连片特困地区基本公共服务发展的制约因素与对策

潘华

摘 要：连片特困地区基本公共服务发展成效显著，但仍面临设施欠账严重、服务能力不强、人才短缺等问题。从制约因素上看，经济基础薄弱、自然环境约束、体制机制障碍、协调机制不健全等是制约连片特困地区基本公共服务发展的主要因素。促进连片特困地区基本公共服务发展，需要在提升财政保障能力、增强内生动力、提高发展能力和发展水平、建立健全跨区域和跨部门的协调机制等方面加快推进。

关键词：连片特困地区 基本公共服务 制约因素

十八大以来，党和国家将更多的公共资源向贫困地区倾斜，促进连片特困地区基本公共服务发展取得显著成效。然而，与全国平均水平相比，连片特困地区基本公共服务的发展仍然相对滞后，成为我国实现基本公共服务均等化的“短板中的短板”。完成党和国家提出的到2020年全面建成小康社会、使贫困地区基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平的战略目标，任务重，时间紧，必须加快推进。

一、连片特困地区基本公共服务发展现状

（一）基本公共服务设施不断改善

近年来，中央和地方各级政府不断加大投入力度，我国连片特困地区基本公共服务设施建设成效显著。在中央政府层面，我国先后启动了全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件（“全面改薄”）、全国中小学校舍安全、行政村幼儿园全覆盖、基层劳动就业和社会保障平台、乡镇卫生院标准化建设等一批重点工程项目。在地方政府层面，各地结合本地区实际加强连片特困地区基本公共服务基础设施和硬件设备建设。比如，甘肃省从2013年起将基本公共服务向农村延伸、向贫困村覆盖，支持乡村幼儿园、乡镇卫生院和村标准化卫生室以及乡镇综合文化站建设。目前，我国连片特困地区基本公共服务设施已经得到明显改善。

（二）基本公共服务项目更加完备

主要体现在：一是基本公共服务的框架体系趋向完善。目前，连片特困地区普遍建立涵盖教育、劳动就业创业、社会保障、医疗卫生、文化体育等领域的基本公共服务体系。二是基本公共服务项目和服务内容的规范化程度明显提升。根据国家的统一部署和相关部门的规定，连片特困地区不断完善国家基本公共服务制度所涉及的服务项目清单，并建立和健全各项规章制度，从而使服务项目和服务内容更加制度化和规范化。三是基本公共服务标准和政策保障的精细化程度不断增强。近年来，连片特困地区基本公共服务的服务指导标准、服务对象、支出责任、牵着负责单位等更加明确，基本公共服务功能配置的标准化水平不斷提升。

（三）基本公共服务能力明显增强

主要体现在：一是基本公共服务发展的财政保障能力明显提升。2011年至2015年，我国连片特困地区的公共财政收入从1399亿元增长到2759亿元，年均增长率为185%，比同期全国财政收入的年均增长率高出85个百分点，为基本公共服务的发展提供了更加坚实的财政保障。二是基本公共服务机构的服务供给能力不断增强。《中国农村贫困监测报告2017》显示，我国连片特困地区医疗卫生机构床位数和各种社会福利收养性床位数分别从2011年的53万床和44万床增长到2015年的84万床和60万床，分别增加了31万床和16万床，医疗卫生服务和社会服务的供给能力进一步增强。

（四）基本公共服务水平显著提高

主要体现在：一是城乡居民享受基本公共服务的便利化程度明显提升。以基本医疗卫生服务为例。2016年，我国连片特困地区所在自然村有卫生站的农户比重为906%，比2010年的815%提高了91个百分点。二是基本公共服务机构的服务水平明显提升。以每千人口医疗卫生机构床位数为为例。在2011年到2015年的五年间，我国连片特困地区每千人口的医疗卫生机构床位数从204床增加到346张，与全国平均水平的差距也从177张减少到165张。

二、连片特困地区基本公共服务发展面临的制约因素

（一）基本公共服务发展的经济基础薄弱

1经济发展水平低。近年来，虽然连片特困地区的经济增长速度明显快于全国同期平均水平，但是由于基础差、底子薄，其经济发展水平仍然较低，导致基本公共服务发展缺乏坚实的经济基础。主要表现在：一是产业结构不合理。2015年，连片特困地区三次产业结构为231：388：381，而当年全国的三次产业结构为9：405：505，表明这些地区第一产业占比过大而第三产业发展明显滞后，产业结构的现代化水平仍然较低。二是居民生活水平低。从收入看，2016年连片特困地区农村常住居民可支配收入为8348元，仅相当于全国农村居民可支配收入的6752%和全国居民人均可支配收入的3504%；从消费看，2016年连片特困地区农村居民人均消费支出为7273元，仅相当于全国农村居民人均消费支出的718%和全国居民人均消费支出的425%。

2财政自给能力差。由于历史欠账太多、太重等多方面的原因，连片特困地区的公共财政支出远远高于公共财政收入，导致其财政自给率长期维持在低于20%的水平。与此同时，由于环境修复治理、人口老龄化、城镇化以及补短板等因素，近年来连片特困地区基本公共服务支出呈现出刚性的快速增长态势，从而进一步加剧其财政收支矛盾。因此，连片特困地区在基本公共服务发展方面严重依赖于中央和地方各级政府的转移支付。以滇桂黔石漠化片区为例。在贵州省制定的《滇桂黔石漠化片区（贵州省）区域发展与扶贫攻坚“十三五”规划》中，需要依靠中央、省、市各级财政转移支付的基本公共服务投资占投资总额的比重高达9036%，而由连片特困地区财政筹措的资金仅占投资总额的1031%。

3区域间和区域内发展不均衡。虽然连片特困地区是一类具有诸多共性的特殊类型区域，但是不同连片特困地区之间发展差距较大，大体呈现“东部强、中部居中、西部弱”的格局。2016年，连片特困地区贫困发生率最高的是位于西部地区的乌蒙山区（135%），而贫困发生率最低的是位于中部地区的罗霄山区（75%），二者之间相差6个百分点。与此同时，同一连片特困地区内分属不同省（区、市）的片区之间也存在着较为明显的发展差距。比如，2015年贵州省地处滇桂黔石漠化片区内的40个县的农村贫困发生率为17%，而云南省同处这一片区的11个县的农村贫困发生率为127%，二者相差43个百分点。这种发展不均衡直接导致连片特困地区之间及其内部基本公共服务发展的不均衡。

（二）基本公共服务发展受到自然环境约束

1地理条件限制提高基本公共发展成本。从区位空间分布上看，我国的连片特困地区的区位空间分布主要有以下几个方面的特征：一是集中分布在中西部地区，地理位置较为偏远；二是远离区域中心城市和城市群，中心城市不仅不能对其产生明显的辐射带动作用，反而会争夺其人才、劳动力和自然资源；三是大多集中在省界和地貌类型过渡地带，地理环境非常复杂。四是与国家扶贫重点县高度重合。目前，位于连片特困地区的国家扶贫开发重点县多达440个，占全部扶贫重点县的7432%，发展的起点普遍偏低。

2生态环境脆弱导致基本公共服务发展重心发生偏移。从自然空间特征上看，连片特困地区的地貌特征可以分为北方高原平原过渡带（燕山-太行山片区和大兴安岭南麓片区）、黄土丘陵沟壑（六盘山和吕梁山片区）、石漠化（滇桂黔石漠化片区、乌蒙山片区和滇西边境片区）、南部山地丘陵（武陵山片区和罗霄山片区）和南北方分界带（秦巴山和大别山片区）5种类型。这些地貌类型的共同特征之一，就是生态环境脆弱、自然灾害频发。这导致连片特困地区基本公共服务发展的重心不得不向生态保护和防灾救灾减灾等领域偏移，进而制约基本公共服务其他领域的发展。

（三）基本公共服务发展存在体制机制障碍

1发展理念落后导致基本公共服务发展得不到应有的重视。主要体现在以下三个方面：一是重视经济发展，轻视社会发展。目前，部分连片特困地區的地方政府依然秉持“GDP至上”的发展理念，认为基本公共服务是不能带来财政收入和新增就业的、纯粹花钱的领域，对基本公共服务的发展存在着较为严重的“有钱多投、没钱少投”的心理，导致这一领域被“边缘化”。二是重视行政主导，轻视社会参与。有些连片特困地区的地方政府认为，基本公共服务的发展必须依靠直接的行政干预，以公办的学校、医院、文化体育场所等机构为服务提供主体，对社会力量参与基本公共服务供给设置各种体制机制障碍，对落实各种优惠政策缺乏积极性。三是重视“等靠要”，轻视“闯改创”。长期以来，许多连片特困地区的地方政府养成了“等靠要”的习惯，坐等上级政府的转移支付，认为改革创新是上级政府的职责，本级政府的职责在于贯彻和落实，缺乏结合本地基本公共服务领域的实际情况开展改革创新的积极性和主动性。

2发展动能转换滞后导致基本公共服务发展缺乏活力。主要体现在：一是投资依然是拉动经济增长的主要引擎。由于基础设施欠账太多、太重，因此加大固定资产投资仍然是连片特困地区日常经济生活的重要内容，从而牵制了地方政府大部分的资金和精力，导致对基本公共服务发展的重视程度和投入力度不足。二是消费对经济增长的拉动作用明显不足。与全国其他地区相比，连片特困地区城乡居民的收入水平和消费能力仍然较为低下，消费对经济增长的拉动作用明显不足，从而抑制了城乡居民的基本公共服务需求。三是创新对经济增长的带动作用仍较为微弱。多数连片特困地区不仅严重缺乏实施创新驱动所需的资金、技术和人才，而且也严重缺乏引导、鼓励创新的体制机制和社会环境，再加上发达地区和中心城市对其人才和各种资源的争夺，导致这些地区实施创新发展的动力明显不足，进而使以技术创新引领基本公共服务发展缺乏现实基础。

（四）基本公共服务发展的协调机制不健全

1基本公共服务发展的区域协调机制不畅。主要体现在：一是连片特困地区基本公共服务供给的政府失灵。在特定连片特困地区内，各行政区地方政府都非常关注本辖区内的基本公共服务供给，但是对跨行政区基本公共服务供给的关注和投入则明显不足，导致原本已经存在的基本公共服务发展差距进一步拉大。二是连片特困地区基本公共服务供给的市场失灵。由于连片特困地区按照行政区划被分割为多个市场，而一个行政辖区的市场只为本区域提供服务，排除其他区域消费者享用，从而使基本公共服务的公共性受到严重削弱甚至丧失，导致基本公共服务供给的市场失灵。三是连片特困地区基本公共服务供给的第三部门失灵。现阶段，我国第三部门的发展普遍滞后，再加上连片特困地区地方政府传统思维相对较为严重，对第三部门干预相对较强，造成其发育不良，出现“慈善不足”，难以成为政府职能的补充者和市场失灵的“救火队”。

2基本公共服务发展的部门协同机制不健全。主要体现在：一是基本公共服务资源缺乏统一规划、统一调度和统一安排。调研发现，有些连片特困地区不同部门之间相互不了解彼此的规划、政策和资金安排，甚至连服务系统都不兼容，导致各部门自说自话、各自为政，造成比较严重的重复建设和资源浪费。二是建设标准和评估体系存在部门分割。由于不同部门之间的建设标准和评估体系缺乏有效衔接，导致连片特困地区基本公共服务设施普遍存在功能单一、人性化程度不高的问题，而整合现有公共服务资源的难度较大。三是相关设施的布局不合理。由于缺乏科学规划和统筹安排，部分连片特困地区基本公共服务设施的布局不合理，导致有限的资金、土地、人才等资源投入存在较大浪费，而这些地区的居民尤其是农村居民则难以享受到有效的公共服务。

三、对策建议

（一）提升基本公共服务发展的财政保障能力

一是促进连片特困地区实现高质量发展。立足于连片特困地区特色资源优势，贯彻落实创新发展理念，营造创新发展环境，引进创新型人才，推进全方位创新。坚持协调的发展理念，促进城乡融合发展和经济社会协调发展，加快产业结构转型升级，深入实施乡村振兴战略，推动物质文明和精神文明协调发展。坚持绿色发展理念，推进可持续发展，加快建设资源节约型、环境友好型社会，加强生态环境保护，发挥连片特困地区生态良好的优势。坚持开放发展理念，加大与比邻地区和发达地区的合作，实现优势互补和共赢发展。坚持共享发展理念，紧紧依靠连片特困地区的人民群众，按照人人参与、人人共享的原则，充分调动人民群众的发展积极性。

二是确保连片特困地区70%左右的财政支出用于保障和改善民生。一方面，确实落实连片贫困地区各级地方政府在基本公共服务发展中的财政支出责任，不断提高公共服务支出占财政支出的比重，建立和健全公共服务投入的稳定增长机制，进一步增加基本公共服务财政资源投入的总量，实现财政资金向基本公共服务领域倾斜。另一方面，加强对连片特困地区各级政府基本公共服务财政支出的绩效管理，科学设立绩效考核标准，优化地方政府的基本公共服务财政支出项目。同时，严格按照“因素法”编制基本公共服务财政支出预算，确保每年新增的财政资金既能改善财政支出项目，又有利于扭转既有的财政支出格局。