欧美预付卡市场发展状况及经验借鉴

2018-07-14张璟霖

中国集体经济 2018年2期

张璟霖

摘要：从全球支付行业的发展看，预付卡是继信用卡、借记卡之后零售支付领域的重要支付产品，目前已广泛应用于餐饮、超市、美容、健身等消费细分领域，并在公共交通、公用事业等行业为社会大众不可或缺的新兴电子支付工具。文章从产品种类、客户群体、商业模式、政策监管等方面及欧美预付卡市场的发展现状，提出了促进我国预付卡支付发展的政策建议，包括健全客户备付金监管制度、调整监管框架、提升相关监管制度法律层级。

关键词：预付卡；支付工具；借鉴

一、市场发展状况

（一）总体情况

欧美预付卡市场发展较为成熟，产品形态比较丰富，主要满足持卡人多元化的小额支付需求，普遍用于薪资发放、企业福利、医疗报销、退税、小微支付等领域。在政府公共支付领域，开放式预付卡的推广普及有助于降低支付成本、提高资金流动效率，改善公共服务体系。

1. 产品种类。欧美预付卡产品，根据交易是否实名制分为实名预付卡和非实名预付卡；根据卡片能否重复充值，分为可重复充值预付卡和固定额度预付卡；根据使用人群和应用领域，分为礼品卡、预付储蓄卡、青少年卡、旅行卡、薪资卡、政府卡、医疗卡和激励卡等；根据是否采用卡组织BIN号和标准，分为封闭式预付卡和开放式预付卡。其中，封闭式预付卡主要有非银行的商业机构发行，仅限于商业机构自有网络使用；开放式预付卡主要由商业银行或专业预付卡公司发行，采用卡组织BIN号和标准，带有卡组织标示，开在卡组织的网络中通用，除了购物消费外，部分还支持ATM取现及网上账户管理、积分奖励等增值服务，本质上是一种支付账户。

2. 客户群体。欧美预付卡主要面向个人市场，针对不同细分市场设计了具有不同功能的预付卡产品以满足消费者的各类支付需求。其中，通用可充值的开放式预付卡主要服务于未开立银行账户或未很好享受银行服务的用户。

3. 商业模式。欧美封闭式预付卡由商户主导，相当于提货券或预收款，通过其商品销售获利；开放式预付卡由商业银行和卡组织主导，发卡机构的盈利模式包括向收单机构收取交换费、向持卡人收取各类卡片使用及管理费用、卡片残值收益和备付金投资收益。

4. 政策监管。欧美市场的监管重心在于网络规模较大的开放式预付卡，根据业务实质将其作为货币服务及账户体系来监管，主要通过法律条文监管，监管严格。

（二）美国市场

美国预付卡市场仍以封闭式预付卡为主，但随着市场的快速发展，越来越多的商业银行和专业预付卡公司开始重视发展开放式预付卡，开放式预付卡的发展速度远远快于封闭式预付卡。2008年金融危机以来，受金融监管政策的影响，欧美银行纷纷选择收缩传统零售银行业务，信用卡、借记卡业务发展受到一定限制。在此背景下，美国运通、摩根大通、美国各种银行等金融巨头纷纷进军预付卡市场，多用途预付卡快速拓展到众多领域，并开始成为市场主流。特别是《多德弗兰克法案之杜宾修正案》包括交换费在内的收费规定未覆盖预付卡，借记卡交换费下调后，开放式预付卡更加受到市场欢迎。

（三）欧洲市场

预付卡自2009年起成为欧洲发卡增速最快的卡种之一。欧洲大部分银行，以及根据欧盟相关法律准许发行电子货币的机构纷纷以无银行账户、低龄且具备一定购买力的人群为主要对象，发行维萨、万事达等开放式预付卡。以英国为例，2013年英国市场上流通的预付卡数量超过290万张，产品种类超过2300种。

二、监管体系

美国和欧洲均重点监管开放式预付卡，同时将预付卡发行机构与虚拟账户发行机构等同监管，对从业机构实施牌照准入管理，要求建立备付金制度，并以高度安全的形式持有客户备付金，且在存款保险、反洗钱等方面有相应规定。商业银行可以自由发行各类预付卡，卡组织可以自由从事预付卡转借清算业务。

（一）美国预付卡监管体系

目前，美国通过多部联邦法律、州法律从多方面共同监管，具体包括《电子货币划拨法》及其实施条例、《无主财产法》、《货币转移法案》、《联邦存款保险法》、《反洗钱法》、《统一货币服务法》、《2009礼品法案》、《2009信用卡责任、问责和信息披露法》、《5502号法案》、《美国爱国者法案》、《多德弗兰克法案》等。总的来看，美国将预付卡发行与虚拟账户发行等均作为“货币服务业务”予以监管。部分开放式预付卡，比如薪资卡、政府卡、医疗卡等，以及有限网络的封闭式预付卡受到一定的监管豁免。

1. 機构准入。美国没有全国性的货币转移业务牌照，从业机构需要向各州申请牌照，并遵守各州的相关法律法规要求，才能在该州从事货币业务。

2. 客户备付金存管。各州《货币转移法案》大多要求货币转移机构自身需要持续持有足额的备付金，全部备付金应以高度安全的方式持有。此外，货币转移机构还需要向财政部交纳一定的保证金。在货币转移机构遇到财务问题时，上述备付金和保证金将优先用于偿还用户债务。

3. 存款保险。商业银行和储蓄信贷机构在开展预付卡业务时必须遵循《联邦存款保险法》，向美国联邦存款保险公司购买保险，若发卡机构破产清算导致无力承兑卡内金额时，美国联邦存款保险公司将承担相应兑付责任。

4. 反洗钱。美国与预付卡相关的反洗钱要求主要集中于账户监管。美国《统一货币服务法》，首次将预付卡发行机构纳入监管，要求从事货币服务的机构在州监管部门注册，以保证安全经营、抑制洗钱活动、协调跨州业务遇到的立法冲突。《美国爱国者法案》要求金融机构、卡组织在合理与可行范围内，何时开立账户的顾客身份，包括姓名、地址和其他身份信息，保持身份证验证信息，建立反洗钱机制。

5. 消费者权益保护。美国主要在卡片残值处理、卡片手续费、卡片有效期、信息披露及退卡等方面进行了监管。其中，联邦立法主要体现在卡片手续费、卡片有效期和信息披露这三部分；美国各州立法主要在处理卡片残值和退卡方面。除特殊情况外，预付卡一般不允许收取休眠费、闲置费或服务费，卡片有效期不得少于5年，并且严格披露有关信息。

（二）欧洲预付卡监管体系

欧盟委员会于2007年发布了欧盟支付服务法令PSD，为欧盟支付市场奠定了法律基础，使得欧盟跨境支付与单一成员国内境内支付同样便捷、高效、安全。2016年1月，第二版欧盟支付服务法令PSD2正式生效。PSD2明确了纳入监管范围的各类支付服务和支付服务提供商。其中，与预付卡相关的非银行机构主要是电子货币机构，其主要特征是可以发行电子货币（预付卡和虚拟账户）。之前，欧盟委员会对电子货币的定义主要以预付卡为主。随着互联网的发展，电子货币逐渐衍生成用于互联网支付的虚拟账户，类似国内的支付宝和微信支付。欧盟委员会于2009年出台电子货币法令，对电子货币机构提出了相应的监管要求，与美国类似，欧洲有限网络预付卡在一定程度上进行了豁免，监管重点在网络规模较大的预付卡。

1. 机构准入。支付服务提供商在欧洲开展业务需要获得银行牌照、电子货币机构牌照或支付机构牌照。其中，获得银行牌照的机构无须申请电子货币牌照，其他从事电子货币发行的机构必须申请电子货币机构牌照。因此，非银行预付卡发行机构和虚拟账户发行机构虚根据自身业务范围申请不同的电子货币机构牌照。

2. 客户备付金存管。客户备付金要与电子货币机构自有资金隔离管理。客户备付金可存放于商业银行或投资低风险资产，但不得用于其他用途。客户备付金不得构成电子货币机构的存款，不得用来发放信贷或抵债。客户备付金在投资期间所获得的利息不得给予电子货币用户。

3. 存款保险。客户备付金可以同第三方保险公司保障，保险金额要与隔离的备付金总额相等，以防破产时可以等价偿还贷款。

4. 反洗钱。电子货币机构对用户资金的管理需遵循欧洲反洗钱和反恐怖主义的规则。

三、对我国预付卡市场发展的经验借鉴

（一）健全客户备付金监管制度

在当前监管制度法律层次较低、体系不完善的情况下，应及时修订完善客户备付金监管制度，控制市场风险。总体上，应建立“全额备付、集中存管”的备付金存管模式，可参照商业银行存款制度对预付卡备付金加强监管，探索建立保证金制度，并通过技术手段严控预付卡备付金流向。一是完善银行备付金存管机制。要求非银行支付机构选择央行作为备付金存管银行，取消备付金合作银行，不允许支付机构在多家银行开立备付金账户，实现全额备付，集中存管。

（二）调整现有预付卡业务监管框架

借鉴国外经验，按照业务实质和业务风险水平对预付卡业务进行监管，对现有预付卡业务监管框架进行调整。一是从有限网络和非有限网络对法卡机构进行牌照管理。从发卡机构的业务规模大小、影响范围等多维度考慮发卡机构是否申领牌照。二是对已经涉及金融业务的支付机构应要求其申领更高的业务资质。针对我国非银行支付机构同时经营虚拟账户发行、虚拟账户资金理财、互联网收单、甚至清算业务的情况，应按照实际功能进行区分，并接受与其业务实质相匹配的准入监管和日常管理。三是将预付卡业务和第三方虚拟账户纳入同一监管框架予以考虑，并适用同一牌照。与妇科和虚拟账户发行本质上是同一业务，只是业务渠道差异，因此可借鉴国外经验，将两者纳入同一监管框架。

（三）放开部分业务限制

条件成熟时，可以借鉴欧美经验，允许商业银行、银行卡组织全面开展预付卡相关业务。适时放开商业银行发行预付卡的限制。商业银行具备较高的资信等级、资本更为雄厚，其发行的金融预付卡在卡片安全、系统安全、网络安全、交易安全、资金安全等方面比商业预付卡更有保障。允许银行卡组织适度开展预付卡转接清算业务。包括有条件地向商业银行、支付机构等预付卡发行机构分配BIN号，对其实施持续的会员管理，为其提供预付卡转接清算服务。

（四）提升监管制度法律层次

国内外对预付卡的监管规定存在诸多相似之处，但是国内预付卡机构挪用客户备付金的违规现象远比国外普遍，而国外关于备付金等监管规定往往能够得到落实，一个重要的原因在于国外预付卡监管法律层次高，处罚严厉，为机构违规经营具有较强震慑力。随着预付卡业务以及非银行支付机构在支付体系中的作用逐渐显现，有必要提升监管法律层级。从立法层面提高违约成本、对挪用客户备付金等违法违规行为加大处罚力度，以有效保障消费者权益，促进市场公平竞争和健康发展。