深化县乡财政体制改革的实践与探索

武京建

为规范县乡财政管理，提高县乡财政公共支出保障能力，馆陶县从在2010年起积极探索推行县乡财政体制改革。近年来，按照省、市的统一安排部署，县乡财政体制改革工作扎实推进，进展顺利，并取得了明显实效。

一、县乡财政体制改革进展现状及取得成效

（一）县乡财政体制改革的进展状况

1.因地制宜，确定改革模式。根据馆陶县乡镇现状，县对乡镇体制结合八个乡镇的发展状况主要实行统收统支加激励和分税制两种模式。对经济相对发达、轴承加工具备一定规模、民营经济发展潜力较大的魏僧寨镇、棉纺加工相对较多、机械制造相对完备的柴堡镇实行相对规范的分税制财政管理体制；对房寨镇等6个工商企业少的乡镇，实行了统收统支加激励财政管理体制。

2.明确责权，核定乡镇基数。推行分税制体制的魏僧寨镇、柴堡镇，按照“分级管理、支出定责、收入分享、责权统一”的原则，将与县域经济密切相关、调节力度比较大的增值税、企业所得税和个人所得税列为县乡共享收入；队促进乡镇城镇化发展作用比较明显，便于乡镇组织征收的城建税、涉土税、印花税等地方税种以及非税收入作为乡镇固定收入。按照乡镇职能权限，以确保该乡镇基本支出为底线，合理核定两个镇支出基数。乡镇财政主要承担本级机关及其事业发展和村组织运转的正常经费支出，乡镇农业、卫生、教育、社保、科技等支出由县财政负担。对执行统收统支加激励的乡镇则作为县直预算单位，对乡镇收支实行统一管理。

3.多条措施，完善配套政策。一是加强债务管理。为做好债务处置工作，成立专门机构，对全县县乡债务进行彻底清理、挤掉水分、摸清底数，并按债务的形成原因和轻重缓急分类排队，建立政府性债务档案。明确今后乡镇财政再投资公益性建设时，要结合乡镇财力情况，量入为出，不搞形象工程、政绩工程，严控县乡新债的发生，把县乡债务控制到最低限。二是强化税源管理。要求国税、地税部门积极与乡镇搞好配合，明确专人结合乡镇核对税收数额，县财政局明确一名工作人员专门从事税源管理工作，对乡镇收入设立专帐、单独核算，完善县乡税收收入档案，有效防止了人为调节乡镇收入行为。

（二）改革取得的积极效果

1.乡镇发展经济劲头显著提升，财政蛋糕不断做大。通过改革，特别是实施分税制的两个乡镇，财政体制的引导及调节作用得到充分发挥，撬动了镇政府发展经济、培育财源的主动性，镇域经济的发展势头迅猛。魏僧寨镇2010年实现税收收入仅1200万元，2014年实现2985万元，较2010年翻了一番半，受经济形势下滑影响，2015年、2016年也保持了平稳发展态势。经认真考核，平均年兑现魏僧寨镇体制补助资金200余万元，两个镇财政紧张状况得到缓解，提升了镇财政保稳定促发展的能力。

2.镇级政府理积极转变财思路，重点支出有效保障。由于镇级收入规模快速增长，县级加大了财力下划力度，镇政府可以拿出有更多的资金用于加大对公共服务的投入力度。同时通过“分级管理，分灶吃饭”，乡镇更加注重增收节支，乡镇主要领导的工作重心在加强治税管费、强企增收的同时，更注重从严管理和控制支出，做到以收定支，量财办事，两个乡镇支出结构进一步优化。

3.镇级政府各项职能明显转变，社会事业快速发展。县乡财政体制改革后，促进了基层政权建设和乡镇政府职能转变。乡镇政权运转经费逐年提高，乡镇人员工资全部实现了足额发放，乡镇正常运转得到保障。乡镇人员有更多精力研究落实国家“三农”政策、为农村经济发展创造环境、管理社会事务上来，有力地促过了乡镇经济和社会各项事业健康、协调、快速发展。

二、改革存在的问题

（一）乡镇收入不稳定，财政体制执行不到位

当前，镇域经济基础还比较薄弱，产业单一，税收收入忽高忽低，波动较大，稳定性弱，以致体制测算较为困难。在测算体制基数时，收入确定基数高，在年度执行中可能会出现因企业形势不好而形成短收，使镇级财政因短收而影响机关运转。收入确定基数低，又可能形成较多超收，使县级财政资金过多地向镇级倾斜。实行统收统支加激励体制的六个乡镇虽有标准定额，但在执行中基本是“包盈不包亏”。乡镇出现收支缺口时，就要求县级补助或者伸手找县级财政临时借款，乡镇自求平衡能力较弱，缺少严格有效的考核，遏制了乡镇的谋求发展的主动性和创造力。

（二）主税种分成少，乡镇调控作用难以发挥

按现行体制，增值税中央财政分成50%、省财政分享15%、县级财政留成35%，企业所得税中央财政分享60%、省级财政分成20%、县级财政分成20%，个税中央财政分成60%，省级财政分享10%、县级财政分成30%，作为县乡财政收入的主要来源大头都中央和省级财政拿走，若县级财政再留一部分，乡镇财政分成就会很低。以馆陶县为例，该县对乡镇体制实行县级留成全部留给乡镇，分别为增值税乡镇留成35%、企业所得税乡镇留成20%、个人所得税乡镇分成30%，其他零散税种100%留给乡镇，即使这样，镇级收入规模依然较小，资金调控的余地很小，对乡镇的激励作用发挥及其有限。

（三）配套改革不同步，税务机构设置需完善

现行的税收征收管理体系是按照经济发展水平设置税务分局，并按经济区域划分管理范围的，并没有与行政区域划划分相协调。馆陶县辖四乡四镇八个行政乡镇，而我县国税和地税部门均只设置了三个税务分局，国税局的税务分局办公地点均在县城，只是按行业划分了征管范围；地税局只有一个税务分局设在乡镇，而且是一个税务分局分管三个乡镇的税收征管工作。这种按经济区域而不按行政区域设置的税务分支机构，为乡镇税收统计、年终考核带了困难，同时也容易引起乡镇拉税现象的发生，从而难以真实反映乡镇税收状况。

（四)县级财政仍困难，体制作用发挥受影响

近年来，县乡财政困难状况虽有所缓解，但是，现行财政体制与原有包干体制相比，一方面，县级承担了新体制的运行成本，这使得原本困难的县级财政负担加重，省“四税”在中央、省、县、乡四级分享，部分税种乡镇独享，减少了县级可用财力；另一方面，县级又拿出相当一部分财力，给予乡镇补助、奖励等激励措施，虽然权责明确了，但财力上的制约使县级财政调控起来也捉襟见肘，从而影响了体制效应的进一步发挥。

三、深化县乡财政体制改革的意见建议

（一）调整优化经济发展结构，涵养后续财源

县乡政府要因地制宜，全力围绕发展这一主旋律，培育精品项目，促进产业发展，大力发展镇域经济。

（二）实施精细化管理，实时监测税源

为克服乡镇没有税收征管机构、未独立设置金库等短板环节，解决征管力量薄弱的问题，在财政、人行、税务、银行四部门推行“财税库银联网系统”，对乡镇税源是实施实时动态监测，通过互联网这一先进技术平台，运用信息化手段不断提升税务征管中的精细化水平，挖掘增收潜力，堵塞乡镇税收收入的管理漏洞。

（三）加强乡镇机构编制管理，精减财政人员

要认真落实机构改革各项政策，精简乡镇机构，压缩超编人员。乡镇财政要加强经费控制，预算内外都不得负担超编和编外人员工资。乡镇所属事业单位除教育、乡镇卫生院以外，都要与财政脱钩，实行自收自支。对超编人员进行分流，对事业单位采取单位“养事不养人”的做法，核定经费，严格控制公教人员增编扩员，最大限度减轻财政负担。

（四）加大对下转移支付力度，壮大县乡财力

现行财政体制上级集中的财力较大，地方的可用财力较少，并且上级的转移支付资金中,有相当大的各项专款,真正能够扭转县乡财政困难的财力有限。因此,一是省级要加大对下级财政的财力性转移支付支持力度,使地方政府能够有充足的自主权支持本地区发展需要；二是上级要调整现行的各个税种分成比例,让地方发展经济、培育财源所增加的税收更多的留在地方,调动县乡政府发展地方特色经济、做大做强财政蛋糕的积极性。