨大损失，更是影响国网公司的效益和声誉，让人痛心的同时更引人反思。业主在安全管理上缺位，监理在安全管理上不到位，业主“依靠”监理管理，监理“指望”业主决定，这些弊端导致工程现场安全管理陷入混乱甚至缺失，安全管理效率低下。全过程工程咨询以其服务的高度整合性及连续性具有天然的管理优势。本文通过“构建责任矩阵、拓宽管理区间、落实资质要求、推动权责对等”四大措施将全过程工程咨询的安全管理优势充分发挥，力争解决传统电网建设安全顽疾，确保每个作业点安全可控。