普惠金融与发展农村普惠金融面临的问题及对策、建议

王新伦

【摘要】“发展普惠金融”不仅仅是一个金融问题、经济问题，更是社会问题、政治问题，对促进金融服务实体经济、推动社会和谐发展，具有重要的战略意义。当前，我国的普惠金融服务取得了一些积极的进步，但仍是中国金融的薄弱环节，与经济社会发展的要求和社会的期望有很大的差距。

【关键词】普惠金融 农村普惠金融 产业发展互助社

一、普惠金融现状与发展

（一）普惠金融概念由来

2003年12月时任联合国秘书长的安南首次普惠金融的概念，指出当世界上大多数穷人仍然难以获得储蓄、信贷、保险等金融服务，提出消除那些将人们排除在金融活动之外的因素，能够也必须实施普惠金融来改善这些人的生活”，在随后联合国倡议的“国际小额信贷年”活动中，“普惠金融”的概念获得广泛使用，也日益发展成为世界范围内的一项重要金融实践。

（二）目前普惠金融发展面临问题

第一是商业银行的内部授权体系不能影响普惠金融的发展。作为有社会责任的商业银行组织，需要在追逐商业利益和社会责任之间兼顾平衡，同时商业银行的内部绩效评价体系要体现这样一种平衡，随着金融市场竞争的充分，普惠金融也日益成为其自身发展战略的重要组成部分。

第二是银行的风险偏好削弱了小微企业的融资能力。银行出于维护大客户关系需要，对小微企业和“三农”金融服务的需求，资金可获得性明显供给不足，同时地方政府的经济发展比较依赖银行融资、国有企业的预算软约束等问题也致使银行贷款流向大企业，大项目。因此，大企业的相对优势弱化了小微企业的融资能力，继续推动国有企业改革，强化对地方融资行为和国有企业融资行为的财务监管，改善社会资金的供求关系结构，提高资金资源的配置水平，提升微型金融服务供给的可获得性。

第三是普惠金融应以发挥市场作用为主，以保本微利的可持续发展为其宗旨，而不能仅靠政府财政补贴与支持。普惠金融因为主要是针对弱势群体，因此也少不了各种政府性资金和社会捐赠支持，但这并不等同于资金的可持续性。从普惠金融发展的早期出现的一些事情来看“微贷项目”，普惠金融都有过资金使用低效浪费、腐败丛生的惨痛教训，如印度以捐赠和政府支持为主的开发性银行，由于过度强调政策性，一度沦为滋生腐败的温床，优惠利率贷款被村庄权势人物挪用，真正需要支持的贫困人群得不到贷款。同样的事件，也发生在早期的孟加拉乡村银行，同样经历过“慈善”金融的失败。

第四是普惠金融也要对风险进行防范、控制，不能等同于过高的融资满意度。普惠金融主要是针对风险承担能力较差的弱势群体，交易成本也比较高，风险实际更大，如果一味追求政策宽松，降低信贷标准，反而会让普惠效果适得其反。以印度为例，据新德里小贷行业协会统计，2005年到2009年，印度卫星金融机构贷款规模从2.52亿美元增加到25亿美元，年均增长59%。2009年，印度非银行金融公司（NBFCs）达到12739家，风险控制和管理根本跟不上，最终导致危机的爆发。

第五是不能把普惠金融的供给等同于银行信贷，忽视供给的多样性。不同的市场主体，不同发展阶段的企业，融资渠道和方式有差异是正常的，农村家庭、初创期企业在银行难以借款，更多要靠熟人借贷和民间融资。农村家庭通过民间金融满足了需求，是正规金融的有益补充，同样也是普惠金融。世界银行、二十国集团在普惠金融的定义中，也十分强调供给的包容性和多样性，正规金融和民间金融、传统金融和新金融、银行与非银行，都是实践中普惠金融的供给主体。

（三）推动普惠金融持续发展应对策略

第一是顶层设计上要完善。明确普惠金融发展的目标和改革的路线图，建立更具包容性，面向“三农”和小微企业的普惠金融体系，实现要素服务和保障在城乡之间的均衡配置。

第二是完善普惠金融的组织体系。发展小型金融与中小型金融机构并存的普惠金融体系，降低金融服务的成本和费用，优化金融机构准入，在加强监管的前提下，加快推进具备条件的民间资本发起设立小微金融机构，促进市场竞争，增加金融供给。另外就是创新普惠金融市场体系，鼓励金融机构有效盘活农村存量资产，创新各类产权的金融产品，支持小微企业依托资本市场融资，继续扩大中小企业发行各类债券的规模，建立一个高效率、多覆盖、严监管的股权融资市场，健全完善适合创新型、成长型企业发展的制度安排，為处于不同成长周期的企业投资者提供灵活、多元化的投融资服务。

第三是建立普惠金融政策保障体系。目前我国中西部地区金融服务明显不足，应实施差异化的货币信贷政策，发展县域综合金融服务平台，针对偏远地区、农户和小微企业等弱势群体的融资担保、支付结算等各类金融需求，建立全方面政策保障体系，建立融资担保基金和政府背景的融资性担保公司。

第四是是加强金融消费者保护和教育。对各类金融消费纠纷要妥善处理，保护弱势群体在获取金融服务中的合法权益，加强金融知识的普及与宣传，提高国民金融素质。发展普惠金融是一项需要政府、金融机构和社会各界共同参与的系统工程，建立包容多种金融机构、金融工具和金融服务的普惠金融体系，公平合理地分配金融资源，坚持普惠金融的理念，坚持民生金融优先，让改革和发展的成果更多更好地惠及所有人群、有效破解当前农村金融所面临的各种难题。

二、发展农村普惠金融所要面对的各类问题及应对策略

（一）农村金融当前的现状

农村金融体系缺失的问题已经喊了很多年，尤其是那些贫困地区，一方面农民反映贷不到款，另一方面金融机构认为农村金融难做，国家提出发展农村金融已经很多年，但进展缓慢，很多地方农村金融服务主体少，能力弱，方式单一；部分偏远地区出现金融“盲区”等现象依然普遍存在，不能满足农村经济日益增长对金融服务的需求，原因主要是两方面，首先是是体制因素决定的。农村金融需要政府支持，形成由政策性金融、商业性金融、合作性金融和民间借贷构成的体系，来支持传统农业的现代化，现阶段我们还没有形成这样的体系。其次是技术方面的因素决定的。虽然农村金融从上世纪80年代就开始发展，但由于农户多且分散，贷款规模小，缺乏农村信用贷款，而农户又缺少有效的财产抵押物，金融机构运作成本高，形成了农户“贷款难”、金融机构“难贷款”并存的困境。

金融服务主体少，能力弱，方式单一，不能满足农村经济日益增长对金融服务的需求。因此，地方不断探索改善农村金融困境的办法，如甘肃临夏州“村级产业发展互助社”，其实就是一种对改善当地农村金融现状的探索。

目前，村级产业发展互助社是一种具有创新性的“草根金融”，这对深度贫困的地区，以农民互助社的形式，部分解决了当地群众贷款难、缺少农业产业发展资金的难题，而且效果不错。那么，农村金融究竟应该怎么做、探索这些问题有哪些实际意义、还有哪些问题需要注意？为此，新疆金融研究院的张文忠认为探索农村普惠金融有三重意义。

一是扶贫方式的创新和探索。对于贫困的地方，如何让当地农业发展、农民富裕起来，一般的扶贫办法未必见效，用互助金融扶贫办法，在当前是一种很好的探索。

二是在探索农村金融方面有创新。由于当地经济不发达，农业难于发展，非农产业金融服务的发展就更难，选择一个很好的创新方式，不论从国际，还是从我国相对发达地区的实践来看，农民的合作组织，如果没有金融的创新，很难真正发展持续下去。所以，以互助社形式筹资，解决农民发展资金问题的思路是对的。

三是拓宽农民专业合作社经营范围的意义。现在的《农民专业合作社法》规定，合作社只能是同类农产品生产经营的合作，随着目前上百万家农民专业合作社的实践，合作的范围需要拓宽。而事实上，在党的十七届三中全会就明确提出，有条件的农民合作社可以开展信用合作，这其实为发展农村合作金融打开通道。

（二）作为一项新生事物，互助社在发展中应该注意问题

从“产业发展互助社”资金结构来看，是政府+企业+农户+社会捐赠共同出资形式的，而且政府出资占大头，这使得互助社组织本身的依法合规、可持续性存在一定问题。因为政府不能直接出资做合作互助金融业务，当然，这也是当地政府的无奈之举。所以，要考虑互助社的出资结构应符合农民资金互助合作社的相关规定，让农民资金互助社这个机构可持续存在与发展。建议是否可以整合所有扶贫资金，作为对扶贫资金使用的一种探索，放进农民资金互助合作社中，而财政资金应该逐步退出去（政府可以支持成立担保、再保公司）。另外，可以先把企业的钱作为捐助资金吸引进来，但需要政府逐步建立吸引社会资金、支持农民资金互助合作社的办法，让资金互助合作社能成长壮大、持续发展。

（三）发展农村普惠金融需要把握的重点

围绕普通农户和农村、微企金融需求，以市场化可持续为原则，促进服务的供需匹配，优化政府激励机制，形成多方协同的发展机制，促进农业转型和农民增收。为此，需要把握以下重点：

一是金融支农的产品应面向普通农户的基本需求，面向农业现代化的生产方式转型需求。服务创新应针对农户和农村、微企在信贷等业务中遇到的突出障碍，例如抵押担保、信息不对称等问题。

二是有效降低成本、控制风险是金融支农可持续的前提。从实践看，产权模式、组织机制、利益相关方合作机制等都对成本风险带来影响。如合作制可通过股东、客户一体化降低成本及风险，小机构通过组织联合可分摊部分成本、增强抗风险能力。

三是改善农村普惠金融发展环境有助于引入更多金融机构。在此基础上协调利益相关方参与，促进协同，有助于通过共享业务和资源，发挥隐性资产作用，可以实现“1+1>=2”的效果。如地方政府、银行、保险、租赁、合作社、农户、涉农企业等方面相互协同，可通过创新商业模式化解融资障碍。在此过程中地方政府可以发挥重要作用。

（四）发展普惠金融应对措施及策略

第一是建立系统稳定机制。目前农村资金互助社等新型合作金融机构发展势头较快，监督与服务有待跟进，注册监督、财务透明度、流动性支持、风险内控、后台服务（培训、信息化等）、资金来源等方面存在诸多薄弱环节，尤其缺乏系统稳定机制，小机构期限转换功能弱，流动性压力大，但规模一大则难免跨区域经营，丧失熟人圈信息优势，信用风险、挤兑压力增大。促进自愿适度联合，形成规模范围、协同效应是大势所趨，但涉及流动性整合、风控规范等问题，需中央监管部门指引、地方监管部门组织落实。

第二是明确支农普惠金融的协调政策机制。农村普惠金融发展离不开政策支持。但目前我国的正向激励机制需要完善。建议明确支农普惠业务界定标准、统计口径、监管准则、扶持政策，降低税负。对于从事支农支小的小贷公司、融资担保公司等类金融机构，明确其金融机构法律地位，按金融机构征税。

第三是建立对农户收入调查的机制。对小微企业的“三表三品三账①”等信息交叉检验模式有助于降低银行与客户的信息不对称，但目前缺乏有效的农户还款能力检验模式，这是农户贷款不良率偏高的重要原因。为此应加快我国社会征信体系建设，形成整合农户还款能力相关信息的数据系统，汇集政府及公用事业等部门信息，由银行业牵头，地方政府协助落实。同时，建立调查机制，反映农户投资、生产、收入、消费情况，用于交叉检验农户还款能力，由监管部门或行业协会牵头，基层政府及村组织配合落实。通过这些措施降低银行判断农户还款能力，有效避免超过农户还款能力的贷款发放。

第四是鼓励多种产权模式并存。国际国内的长期经验已经表明，普通农户的贷款难问题需要不同产权模式的金融机构共同来解决，包括股份制银行和合作制金融组织，解决内部人控制问题需强化外部监督。农信社系统的主渠道作用短期内难以被替代，在农业主产区或经济欠发达地区，特别是那些采用股份制模式但一直面临困难的地区，应发挥合作金融应有作用，包括把股份合作制落到实处。一方面，要在强化财务管理审计、控制分红比例、支持股权流转等基础上促使股份合作制金融机构发挥支农作用；另一方面，要结合完善地方监管体制，促使农民资金互助社等新型合作金融组织由成员分担风险、联合应对市场竞争，这些是国际合作金融发展的长期经验，值得参考。探索政策性银行通过资金批发与村镇银行、地方政府的担保平台、经营规范的小贷公司或农村资金互助社等组织合作，根据市场化可持续原则为普通农户提供贷款，而政策性银行的资金应优先得到偿还。

第五以协同促进金融产品创新。解决普通农户的抵押担保难问题，需通过协同创新渠道，一是产融协同。金融服务嵌入农业产业链，依托核心企业或订单、仓单等因素，提供融资支持。二是银保协同。银行与保险机构围绕支农，共享信息、分担风险。三是银行与融资租赁协同。围绕农户转变生产方式，通过融资租赁渠道解决农户购置大型涉农设施的融资信用问题②。四是政银协同。由基层政府提供增信、汇集信息、参与监督、诚信教育、推荐先进、财政激励等支持，降低银行信贷风险。其中，地方政府尤应承担改善诚信环境职责，完善市场基础。五是金融机构与供销社、合作社协同。金融机构依托供销社、合作社的信息渠道优势，通过相应的新型合作金融组织渠道，为农户提供资金支持，可由新型合作金融组织提供还款保证。

第六是多种方式发展推广微贷技术。普惠金融领域很需要普及基于客户投资回报和现金流的微贷管理技术。目前有的微贷管理技术趋于成熟，但引进的成本较高③。建议以扶持国内微贷管理咨询机构为切入点，结合中国农村普惠金融特点，提供政策支持，促进咨询机构之间展开竞争，推动微贷技术转化应用。另外就是由监管部门组织，行业协会牵头，大型涉农银行、农信系统为主，小贷公司、农村资金互助社参与，借鉴国外农村银行机构经验，推进农村普惠金融技术创新。在此基础上，由监管部门通过行业协会、地方政府等渠道推动微贷技术推广向小贷公司、农村资金互助社等领域拓展。同时，推行小微企业贷款由股东、高管分担风险④，这在世界各发达国家是比较普遍的做法。