我国学校体育场地设施对外开放政策研究<br/>——基于政策文本的分析

我国学校体育场地设施对外开放政策研究
——基于政策文本的分析

2018-07-03金岳凤王明伟吴香芝

吉林体育学院学报 2018年3期

金岳凤王明伟吴香芝

(1. 上海杉达学院体育教学部，上海 201209；2.江苏师范大学体育学院，江苏徐州 221116)

2009年国务院颁布的《全民健身条例》指出，学校在满足正常教学的情况下，应当充分利用课余时间及节假日将学校的体育设施对外开放，尤其是公办学校。2014年国家体育总局公布了“第六次全国体育场地普查数据公报”，教育系统管理的体育场地有66.05万个，占38.98%；场地面积有10.56亿平方米，占53.01%[1]。前教育部部长袁贵仁在全国学校体育工作座谈会上的发言中提到要把学校体育场地建设和设施器材配备纳入新一轮“全面改薄”工程中，加大支持力度，统筹体育资源，满足学生课外锻炼需求[2]。2017年2月教育部、国家体育总局联合颁布的《关于推进学校体育场馆向社会开放的实施意见》中，提出要积极推进学校体育场馆向学生和社会开放，有效缓解学校青少年和社会民众日益增长的体育健身需求与体育场馆资源供给不足之间的矛盾。基于以上文件的颁布和领导的发言，统计和分析已经发布的学校体育场地设施对外开放政策文件，为后期学校体育场地设施对外开放实践提供指引和帮助。

1 学校体育场地设施对外开放政策的文本选择

政策文本选择自1995年国务院颁布的《全民健身计划纲要》伊始，截止到2017年2月教育部、国家体育总局颁布的《关于推进学校体育场馆向社会开放的实施意见》。研究这期间发布的所有有关学校体育场地设施对外开放的国家和地方政策文本，了解近年来学校体育场地设施对外开放国家和地方政策的发布情况，探究学校体育场地设施对外开放政策的未来动向。基于公开性、权威性和相关性的原则进行文本选择。

文献资料中除了涉及学校体育场地设施对外开放的专项政策之外，学校体育场地设施对外开放相关的综合性政策也在本研究搜集范围之内。通过搜索国家和地方官方网站，全面收集与学校体育场地设施对外开放有关的政策文件。收集、汇编、整理后的政策文本共计42件，其中国家政策18件，地方政策24件。

2 学校体育场地设施对外开放政策数量统计与分析

2.1 学校体育场地设施对外开放政策数量

2.1.1 国家级政策数量和年度分布

我国学校体育场地设施对外开放政策主要由国家政策和地方政策构成，国家政策是国家政权机关以权威的形式制定的行动准则。到目前为止，有关学校体育场地设施对外开放内容的国家政策文本有18件(见表1)。

表1 我国学校体育场地设施对外开放政策相关文件一览表

表2是从1995年到2017年，全国性学校体育场地设施对外开放政策的发布数量年度分布情况。从表中可以看出，每年或者隔年都有一次相关政策的发布，说明国家层面一直很重视学校体育场地设施对外开放。

表2 我国学校体育场地设施对外开放相关政策年度分布

2.1.2 地方政策发布情况和数量分布

表3是从2000年到2016年各地方发布的所有有关学校体育场地设施对外开放政策。从政策类型的统计结果中可以看出，地方专门性政策占地方政策总数的79.2%。地方政策发布主体是以政府部门独立发布为主，占总数的70.8%。地方政策的分类主要有管理办法、指导意见、实施办法、通知等。

表3 学校体育场地设施对外开放地方政策相关文件一览表

图1是自2000年到2016年，学校体育场地设施对外开放地方政策数量趋势图。从图中可以看出这期间各地方发布学校体育场地设施对外开放政策的数量呈现高低不均衡的现象。从统计的结果上看，2008年地方政策发布出现第一个高点，全年发布地方政策共计4件，随后每年或隔年都有地方政策发布。地方政策发布在2016年达到峰值，全年累计发布地方政策5件。由此可以看出，自2006年国家发布第一部专项政策之后，各地方政府积极响应国家号召，根据已有国家政策相继发布地方政策，各地方更加重视学校体育场地设施对外开放。

图1 学校体育场地设施对外开放地方政策颁布数量趋势图

2.1.3 学校体育场地设施对外开放地方政策的地区分布

随着国家政策的发布，各地方政府也随之加快制定学校体育场地设施对外开放政策的步伐。从收集的资料上看，至今为止发布的地方政策有24件。图2中圈出的是已经出台学校体育场地设施对外开放政策省市或地区。从图2中可以看出出台地方学校体育场地设施对外开放政策的地区主要集中在华东地区。从统计结果上看，政策文件发布主要集中在浙江、江苏、广东三个地区，而且从省政府到各区、市政府都有一定数量的学校体育场地设施对外开放政策发布。西部地区和东北地区很少有相关政策出台，这与当地社会经济环境、场地数量以及各级政府和部门对学校体育场地设施对外开放意识等因素有一定关系。目前，我国学校体育场地设施对外开放程度总体水平比较低。从区域上看，西部地区全天开放程度最高，东部地区部分开放程度最高，中部地区开放程度最低[3]。从全国各地学校体育场地设施数量指标看，截止到2013年，各省市学校体育场地设施数量发展出现2个热点区域。位于南部的广东、广西2省域组成热点区域向北推进，位于北部的河南、山东、江苏3省域组成热点区域向南推进。东北、西北各省域连成的广大地区基本处于冷点或次冷区域。[4]从众多的文献资料和现有的统计结果中可以看出学校体育场地设施对外开放地方政策表现出很强的区域性、多级性和不平衡性。

图2 学校体育场地设施对外开放地方政策地域分布图

2.2 学校体育场地设施对外开放政策的机构分布

从收集的资料上看，颁布学校体育场地设施对外开放国家政策的机构有国务院、教育部、体育总局、民政部、建设部和国家发改委等9个部门。正式参与发布学校体育场地设施对外开放政策的机构中，单独发布政策的机构有13个，联合发布政策的机构有5个。发布学校体育场地设施对外开放政策的权威主体中，位居权力决策中心的“国务院”共7次独立发布，1次参与发布。“教育部”和“体育总局”两个部门作为指导学校体育对外开放实践的主体，共8次参与发布。

在地方政策发布机构中省市政府占据主要地位，共有12次独立或参与发布；其次是各地方教育局，共有11次独立或参与发布；排在第三的是体育局，共有9次独立或参与发布；其它几个部门都是配合参与发布，同时也表达了这些部门对学校场地设施对外开放的支持状态。

从学校体育场地设施对外开放政策发布机构的数量上看，无论是国家政策还是地方政策都得到了自上而下的重视。各级政府行政职能部门相互配合发布学校体育场地设施对外开放政策，为全国各地学校体育场地设施对外开放实践提供指导和帮助，挖掘学校体育场地设施对外开放潜力，确保政策实践稳步向前发展。

表4 学校体育场地设施对外开放国家政策发布主体机构概况

2.3 学校体育场地设施对外开放政策文件表现形式

学校体育场地设施对外开放国家政策主要以“意见”、“纲要”、“规划”、“条例”等形式发布(见表5)。其中“意见”、“纲要”和“规划”占总数的72.22%。“意见”是用于对重要问题提出见解和处理办法。“纲要”、“规划”属于规划性意见，是对某一方面工作提出的大体构想。全国人大常委会于1995年10月颁布的《中国人民共和国体育法》是唯一一部将学校体育场地设施对外开放政策立法的文件。因此，国家政策基本属于指导性意见和规划性意见，内容比较笼统，在具体执行过程中有较大的灵活性。

学校体育场地设施对外开放地方政策主要以“意见”、“办法”、“通知”和“实施细则“等形式发布(见表5)。其中“意见”、“办法”和“通知”占67.86%，地方政策中的“意见”主要是实施意见和具体工作意见。“办法”是机关或部门就某一方面工作提出具体做法和要求的文件，侧重于行政约束力，不具有法律约束力。“通知”是运用广泛的知照性公文，具有一定的指导性。因此，地方政策只具有指向作用而不具备强制执行力。学校作为体育场地设施对外开放实践的主体，只需要按照自愿原则执行政策，其他任何机构或部门不能对学校的体育场地设施对外开放行为进行制约和规范，从而导致学校体育场地设施对外开放政策的执行效果通常不好。

表5 我国学校体育场地设施对外开放政策表现形式统计表

3 学校体育场地设施对外开放政策文本性质和特征

3.1 学校体育场地设施对外开放政策文本内容的权威性

学校体育场地设施对外开放政策发布主体机构是政策文本内容权威性的主要体现。政策发布主体机构的权威性越高，政策文本内容的权威性就越高。国家层面政策发布主体机构主要包括国务院、体育总局、教育部。国务院作为我国最高的国家权力机关之一，多次独立和参与发布学校体育场地设施对外开放政策，体现了国家对学校体育场地设施对外开放政策的高度重视。除此之外，国家体育总局和教育部这两个部门对学校体育场地设施对外开放政策重视程度也非常高。地方层面学校体育场地设施对外开放政策发布主体机构机构包括市政府、教育局、体育局、财政局、物价局。体育总局和各地方体育局在体育政策法规、发展规划和体育产业中占据重要的地位，但是学校体育是国家教育部体育卫生与艺术教育司的直接下属机构，因此从政策发布主体机构上看，由国家教育部或地方教育局牵头颁发政策会更具有权威性，由教育部门和政府机构发布或参与发布的政策对于促进学校体育场地设施对外开放实践效果会更好。体育总局和各地方体育局可以出台财政补贴配套政策，为学校体育场地设施对外开放实践提供资金支持，为政策实践过程中产生的人生意外伤害提供公众责任保险经费和各类管理经费。各地方体育局可以充分利用学校体育场地设施，协调组织各类社会大众体育活动，宣传和推广学校体育场地设施对外开放政策，让更多的社会群体参与到活动中，真正享受到学校体育场地设施对外开放政策带来的利益。周全的学校体育场地设施对外开放政策内容和政策的有效落实需要依靠教育部门、地方政府和体育部门共同努力和合作。

3.2 学校体育场地设施对外开放政策文本类别

从学校体育场地设施对外开放政策文本的类别看，综合性政策多，专项政策少，尤其是国家层面。学校体育场地设施对外开放相关政策文本大多是关于全民健身、公共文化体育、体育资源共享等方面的内容，学校体育场地设施对外开放内容只是其中的某一项条款，有关学校体育场地设施对外开放的专项政策还是比较少。学校体育场地设施对外开放有优势，也有其局限性，更有其自身的特点，所以应该出台更多的专项政策来指导和规范学校体育场地设施对外开放实践。另外，高等院校与中小学，公办学校与民办学校的体育场地设施在使用时间、管理办法、经费支持等方面存在差异，因此政策发布还应该考虑这些因素，出台分别针对高校和中小学、公办和民办院校的体育场地设施对外开放政策。

3.3 学校体育场地设施对外开放政策文件发布过程

1995年国务院首先在《全民健身计划纲要》中提出向社会部分群体开放学校体育设施场地，同年8月将该项政策纳入《中国人民共和国体育法》；之后国家体育局颁布《2001-2010年体育改革与发展纲要》，提出坚持体育场馆对外开放；随后各地方开始发布地方学校体育设施对外开放管理办法。学校体育场地设施对外开放政策发布过程经历了从国家政策到地方政策，从纲要到计划，从指导意见到实施办法的过程，渐变性指导学校体育场地设施对外开放实践。政策内容经历了从宏观到微观，从指导意见到具体实施细则的渐变过程。这些举措为学校体育场地设施对外开放实践的稳步发展提供了良好的基础。

我国学校体育场地设施对外开放政策发布经历了从大城市到中、小城市，从市区到郊区，从高等院校到中小学，从公办院校到民办院校逐步推进学校体育场地设施对外开放。发达地区，中心城区，重点院校作为“示范区”，引领和带动其他地区、院校落实学校体育场地设施对外开放政策，逐步实现学校体育场地设施对外开放政策在全国范围内的全面覆盖。

4 学校体育场地设施对外开放政策存在的问题

4.1 学校体育场地设施对外开放地方政策发布区域不平衡

从学校体育场地设施对外开放地方政策发布区域上看，学校体育场地设施对外开放政策存在地区不平衡性。从图2可以看出，华东地区、华南地区学校体育场地设施对外开放政策发布和实施状况较好；华中地区有一些学校体育场地设施对外开放实践的尝试，但是政策发布相对落后于实践；西南、西北和东北地区的学校场地设施对外开放政策发布状况一般；东北地区，偏远地区的学校体育场地设施的政策发布相对落后。全国各地学校体育场地设施对外开放政策发布存在区域不平衡，这种不平衡导致全国各地区、各院校之间的体育场地设施对外开放实践现状存在差异。

4.2 学校体育场地设施对外开放政策发布数量和实施效果之间不对称

上海作为国际化大都市，是学校体育场地设施对外开放实践较早的省市。从2014年12月上海市体育局发布的2014年度学校体育场地设施向社区开放的统计数据上看，2014年全市有98%的学校体育场地设施已经向市民开放，有些区甚至达到了100%。虽然上海市学校体育场地设施对外开放率很高，但是还有不少市民反映，由于开放时间、管理机制、身份认证等众多因素，市民并不能有效地使用学校体育场地与设施。江苏省早在1997年就颁布了《江苏省体育设施管理办法》，之后各市、区、县相继颁布学校体育场地与设施对外开放政策和管理办法。但是从各市、区、县学校体育场地设施对外开放实践结果上看，由于苏南学校经济条件较好，当地政府资金扶持力度较大，苏南地区的学校体育场地设施对外开放程度较高；而苏北地区经济发展水平一般，对学校体育场地设施对外开放的优势认知不足，开放意识滞后，导致苏北地区学校体育场地设施对外开放程度一般。在北京、安徽、浙江、山东等一些省市，同样有不按照国家和地方政策实施和推进学校体育场地设施对外开放的现象。虽然现有的学校场地设施对外开放政策法规对学校体育场地设施向社会开放做了明确规定，但是在实际操作过程中，由于执行的力度不够，意识不强，资金扶持不够等因素，导致政策发布的数量和政策执行的效果之间存在不对称。

5 对学校体育场地对外开放政策的建议

5.1 增强学校体育场地设施对外开放政策的稳定性和可实施性

加大教育部门在学校体育场地设施对外开放政策制定和发布上的参与度，提高学校体育场地设施对外开放政策的权威性。各地方教育部门制定政策不能只停留在口头上、文件上，而是要通过实地考察、了解实况、发现不足之后再制定和发布适合当地现状的学校体育场地设施对外开放政策。另外，教育部门还应当会同其他相关部门共同参与，为学校体育场地设施对外开放实践提供资金支持和后勤保障，制定学校体育场地设施对外开放所需的配套政策，增强学校体育场地设施对外开放的稳定性和可实施性。

5.2 加快部分地区学校体育场地设施对外开放政策制定进程，提高对外开放率

加快西南、西北和东北地区制定学校体育场地设施对外开放政策的进程，保证华中地区政策发布与政策实践的同步性，提升华南、华东地区政策执行效果。进一步提高学校体育场地设施对外开放示范区的作用，总结与分析学校体育场地设施对外开放实践过程中的经验和不足，加强各地区和院校之间的交流与学习；根据西南、西北和东北地区当地的经济发展状况、自然环境和学校体育场地设施数量等现状，有针对性地采取不同的适应当地自身条件的学校体育场地设施对外开放实践方式，在现有成就的基础之上进一步提高对外开放率。

5.3 加强学校体育场地设施对外开放政策的执行、考核和监督

拓宽学校体育场地设施对外开放的资金渠道，增加政策执行资金投入，改善西部地区、东北地区学校体育场地设施对外开放条件，提高华中地区对外开放品质，使学校体育场地设施对外开放率和政策执行效果得到有效提高。构建学校体育场地设施对外开放绩效评价指标体系，评价分析政策执行正、负效应，辨析政策效应成因，优化政策运行机制；设立学校体育场地设施对外开放政策执行结果考核和监督机构，根据年度考核评估结果，实施考核奖励与补助，督促各地区和院校将学校体育场地设施对外开放作为学校的重要任务，提升各地区与院校对学校体育场地与设施对外开放的意识。

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