矿业权价款制度改革根源分析及深化建议

杨德栋 孟婷婷 马鹏

摘 要：我国矿业权价款制度改革取得了突破性进展。根源在于矿业权价款制度自身存在缺陷，且在实践中出现了诸多亟待解决的问题，改革这项制度本身已是迫在眉睫，而正在全国风起云涌的供给侧结构性改革则成为矿业权价款制度改革的助推器和孵化器。但从这项制度的整个链条看，改革远没有结束，仍需从以下几个方面进一步深化：废除矿业权价款制度，全面革新矿业权价款制度的内容与形式，重构矿产资源税费体系；彻底清理现有相关政策性文件，加快推进矿产资源法及相关法律法规的修订，严格依法依规征收矿业权出让收益；加强评估理论研究，尽快调整完善矿业权出让收益评估方法，维护公平正义；加强对矿业权出让收益评估征收和使用监管，并强化用途清理与审计。

关键词：矿业权价款制度改革 根源分析 深化建议

随着《国务院关于印发矿产资源权益金制度改革方案的通知》（国发〔2017〕29号）（以下简称“《权益金制度改革方案》”）发布实施，我国矿业权价款制度改革取得了突破性进展。那么是什么原因促成了我国矿业权价款制度的改革？

一、 供给侧结构性改革是矿业权价款制度改革的深刻背景

供给侧结构性改革是包括土地等自然资源、创新、资本和劳动力等四大要素在内的要素改革，即通过经济结构调整，促进各类制度创新与供给，实现要素优化配置，提升经济增长的质量和效率。而矿业权价款制度改革属于制度创新，也是供给侧结构性改革的重要内容。因此，供给侧结构性改革是矿业权价款制度改革的深刻背景。主要包括以下四个阶段。

兴起：2015年11月10日，中央财经领导小组第十一次会议提出“着力加强供给侧结构性改革”、“推动中国社会生产力水平实现整体跃升”。从而使供给侧结构性改革在全国兴起。

高潮：2016年1月27日，中央财经领导小组第十二次会议提出“供给侧结构性改革的根本目的是提高社会生产力水平”，“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，从生产领域加强优质供给，……，提高全要素生产率，使供给体系更好适应需求结构变化”。从而使供给侧结构性改革全面展开并进入高潮。

纵推：2016年5月9日，《财政部、税务总局关于全面推进资源税改革的通知》（财税〔2016〕53号）提出“全面推进资源税改革”。从而使供给侧结构性改革向资源税改革纵深推进。

成形：2017年1月4日，中央全面深化改革领导小组第三十一次会议审议通过《矿业权出让制度改革方案》、《矿产资源权益金制度改革方案》等文件，提出“在矿业权出让环节，……，取消探矿权价款、采矿权价款，征收矿业权出让收益”。进而至2017年4月发布《权益金制度改革方案》明确规定，“在矿业权出让环节，将探矿权采矿权价款调整为矿业权出让收益。”至此，矿业权价款制度改革基本成形。

二、自身缺陷和实践中出现的诸多问题是矿业权价款制度改革的深刻根源

我国矿业权价款制度尽管已取得了一定成效，但自1998年设立至今已近20年了，随着经济社会的发展，诸多问题和弊端逐渐暴露出来，已不再适应矿业市场经济发展形势，甚至成为地质勘查发展的羁绊。因此要认识这项改革的根源，就应从这项制度的建立、运行和问题等方面入手。

（一）制度建立

矿业权价款制度是我国在特定历史条件下，为适应社会主义市场经济要求、实现国家矿产资源有偿使用、维护国家投资勘查权益、补充矿产资源收益分配制度，以1998年国务院颁布《矿产资源勘查区块登记管理办法》（国务院240号令）、《矿产资源开采登记管理办法》（国务院241号令）和《探矿权采矿权转让管理办法》（国务院242号令）（以下简称“3个法令”）规定的“申请国家出资勘查探明矿产地探（采）矿权应缴纳经评估确认的探（采）矿权价款”为基本架构设立的一种资源税费制度。

（二）制度运行实况

1全国矿业权价款收缴情况。据统计，2014年全国收缴矿业权价款共计87431亿元，其中，中央分成为9273亿元，占全国的1061%。2007-2014年，全国共收缴矿业权价款476756亿元，年均59595亿元。

（三）存在的主要问题

1年度价款数额巨大且增长迅猛。2014年全国收缴矿业权价款87431亿元，比2007年提高了30533%；2007-2014年，全国收缴矿业权价款整体呈大幅上升态势，平均增长率为2479%（图1）。而山西省2014年收缴价款119628亿元，比2009年提高了2517%；2009-2014年山西省矿业权价款数值曲线在高位剧烈振荡，2012年猛增至44534亿元；尽管2012年后又呈急剧大幅下降趋势，但仍处于高位（图2）；价款总数位居全国第一。无独有偶，陕西省2011年和2012年矿业权价款也分别高达31178亿元和12154亿元，价款总数位居全国第二。

2价款走势严重背离了矿业经济实际。2005-2014年，我国开展了资源整合和矿山结构调整等工作，使矿山数量大幅压缩，生产规模大幅提高，开发强度增大，资源消耗加快；地质勘查深度增加，投资成本提高，找矿风险提高，找矿难度加大，社会投资矿产勘查大幅下降，导致新增资源量增长缓慢，资源储量总量下降；同期，矿业发展处于低迷期，矿产品价格走低。因此，矿业权价款总数量理应随之下降或增幅减小，而实际情况却恰恰相反，呈大幅增长态势（图1），与矿业经济形势严重背离。

3价款区域差别悬殊。2010-2013年，典型省（区）年均收缴的矿业权价款，福建省最少，为220亿元，山西最多，为23624亿元，山西是福建的10738倍（表7，图3）。而同期的总价款，福建最少，为879亿元，山西省最多，为94497亿元，山西是福建的10751倍（表7，图4）。而2012年，山西省收缴矿业权价款为44534亿元，是同期福建矿业權价款234亿元的19032倍（表1，表3）。矿业权价款区域差别巨大，造成了地区间的不平衡。

4价款用于地质工作普遍偏低。按照规定，矿业权价款取之于矿，用之于矿。但大部分省份用于地质工作的价款比例偏低，违背价款依法专款专用原则，致使矿业权价款意义得不到充分体现，引起大部分价款用于何处的疑问。如，2009-2013年，安徽省用于地质工作的矿业权价款共计2751亿元，仅占全省同期收缴矿业权价款14360元的1916%；内蒙古自治区用于地质工作的矿业权价款12738亿元，仅占全区同期收缴矿业权价款37898亿元的3361%；山西省只规定县级分成的价款专款专用于地质环境治理、发展公益事业及合法矿井的关闭补偿等，即使县级分成价款全部用于地质工作，依据山西省价款中央与地方2∶ 8分成、省市县3∶ 2∶ 5分成的规定计算，同期山西省用于地质工作的矿业权价款应共计41622亿元，也仅占同期总价款104055亿元的4000%。而陕西省仅将矿业权价款的10%用于省地质勘查基金，比例更低。

5资源产地居民没能共享价款收益。纵观全国各省矿业权价款收益分配实际，无一例外地将资源产地居民排斥在价款收益分配范围之外。在价款地方分成中，福建，省级占3750%、地（市）级占1250%、县级占5000%；安徽，省级占7373%、地（市）级占545%、县级占2082%；山西省级、市级、县级比例为3∶ 2∶ 5；而内蒙古，省级约占6754%、地（市）级占3246%，连县级政府都没有份额，更别说资源产地了。这种资源产地居民不能共享价款收益之事则与当前共享新发展理念严重相悖。

（四）问题根源分析

1制度本身存在缺陷。矿业权价款既然是国家出资探明矿产地的投资收益，理应在矿产开发获得收益后收取，类同国家资源补偿费和资源税的管理方式。可是价款设计的“评估确认”和“缴纳”价款的时限大多是在勘查开采投入尚未获得任何收益阶段，交费前置，并作为获得矿业权的前置条件，逻辑顺序颠倒。

出让矿业权所缴纳的价款与转让矿业权所缴纳价款应该有所区别。如果在出让矿业权时已缴纳了价款，则在转让阶段就不应该重复收缴价款，因为矿业权在转让市场上的价值应是矿业权财产权的市场交换价值，转让金额完全是财产交换价值。但在矿业权价款制度中却将二者混为一谈，混淆了矿产资源所有者权益和地勘投资者权益。

2矿业权价款概念异化，收缴普遍扩大化。矿业市场快速发展，矿产资源有偿使用制度却没有同步完善，且政府有关主管部门对矿业权价款的内涵首先提出了异议，进而全国各省（区、市）也紧随其后，分别对矿业权价款收缴作出新规定，均突破了国务院3个法令设定的矿业权价款初始内涵，使价款概念偏离了初衷，扩大了价款收缴范围，异化了价款性质，导致非国家出资形成的矿产地、没作过任何地质工作的空白区和尚没有形成矿产地等的矿业权，在出让时均要求缴纳价款，严重侵犯了各类投资者的权益，破坏了矿业投资环境，扰乱了矿业市场秩序。

（1）中央部委文件突破3个法令。《关于印发<探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）>的通知》（国土资发〔2003〕197号）规定，通过“招拍挂”取得的探（采）矿权，要缴纳探（采）矿权价款，并明确主管部门在颁发勘查（开采）许可证前要收取探（采）矿权价款。并规定“（部、省两级国土资源）主管部门规定的其他情形”也可以“招拍挂”出让探（采）矿权。由此，探（采）矿权出让类型范围由申请审批扩大到招拍挂，价款的性质也发生了变化，同时，在矿业权价款方面也给省级国土资源主管部门很大的裁量权。《关于进一步加强探矿权采矿权价款管理的通知》（国土资发〔2004〕97号）将“以招标拍买挂牌等方式出让探（采）矿权，并按照成交确认书或出让合同等取得的全部收入”作为价款，不仅有矿业权收益，还包括地勘收益，从而使探（采）矿权的概念进一步扩大。《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》（国土资发〔2006〕12号）规定，按《矿产资源分类目录》，结合勘查程度、是否获得可进一步勘查信息或可供开采矿产储量或有经济价值，以及经国务院、国土资源部批准等条件，以申请在先、招拍挂和协议出让等方式出让相应的探矿权采矿权。这将矿业权价款引申为既是国家出资勘查投入的资本收益，又是含国家作为矿产资源所有权人所分享的资源权益，是二者之和。

（2）省级文件突破3个法令。福建、湖北、安徽、内蒙古等全国各省（区、市）争相出台了突破3个法令的文件。《福建省人民政府关于进一步加强矿产资源勘查开发管理的通知》（闽政〔2009〕9号），对地质勘查专项资金项目以外的新设置探矿权和建筑石料、饰面石材、砖瓦粘土等的采矿权，以及采矿许可证有效期内增加开采矿种、申请兼采共伴生矿产，或已建矿山经批准扩大矿区范围、延续或探转采等类型的新增资源储量，均要求评估缴纳矿业权价款。湖北省厅提出“矿业权价款是国家实施矿业权有偿使用制度的必然产物，代表矿业权国家所有者权益”“矿业权价款是矿业税费重要一环，按照现行财政管理制度，找矿突破战略行动的财政经费主要来源于矿业权价款”。这是价款异化的理论根源。安徽省基于《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》等文件精神，将矿业权价款引申为“矿业权价款是国家出资勘查投入的资本收益和国家作为矿产资源所有权人所分享的资源权益之和”。《内蒙古自治区人民政府关于印发〈内蒙古自治区矿产资源有偿使用管理办法（试行）〉的通知》（内政发〔2007〕14号）规定，按空白区登记未有偿处置的煤炭探矿权，要求缴纳矿业权价款。而《关于处置矿业权价款有关问题的通知》（内国土资字〔2012〕822号）则规定，煤矿山因开采方式改变、损失率减少而导致资源储量变动重新评估备案的、因矿山资源整合新增资源储量、增大生产能力、抵押贷款等需要动用资源储量，以及在矿业权范围内利用原国家出资勘查地质成果增加资源储量等情况，均要补充处置矿业权价款。

（3）矿业权价款制度实施政令不一，各省（区）自行其是。国土资源部、财政部、中国人民银行先后发文20余件，均突破了国务院3个法令的基本规定，擅自异化了矿业权价款性质，扩大了矿业权价款收取范围，导致国家有关矿业权价款的法规和部门文件规定前后矛盾。由于政令不一，导致全国各省（區、市）自行其是，制定不同的收缴规定和办法，各省（区、市）之间收缴矿业权价款数额相差悬殊。

（4）评估机构不健全，评估方法不规范。现有的评估机构，有的不具评估资质，往往受甲、乙方人为因素影响，不能独立客观地进行价款评估，显失公正。一些省份没有制定规范评估机构的相关制度，导致不做评估、论块定价、领导定价等现象时有发生。现有的评估方法，对评估价格的选取往往是近三年或五年的平均值，但由于目前矿产品价格波动较大，评估价格指标往往会偏离正常值，导致评估出的价款客观性较低。这样的问题在福建、安徽、新疆和内蒙古，乃至全国的矿业权价款评估中均存在。在贴现现金流量法的计算公式中，净现金流量中已经扣除了平均利润，再折现，实质则是重复扣除了一次平均利润。另外，计算公式没有将勘查投资及其平均利润考虑在内，很不合理。而计算结果没有矿业权受让者参与分享，对矿业权受让者不公平。重置成本法是用勘查成本现值经修正系数调整后确定探矿权价款的方法。修正系数是根据效用系数和调整系数确定，而调整系数则取决于找矿远景。但在实际评估计算中，只用了效用系数，调整系数并没有参与计算。而且重置成本法中也没有指明調整系数的取值方法和取值范围，更没有考虑矿业权人应得的勘查投入的平均利润，有失公平。

（5）价款收益分配机制不健全。习总书记说过，伟大成果应该由人民来共享。矿产资源收益分配的利益主体包括国家、矿业权人和农民集体 杨德栋矿产资源收益分配问题分析与对策《中国地质矿产经济学会资源管理专业委员会2006年学术交流论文汇编》2006年，即资源收益分配主体应该由资源所有者、管理者、经营者、资源原产地居民和各类经济主体组成，其中，资源原产地居民即是集体土地的主人，又是矿业活动负面影响的主要承担者，因此，资源原产地居民则是资源收益分配的最重要的收益分配主体。然而，目前我国现行的资源收益分配机制中，没有把资源原产地居民作为收益分配的重要主体之一给予充分考虑，从而导致资源产地居民没能共享价款收益。我国的资源收益分配机制特别是矿业权价款收益分配机制严重不健全。

三、对策建议

（一）废除矿业权价款制度，全面革新矿业权价款制度内容与形式，重构矿产资源税费体系

《权益金制度改革方案》已名义上取消了探矿权价款和采矿权价款，为矿业权价款制度改革推进了一大步，但矿业权价款实质上仍然存在，因此改革远没有结束。

将探矿权采矿权价款调整为矿业权出让收益，只是完成了改头换面的工作，而认定在矿业权出让环节产生矿业权出让收益并没有彻底解决原来收缴价款前置的问题。

但矿业权出让收益是在矿业权一级市场上由政府出让矿业权所产生的收益，是因矿业权出让而产生的资金收入，包括矿业权使用费、矿业权价款、矿业权出让金杨德栋矿产资源收益分配问题分析与对策《中国地质矿产经济学会资源管理专业委员会2006年学术交流论文汇编》2006年，而矿业权价款只是矿业权出让收益的三种类型之一。仅仅把矿业权价款调整为矿业权出让收益是不全面的。

而矿业权使用费是因矿业权出让而产生的，且只是在矿业权一级市中存在，矿业权二级市中是不存在矿业权使用费的。而《权益金制度改革方案》在矿业权占有环节，将探矿权采矿权使用费整合为矿业权占用费。除了不能排除矿业权占用费的矿业权出让收益之一的属性和矿业权一级市上要征收此种费用的规定外，又规定了在矿业权二级市上也要征收这种费用。因此，这种名称上的改变，不但没有根本改变矿业权使用费的属性，而且也从原来只征收探矿权使用费，扩展到开始征收采矿权占用（使用）费，扩大了征收范围，增大了企业税费负担。因此《权益金制度改革方案》将矿业权价款调整为矿业权出让收益，以及将矿业权使用费调整为矿业权占用费等的做法均值得商榷。

因此，建议充分适应在社会主义市场经济条件下市场在配置资源中起决定性作用和更好发挥政府作用的要求，继续深化矿业权价款制度改革，彻底废除矿业权价款制度，立足全局，统筹设计出能兼顾中央与地方、政府与企业，特别是资源原产地居民等各方利益的资源税费体系，对目前的税费和价款作重新定位和安排。厘定矿产资源所有者权益和矿业权人的权益，厘清资本收益与资产权益的关系，理顺国家与勘查开发主体之间的利益关系，把探矿权人勘查投入的资本收益与国家的资源资产权益分开，建立新的矿业权收益分配制度，实现矿产资源相关法规与国际接轨。

（二）彻底清理现有相关政策性文件，加快推进矿产资源法及相关法律法规的修订，严格依法依规征收矿业权出让收益

加快开展现有省、部级有关矿业权价款的政策性文件清理工作，凡涉及矿业权价款的部门或地方性规章和政策，一律废止。加快推进矿产资源法及相关法律法规的修订，凡涉及矿业权价款的法规法令，一律废止。并将新型矿业权收益的概念、规定和要求写入新修订的矿产资源法。在新修订的矿产资源法及相关法律法规颁布实施前，严格依据《权益金制度改革方案》和《矿业权出让收益征收管理暂行办法》征收矿业权出让收益。

（三）加强评估理论研究，尽快调整完善矿业权出让收益评估方法，维护公平正义

在将矿业权价款调整为矿业权出让收益时，无论是《权益金制度改革方案》，还是《矿业权出让收益征收管理暂行办法》均没有对矿业权出让收益的评估方法提出创新调整修改完善的意见或要求。矿业权评估是对矿业权价值的评估。矿业权价值是矿业权财产权在矿业权市场交换的市场价格。但目前对矿业权评估诟病很多，评估方法、评估过程和评估结果并不能体现这一内涵。而且仍然在延用矿业权价款的评估方法来对矿业权出让收益进行评估，并以此为依据对矿业权受让人征收矿业权出让收益，所征收的矿业权出让收益与以前的矿业权价款存在同样的不公平、不合理或重复计算的问题。因此，需加强矿业权价值评估理论研究，并根据多年评估实践经验，全面修订《矿业权评估指南》，剔除不合理的参数和计算方法，尽量与全球市场经济国家矿业权评估方法接轨，让国内矿业权评估结果被国际接受。

（四）加强对矿业权出让收益评估征收和使用监管，并强化用途清理与审计

目前，矿业权出让收益无论是属性、评估计算、征收管理、使用范围、收益分配主体，还是分配比例等，各个环节与矿业权价款并没有发生多少实质性的改变。实践证明，原矿业权价款80%留给地方，而地方主要留在省、市，特别是主要留在了省级，很少向基层或资源产地居民倾斜。而《矿业权出让收益征收管理暂行办法》规定矿业权出让收益的60%留给地方，同样也没有把资源产地居民列入收益分配的主体。另外，矿业权价款在实际使用上不完全符合“取之于矿，用之于矿”的原则，而矿业权出让收益也同样存在着不完全符合“用于地质调查及矿山生态环境修复等相关支出”规定的问题。因此，应加强对矿业权出让收益的收缴、分配、使用等各个环节监督管理，特别是注重对矿业权出让收益用途的清理，并开展必要的专项审计，强化对事前事中事后的监督管理，杜绝一切滥用、挪用矿业权出让收益的不正之风。

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