电子化时代的社会保障：新经济与“去形态化福利”— 以德国工业4.0为例

刘涛

现代社会保障制度最早产生于19世纪下半叶资本主义社会的“问题时代”，是资本主义国家在工业化社会形态下为调节社会资源配置方式、缓和社会矛盾的手段和措施。

这一制度的形成与巩固与泰勒主义及福特主义生产方式密切相连。福特主义模式的流水线生产方式将大众劳动力分配到精密分工的工作程序上，辅助以各种形式包括提高工人工资及福利的手段来促进工人生产的积极性，从而达到提高生产率的目的。其对现代社会的重要贡献在于实现了大众生产的方式，将社会中绝大多数产业工人整合到所谓科学管理状态下的生产线上；实现了大众福利及大众消费，使得社会生产方式及工业生产方式出现了相对固定的社会形态；促进了产业工人标准化职业生涯的形成（M. Kohli, 1985：1-29），即整个生涯规划以职业为中心划分为“前职业阶段”（即教育阶段）、“职业阶段”及“后职业阶段”（即养老退休阶段）。而与之相适应的是国家社会精确化管理的实现，即黄仁宇所说的“数目字管理”（R.Y. Huang, 1974）。从社会福利及社会保障的角度来说，国家逐步实现了对社会的“数字福利管理”，使得科层制的行政组织体系可以在全国范围内建立统计系统，对就业总量、就业变动、企业总数量、纳税人群体及有义务参加社会保险的就业关系进行明确而清晰的测量和管理。这也是福利国家建立所需的硬件基础和管理能力。

但福特主义形态的生产方式在后工业化社会时期历经了一定程度的变迁，包括服务业快速发展、蓝领工人数量下降及白领阶层壮大等，同时伴随着经济增长及企业组织形式多样化、公民受教育阶段普遍延长等，社会经济生产方式和个人生活方式呈现出了多元化和个体化的趋势。原有的个人职业选择方式及福特主义终生雇佣的标准化生产方式不再适用于白领阶层，个体生涯规划出现了“去标准化”及“多样化”的发展趋势（M. Kohli，2003：525-545）。同时，居高不下的失业率及移民群体的大量涌入，不断考验着福利国家的制度韧性。针对于此，福利国家社会保障制度进行了一定程度的转型与改革以适应时代的变迁与发展，如福利多元主义以及公私合作模式（public-privatepartnership）开始兴起。但这时的现代社会保障制度并未出现“革命性”的变化。

进入21世纪，随着互联网信息技术的发展，福利国家社会保障组织将面临新的福利形态和多元福利组织方式的调整。但目前学界鲜有研究，也是社会政策研究的盲点（S. Haunss and F.Nullmeier, 2016：351-355）。本文以德国“工业4.0计划”下的社会保障为例，探讨电子化时代对社会福利可能产生的影响。

一、理论框架：从有形的福利国家到无形的福利形态

现代福利国家与欧洲现代民族国家产生于同一时期，由于福利国家及其国家社会职能的扩展在广义上被视为民族国家构成的一个过程，从这个意义上来讲，社会保障制度的建设有助于民族国家认同感的增强①试比较荷兰学者De Swann关于福利国家与现代民族国家建设关系的丰富讨论，参见Abram De Swaan 1993。。福利国家的建设得益于国家基本管理职能对其社会各个层面的渗透，由“点”（城市中心）至“面”（各社会层级和单位）、由“上”至“下”。这种层级方式的行政管理机制也使得国家税收汲取能力大幅度提升（R. Bonney, 1999；E. S. Liebermann,2000），国家税收汲取能力反映的是国家从社会及经济组织征取税收的能力，由于现代国家在组织功能领域与经济系统和其他社会系统实现了功能性分化，国家税收汲取能力也就成为现代国家生存的基本条件，从这个意义上而言，现代国家都是某种意义上的税收国家②试比较Rudolf Goldscheid和Joseph Schumpeter（1976）的观点。。

“税收国家”及“税收汲取能力”的观点对于福利国家生存及持续运作具有重要的意义，现代福利国家征收税收的能力直接决定福利国家提供何种社会福利和社会保障，国家税收能力锐减可能导致国家公共管理职能和福利功能的大幅度“退缩”，从而引发“市场进而国家退”的灾难性后果③参见德国学者Tao Liu（2006）对于国家税收汲取能力国际比较的讨论。。

现代社会保障制度建立的根源在于“税收国家”的确立及国家社会管理及组织功能的大幅度提升，其本质特征本文运用“数目字治理”（R.Y. Huang, 1974）的概念来进行定性描述。“数目字治理”指涉的是空间上泛布全国的经济、社会及福利领域等的精确统计系统的建立，包含现代货币银行系统的建立。这些“数字组织基础”使得现代福利国家可以对社会的就业总体容量、经济实体数量、纳税人群体及有义务参加社会保险就业群体进行清晰的统计及核算，而劳动力跨越州县市的自由流动也被全国联网的数字社会保障网络随时覆盖。现代福利国家的清晰化管理与国家强大的“数字能力”密切相连构成了一种数目字的治理方式。

如果说建立于现代工业服务业及实体经济之上的福利国家是一个形态确定、组织方式及结构稳定的社会组织形态的话，那么我们在21世纪电子化时代所面临的可能就是一种新型的虚拟经济形态及“不稳定型”的福利形态。在上述提到的“数目字治理”的各个领域，21世纪的福利国家和社会保障制度面临着一种社会经济“去形态化”的发展趋势，也有学者称之为“无形质福利”时代的来临①参见学者Tao Liu and Chao Wang（2018）关于无形福利（intangible welfare）的讨论。。这意味着，在虚拟经济及电子经济时代，传统的清晰化公共管理体制以及建立于精确统计系统之上的福利数目字治理将面临着前所未有的挑战，网络经营的模式及电子支付模式成倍地提高了经济及财政系统内部沟通的速度，同时其分散性、泛布性、高流动性、灵活性等特点也使得福利国家的管理体系和统计体系失灵，传统“固态”特征、以实体经济为基础的福利国家管理系统难以跟上新时代以“液态”方式不断流动的及高度离散的网络就业方式。下文我们以德国为例来讨论新经济时代的社会政策。

二、德国工业4.0背景下的电子社会政策时代

2013年，德国政府提出“工业4.0”计划，旨在推动工业化以来的“第四次工业革命”。该计划包含了较多与“中国制造2025”相对应的制度性目标，包括经济的自动化、智能化、电脑化等，并寻求将高科技领域广泛地融入到经济产业发展中去。在此背景下，本文利用德国联邦政府部门和德国汉斯-伯克勒基金会提供的数据及社会调查数据分析德国电子社会政策时代的社会保障制度，涉及到的内容包括网络空间国家税收汲取能力、网络就业社会保障状况及经济自动化和智能化对就业岗位及社会保障制度的影响等。

（一）电子空间国家税基的流失

2008年全球金融危机后，德国经济及制造业生产在工业化国家中一枝独秀，失业率尤其是长期失业率保持在较低水平，国家财政收入持续增加。尽管如此，电子商务和电子交易税务状况依然在德国国内引发了“互联网络是否为避税天堂”的讨论。根据德国联邦审计署②德语为：Bundesrechnungshof。的估算，仅2016年一年就约有460亿欧元的网络交易及网络销售未依法缴纳增值税③参见德国“商务报”（Handelsblatt）2016年12月12日的报道：http://www.handelsblatt.com/my/unternehmen/it-medien/bundesrechnungshof-praesident-kay-scheller-das-internet-ist-eine-grossesteueroase/14966800.html?ticket=ST-4605660-kIN2muJLKaUg6QVKLaUM-ap1。，外国公司通过网络交易平台向德国销售商品普遍存在着规避税收的状况。根据欧盟层面的法律规定，任何一个网络经销商向任何欧盟国家销售及代购商品都必须缴纳增值税，而具体到德国，外国公司及网络经销商向德国销售商品时，需预先在联邦中央税务局①德语为：Bundeszentralamt für Steuern。登记，依法缴纳税收，但实际上，只有较少的企业在联邦中央税务局进行登记并履行纳税义务。根据德国联邦中央税务总局的统计显示，2013年仅有50家第三国公司—也就是非欧盟国家公司②这里第三国指涉的是除德国和欧盟国家以外的任何其他国家。在网络销售时进行了合法登记，占网络交易量很小的部分③参见德国“商务报”（Handelsblatt）2016年12月12日的报道，同上。。

税收汲取能力乃国家生存之本，更是福利国家得以健康运作的根基，影响社会福利及社会救助的供给。网络领域普遍存在的避税状况降低了国家在电子领域内的税收汲取能力。随着电子网络空间交易占国民生产总值份额的持续上升，电子交易的税收将演变成为福利国家的棘手难题。欧盟国家有必要开发出统一有效的电子税收软件来追踪电子网络空间越境的经济交易及纳税状况。

（二） 网络空间的“众包就业”及网络就业群体的社会保障状况

Jeff Howe于2006年提出“crowdsourcing”(J.Howe, 2006：1-4)一词，翻译为中文可以近似理解为“众包工作”。相应的，crowdworker即为众包就业人员，主要指企业或个人将一部分工作外包给一定数量的从业人员，他们通过在不同的网络终端为企业、公司或个人完成不同形式的任务。无论是“众包工作”还是“众包就业人员”，均指涉电子空间的就业形式。

德国汉斯·伯克勒基金会（Hans-Böckler-Stiftung）资助学者Jan Marco Leimeister等对众包就业形式及众包就业人员进行了持续的跟踪研究（J. M. Leimeister et al., 2013, 2016 a and b）。在2016年度研究中，Leimeister等学者成功地对德国248名网络众包就业人员进行了调查及访谈，这些受访者均在网络终端完成过不同的工作任务。根据网络就业的种类划分，他们分别从事微任务平台、市场平台、设计平台和测试平台等工作。Leimeister等学者对网络从业人员的收入状况、教育程度及社会保障等领域展开了详细的调查，提供了大量描述性的数据。基于其数据（J. M. Leimeister et al., 2016 a ），本文重点从福利领域对电子就业人员的社会保障展开系统分析。

结果显示，从事不同网络众包任务的受访者在医疗及失业保险参保上存在差异。具体来说，56%受访者未参与医疗及失业保险，44%受访者参与了两项社会保险，微任务领域内参保率最低，只占受访者的36%，市场平台领域及测试领域均为44%，仅有设计领域参保率超过50% （见表1）。

表2则显示了电子从业者主动参加医疗及失业保险状况。数据显示，以网络就业为辅助收入者，仅有44%的受访者选择主动参加失业及医疗保险，而以网络就业为主业者，则有66%受访者选择主动参加失业及医疗保险，可见随着网络就业程度的增加，从业人员参保意识也相应上升。

表2： 您是否主动选择参加失业及医疗保险？

而从电子从业人员参加养老保险情况来看，约52%受访者参加了养老保险，未参加养老保险的受访者依然高达48%，设计领域参保率最低，仅为41%，微任务领域参保率也未超过50%，市场领域及测试领域参保率相对较高，分别为53%及60%（见表3）。

资料来源：J. M. Leimeister et al., 2016a，由作者翻译整理。

从养老保障意识上来看，以网络收入为辅助收入者，约有50%受访者主动筹划养老保障，50%受访者则没有主动参与养老计划；而以网络收入为主要收入者，则有53%的受访者主动参加养老保险，47%没有参与养老保险（见表4）。

表4：您是否主动参加养老保险？

由于德国是一个法治国家，在社会保障领域里依托社会法典规划劳动及社会保障等相关事宜，而网络就业又恰好处于一个劳动法及社会法的模糊领域，因此询问网络就业人员主观上是否需要法律咨询，可以从侧面反映出受访人员的社会保障法律意识。调查显示，仅有18%的受访者认为需要法律咨询，82%受访者则给予了否定回答。微任务领域认为有法律咨询必要的比率最低，仅为11%；设计领域最高，但也仅为28%（见表5）。可见网络就业者的社会法律意识普遍较为淡薄。

表5：您认为有法律咨询必要吗？

从网络就业人员对于工会的态度来看，认为有必要由工会来代表网络就业人员权益与认为没有必要的比率大致相当，分别为51%、49%。其中设计领域里看重工会代表就业人员权益的比率最高，达到69%，而测试领域则最低，仅有40% （见表6）。

表6：（网络就业人员）权益代表的必要性

综上可知，与德国在传统实体经济领域的高密度型管理不同，网络领域社会保障出现了明显的制度性漏洞，是否参加社会保险在这个高度去管制化的领域越来越成为一种个人选择。而传统以强制性为基础的社会保险制度在电子空间就业领域出现了制度失灵的状况。

（三）自动化与裁员

德国工业化4.0计划制定了面向新经济时代的电子制造业计划，其中重要的一环就是推进制造业及部分服务行业的自动化，减少人力资本的投入，增加自动化设备及机器人的投入。实际上，德国制造业及部分服务行业的自动化在过去十年间已有大幅跃升，在不同行业呈现出不同的发展速度。如德国西门子公司早在2014年就宣布在全球范围内裁员7800人，其中在德国裁员3300人①参见德国时代周刊（Die Zeit）2015年2月6日的报道：http://www.zeit.de/wirtschaft/2015-02/siemens-konzern-stellenabbau-kosten-sparkurs。；德国大众汽车公司也在2015年明确宣布未来将投入更多机器人以替代那些手工操作的岗位，以大幅节省费用②参见德国世界网站的报道：https://www.welt.de/wirtschaft/article137099296/Das-Zeitalter-der-Maschinen-Kollegen-bricht-an.html。。根据德国2016年的一项预测，未来五年之内自动化及机器人的使用将“吞噬”办公及管理领域近500万个工作岗位。这项预测在德国大众媒体引发了“电子化是否导致就业世界工作岗位流失”的讨论①参见德国法兰克福汇报掀起的关于电子化及工作岗位之讨论：http://www.faz.net/aktuell/berufchance/beruf/fuehrt-digitalisierung-in-der-arbeitswelt-zum-job-verlust-14069000.html （2016年2月15日）。。

工业及服务业的智能化及自动化对于传统工业化社会特别是对于福特主义模式而言带来的影响是深远的，首先影响到的是传统就业形势，进而会继续波及到现代社会保障制度的构造及运作。当大量制造业及服务行业的就业岗位在自动化及智能化浪潮下演变为可替代就业职位时，就业市场上低技术含量的职位将自然而然的受到极大挑战，就业市场的低端工作职位将出现持续裁员浪潮，这意味着社会中不能适应电子化时代及新经济时代的就业人口会被硬性“甩出”电子社会发展的轨道，其生活收入来源不得不依靠国家的失业保险制度及社会救助制度来覆盖。而部分行业大规模裁员也将成为福利国家的晴雨表，标志着电子化及自动化时代化福利国家的负担重新出现上升趋势。当越来越多的不能适应电子化时代的群体脱嵌于电子社会时代时，福利国家有纳税及缴纳社会保险义务的人口就会出现下降趋势，由此可能带来一些新的问题：谁是未来电子化时代纳税及缴纳社保费用的主体？是否该针对自动化机械设备及机器人征收税收？“机器人税收”的理论基础是什么？

三、电子社会保障时代的多元逻辑

通过对德国工业4.0时代电子化、自动化和人工智能化经济条件下社会政策的分析，本文认为电子化时代形态下的福利制度及社会保障的确在某种程度上呈现出“去形态化”的特征。与形态较为稳定、且以实体经济及福特主义为根基的现代社会保障制度相比，这种形态不稳定且以虚拟经济和网络空间经济为主体的电子福利对国家的税收汲取能力、国家的税源基础、具有社会保险义务的社会就业关系及劳动市场的容量构成了较大的挑战，一种新型的、前所未有的、尚未被我们已有概念所把握和认知的福利新形态正在生成和形塑之中。

电子化时代的社会保障首先面临着国家税源税基下降的隐忧，虽然实体经济及强大的制造业给德国经济提供了强劲的财政来源，但网络企业由于其隐蔽性、匿名性及高度偶发性导致国家无法对电子网络空间的经济产业交易、利润及其中蕴含的税源进行合理的追踪，反映在国家税收汲取能力层面就是在电子税收领域普遍存在逃避税收义务及规避国家税务当局管理的状况。随着电子产业在国家经济产量中的比重不断上升，尤其是随着虚拟空间的经济体不断挑战实体经济，国家的财税来源可能会出现“断崖式下降”的状况，这对于以福利国家立国的德国及其他西欧福利国家而言，电子化的每一步发展均可能带来国家财税状况的剧烈变动，而国家税务能力的下降必然反映在国家对社会福利、社会服务和基础社会救助制度的供给能力层面。

其次，电子时代的就业关系及经济组织形式也带来了社会保障的新特点。网络就业如网店、网购及网络销售的盛行，特别是新兴的网络“众包工作”的兴起，使得管理严格的德国社会福利国家被电子空间经济撕开了一道裂痕，德国严密的、强制的、以社会保险义务为基础的劳动就业关系及福利国家网络开始出现漏洞。德国汉斯-伯克勒基金会资助的关于网络众包公司及网络就业的系列研究虽然还无法对德国全国的电子就业进行一次总体摸底，但抽样研究同样可以达到以管窥豹的研究目的。该研究充分证明了电子空间的社会保障处于一种“电子丛林状态”：与实体经济中企业及就业人员根据社会法强制参与社会保险制度不同，网络的社会保险及社会保障大多处于自发和离散状态，网络就业人员可以自行选择社会保险及社会保障方式，也可以选择不参与社会保险。社会保险义务在电子就业空间里无法得到充分实施，电子从业人员从社会保障角度而言处于高社会风险、低社会福利的状态，网络从业人员的养老保险、医疗保险和工伤保险都成为个人的选择和个人自主决定的事务，这与社会保险制度中的“强制性”和“义务性”等特点不相符合。

其三，德国工业4.0中的自动化浪潮以及机器人等智能设备的使用使得某些行业加速了裁员步伐，裁员不仅涉及到了机械生产的制造业领域，也波及到了管理领域例及服务领域，如不论是在大学、科研机构还是在机场等领域的管理部门都出现了自动化趋势。然而自动化对于整体经济产业及就业容量的影响可能是复杂的、多元的，经济自动化和智能化等趋势将社会整体划分为“可替代性就业岗位”和“不可替代性就业岗位”，而工作、社会资历及技能也可以被划分为“适合”及“不适合”电子化时代的两大种类。低技术含量及简单重复性、机械性的工作将首当其冲的受到较大冲击，而具有社会创造力、包含较高科学技术含量①例如大学及科学机构的科研人员及学术群体等。、以及涉及到人类情感交流领域②例如心理咨询师，律师，家庭财税顾问等。的就业种类则相对处于比较安全的领域。至少在某些行业，如劳动密集型产业及简单操作型的服务行业领域，其自动化进程带来的大规模裁员及失业率的上升将反映到福利国家领域，国家的失业保险制度及社会救助制度必须进行预警启动，为电子化时代的新失业浪潮未雨绸缪。同时低端就业人口的流失也必将带来国家税收能力和社保基金统筹能力的下降。

从国家税收税基、就业容量、就业形势及社会保险参保状况等诸多角度而言，电子化时代的确对现代社会保障制度及20世纪的福利国家模式带来了极大的挑战，相关趋势可以用“去形态化”的新概念来描述，虚拟的电子经济空间和电子就业空间形成的“电子空间丛林”成为德国劳动法和社会法无法有效涉入的空间，福利国家面对的不仅是税收能力在电子空间的锐减，也面临着社会保障就业关系的下降，由此而来的溢出效应则是国家社会能力及社会治理水平的下降。既往有形实体经济时代福利国家可以进行清晰的社会管理，其最重要的表征就是科层制下的国家“数目字治理”及“数字管理”能力，福利制度重要的根基在于强大而又完备的数字系统及统计系统，国家可以对就业总容量及社会保障就业数量提供清晰的数据统计。在电子化时代，国家的数字能力、尤其是国家福利数字能力面临着持续下降的隐忧，这引发了对“无形质”福利时代来临的讨论（T.Liu and C. Wang, 2018）。

然而，电子化时代的社会保障不仅仅在于其“无形”的新特征，电子化时代的社会保障还呈现出许多相互背离和相互交织的新趋势，本文称其为“电子化时代社会福利的悖论”。一方面，电子空间出现的就业及福利新模态将国家的清晰管理异化成为一种难以触及、难以捉摸的新型就业形态及福利形态，我们可以称其为“液态式”的流动状态，即就业方式及社会保障的参与经历着高度流动性、非固定性和续变性的发展，与此相适应的则是20世纪“固态式”的福特主义福利国家管理模式。然而，从另外一个角度来看，德国劳动力在各个城市及德国各州的流动尤其是社会保险关系的转移接续等也大大受益于全国联网的社会保险网络系统，从这个意义上来说，电脑网络及新技术的普及也有可能促进了社保领域的清晰化管理及“数目字管理”，也更加有利于劳动力在全国的自由流动。据此，可以合理推测电子化时代新技术的普及带来的不仅是对福利国家的挑战，假以时日，随着福利国家运用电子手段创造出新的电子监管能力及电子治理能力，一种清晰的“电子软件追踪”的社会治理模式也是可以预见的。在这里，“液态”的高流动模式及“固态”的稳定管理模式可能呈现的是一种相互交织及相互转化的状态。

此外，电子化时代的社会保障出现了多元化和多样化新形态的可能，如在养老特别是老年护理领域大量运用智能及自动化设备，残疾人护理服务中也可能采取更多符合该群体需求的智能服务设备。智能养老、智能社会服务及电子网络空间提供的虚拟咨询空间及互动空间可以为未来社会福利的发展提供新疆界及新潜能，相关领域还需要后续的实证研究及基础理论研究来进一步探讨。可以预见的是，无论在西欧还是在中国，未来电子化时代的社会政策将成为一个社会新兴潮流及学术界关注的新热点。