香港特区免费学前教育政策研究

费广洪 刘友棚

(深圳大学师范学院，广东 深圳 518060)

推行免费学前教育计划，是近年来香港特区政府的重要工作之一。2013年，香港特区成立“免费幼稚园教育委员会”，该委员会由五个小组组成，即“目标、教师专业及研究工作小组”“营运与管治小组”“资助模式工作小组”“照顾多元学习需要工作小组”“传意策略工作小组”。各小组对“香港特区如何持续及切实可行地推行免费优质幼稚园教育”进行了为期三年的深入研究。2015年，委员会发表了《免费幼稚园教育委员会报告》，该报告对香港特区免费幼稚园教育的惠及范围进行了详细阐述，并对免费幼稚园的拨款安排、教师专业发展保障体系、幼稚园环境设施建设、教育质量保障等均提出了相关建议[1]。《免费幼稚园教育委员会报告》的产生，为香港特区推行免费学前教育奠定了厚实的基础。

2016年，香港特区《2016年施政报告》公布，特区政府将从2017/2018学年起，实施“免费优质幼稚园教育计划”，并重点表明，该计划的目的是“提供易于负担的优质幼稚园教育，以及提高学童按其所需接受不同模式幼稚园教育的机会。”[2]同年，香港特区教育局颁布《免费优质幼稚园教育》通告，具体阐述了免费学前教育的实施方案，包括免费学前教育计划的实施机构、对象要求、资金拨款、质量保障、监督管治等方面[3]。《免费优质幼稚园教育》的颁布，为香港特区免费学前教育的推行提供了强大的政策保障。同时，这也意味着现时的12年免费教育将延伸到涵盖幼稚园教育的15年免费教育；免费优质幼稚园教育将取代实行了10年之久的“学券计划”。基于此，本文结合香港特区有关免费学前教育的一系列文件政策，对免费学前教育的政策内容和特点进行分析，以期为大陆地区学前教育政策制订提供经验参考。

一、免费学前教育的政策内容

1.免费学前教育的实施机构和对象要求

免费学前教育的实施，工作重点在于实施机构，即幼稚园。明确参与免费学前教育计划的幼稚园资格，是整个免费学前教育计划的重要内容。从相关政策内容上看，并不是所有的香港特区幼稚园都可享受免费学前教育。《免费优质幼稚园教育》规定，幼稚园需要符合“三大条件”，才有资格向特区政府申报免费教育计划。这三大资格条件如下：其一，幼稚园已经被政府认可为“非牟利幼稚园”性质；其二，幼稚园能够根据课程发展议会颁布的最新幼稚园课程指引，提供全面的本地课程；其三，幼稚园已经通过教育局的质量评价。符合以上三大条件的幼稚园，均可申请免费学前教育计划。

不同学制的幼稚园，它们在免费学前教育计划中享有不同的政策优势。《免费优质幼稚园教育》明确指出，半日制幼稚园是香港特区免费学前教育的主要实施机构。也就是说，半日制幼稚园将接受特区政府的全力资助，并为所有符合资格条件的幼儿提供三年优质的半日制服务。而对于全日制幼稚园和长全日制幼稚园(指教育服务时间比全日制服务时间更长的幼稚园，如附带午托、晚托等)，特区政府将会提供额外资助，家长只需缴交部分学费，其学费数额设置会在低水平范围内。此外，文件指出，半日制课程需要达到优质学前教育的课程要求。由于家庭教育对于幼儿的发展具有重要作用，且现有研究成果不足以论证全日制课程较半日制课程对幼儿的发展更为有利。所以，特区政府选择以“半日制幼稚园”作为免费学前教育计划的主要实施机构，让儿童有更多的时间与家人在较少规范且轻松的环境下游戏互动、健康成长。可见，该决定综合考虑了特区经济现状和幼儿身心发展等因素。

《免费优质幼稚园教育》还对参与免费教育计划的儿童进行了资格要求。文件规定，凡在入读幼稚园时，年满两岁八个月或以上的儿童，并拥有香港居留权、入境权或不附带任何逗留条件的有效香港居留许可，均符合资格参加香港免费幼稚园教育计划。

2.免费学前教育的教育内容

在免费学前教育计划实行之前的10年，香港特区学前教育政策一直以“学券计划”为主。而在此背景下，《学前教育课程指引》(2006年)也一直作为幼稚园教育内容的重要引导文件[4]。2017年，免费学前教育计划的推行，预示着“学券计划”的终止。相对应地，服务于“学券计划”的《学前教育课程指引》(2006年)也将随之停用。与此同时，为配合免费学前教育计划的实行，特区教育局课程发展议会综合考虑社会转变和幼儿需要，检视并修订了2006年版《学前教育课程指引》，并于2017年2月颁布了《幼稚园教育课程指引》，以此辅助香港免费优质学前教育的推行。

《幼稚园教育课程指引》明确指出，免费优质学前教育的宗旨是，“培育幼儿在德、智、体、群、美各方面均衡地发展。培育幼儿的良好生活习惯，让他们养成健康的体魄。培育幼儿的学习兴趣和求知精神，乐于探索。培育幼儿正面的价值观和积极的态度”。基于此，新版的教育课程指引明确提出，在免费优质学前教育计划下，幼儿发展具有五大目标，即“身体发展”“认知和语言发展”“情意和群性发展”“美感发展”“品德发展”。在此基础上，课程指引以“价值观与态度、技能、知识”三个维度构成了幼稚园课程内容的六大领域，即“体能与健康”“语文”“幼儿数学”“大自然与生活”“个人与群体”“艺术与创意”[5]。

3.免费学前教育的资金拨款

资金拨款安排，同样是整个免费学前教育计划的重要内容。《免费优质幼稚园教育》规定，对参与计划的幼稚园的“资助模式”是“特区教育局向参与计划的幼稚园直接提供资助。”资助原则是“政府资助足以让幼稚园提供优质半日制服务”，即“基本半日制资助单位”。也就是说，政府资助金额是以半日制幼稚园教育服务为基础，按照幼稚园实际的学生人数，以基本单位资助形式，资助学童就读半日制幼稚园(资助项目如表1所示)。对于全日制或长全日制服务的幼稚园的资助，基于“政府与家长共同承担成本”的原则，特区政府会在提供半日资助的基础上再提供额外资助，额外资助金额分别为半日制资助额的30%和60%，余下所需的经费则由家长承担。

表1 可使用政府资助的一般营运开支项目

此外，由于每所幼稚园发展规模不一，所需的资助拨款数额随之不一样，因此，特区政府会按每所幼稚园的规模现状和学生数量来厘定资助金额，每年以300 000元为上限。总之，特区教育局认为，推行免费学前教育计划之后，政府在学前教育的经常性开支，预计会由2016/2017年预算开支约40亿元增加至2017/2018年约67亿元[5]。

4.免费学前教育的质量保障

免费且优质的学前教育，是香港特区学前教育的发展方向。早在2015年公布的《免费幼稚园教育委员会报告》中，就已提出“将现时的12年免费教育延伸到涵盖幼稚园教育的15年免费教育，并同时进一步提升幼稚园教育质素，是现届政府的重点工作。”同样，《免费优质幼稚园教育》中也强调了“提供15年免费教育及优质的幼稚园教育”是政府的重要工作。可见，特区政府不仅专注于学前教育的“免费”，更关注学前教育的“优质”。

《免费优质幼稚园教育》认为，特区学前教育质量的提升可从以下几点做起：其一，提高师幼比例，即由现阶段的1∶15提升到1∶11，让教师将更多的精力投放到“照顾儿童多元需要、发展校本课程、备课、参与专业发展活动，以及与家长沟通等”；其二，以不同方式提高教师的专业能力，包括制定教师持续专业发展政策、设立教师和园长的专业能力理念架构，以及修订现有的幼稚园校长证书课程等；其三，优化质素保证架构(即学前教育质量评价机制)，加强幼稚园工作的管理和透明度，具体内容包括加强特区教育局的督学工作、优化《表现指标(幼稚园)》中的“管理与组织”“教与学”“机构文化与给予儿童的支援”和“儿童发展”四大范畴等[6]；其四，根据幼稚园教学情况、社会转变及未来需求，检查《幼稚园教育课程指引》；其五，改善校舍及设施，研究增加幼稚园校舍供应。

5.免费学前教育的监督管理

有效的监督体系，是保障特区免费学前教育有序实施的重要条件。《免费优质幼稚园教育》认为，幼稚园的监督管理工作需要幼稚园自身与外界部门的相互合作。主要措施如下：其一，幼稚园需制定透明及权责分明的有效管理架构。文件建议，幼稚园可参照特区廉政公署所提供的材料，为幼稚园校董会和教职工制定相关行为守则范本。其二，廉政公署有义务向幼稚园传授相关管理经验。廉政公署防贪处已为幼稚园制定《幼稚园校董及职员行为守则范本》[7]，还会为幼稚园提供免费的、保密的咨询服务，帮助幼稚园改善相关管治制度，防止幼稚园贪污现象。其三，幼稚园相关信息透明化。幼稚园需要在特区教育局相关网站公布主要营运资料，包括幼稚园校监校长的姓名、教学人员的总人数、校长和教师的资历、校长和教师的薪酬范围、在园幼儿人数、幼稚园设施、学费报名费及注册费等。其四，加强幼稚园内部财务监察。幼稚园应制定妥善并具严谨制衡的内部监察与回报机制，确保政府资助及非政府经费的运用有充分的依据支持。同时，特区教育局也会加强对幼稚园内部财务的监察。与此同时，《免费优质幼稚园教育》明确指出，对于违反相关规定的幼稚园，视具体情况作出处罚。情节轻者，教育局将延迟或终止发放全部资助，并以书面指示要求幼稚园对于没有遵从的事项进行补救和纠正；情节重者，教育局将向该幼稚园发出书面通知，撤销其参加计划的资格，并停止向该幼稚园发放任何资助。

此外，特区教育局于2017年颁布的《幼稚园行政手册》，从校董会管理、财务管理、人事聘用等方面详细阐述了免费学前教育计划下的幼稚园运营管理条例，旨在让幼稚园进一步明确自身的责任，自觉监督管理幼稚园的内部营运工作[8]。

二、香港免费学前教育政策的特点

香港特区免费学前教育政策的推行，正处于初步阶段。其惠及效果是否显著，有待实践的考验。但从申请免费教育计划的幼稚园数量上看，免费学前教育计划的响应情况较为可观。2017/2018学年，申请“免费优质幼稚园教育计划”的幼稚园数量为752所(数据统计截止到2017年9月6日，浏览于香港特区教育局官网)。而《香港统计年刊2016年版》显示，香港幼稚园数量为1 000所，其中本地幼稚园为872所，非本地幼稚园为128所[9]。可见，在本地幼稚园中，八成以上的幼稚园申请了免费学前教育计划，这反映了当前香港特区免费优质幼稚园教育计划受到了诸多幼稚园的支持。而这又与香港免费学前教育政策本身的优势与特点有着密切联系。香港免费学前教育政策主要有以下三个特点：

1.免费学前教育系列政策的衔接呈现阶段性，逐步构建完整的政策体系

香港特区免费优质幼稚园教育计划的推行，是分阶段有步骤逐步实现的。2007年，香港教育局颁布第1/2007号通告《学前教育新措施》，宣告香港学前教育实行“学券计划”。所谓“学券计划”，即政府以学券的形式向家长提供学费资助，以减轻其经济负担。学券计划是香港特区寻求免费学前教育的初步举措。2013年，“香港免费优质幼稚园教育委员会”的成立，预示着特区政府免费学前教育筹备工作拉开序幕。通过三年的深入钻研，委员会于2015年发表了《香港免费优质幼稚园教育委员会报告》，为免费学前教育计划的实施提供了切实可行的具体方案和建议。2016年，特区政府《施政报告》正式宣布，香港特区将于2017/2018学年推行“免费优质幼稚园教育”。同年，特区教育局颁布《免费优质幼稚园教育》通函，向全社会阐述了特区免费学前教育计划的具体实施方案。

随后，一系列相关文件政策相继出台，如免费学前教育计划背景下的《幼稚园行政手册》、《幼稚园教育课程指引》、《2017/2018免费优质幼稚园教育计划按学校发放的资助》、《为2017/2018免费优质幼稚园教育计划提供“一笔过”启动津贴》、《免费优质幼稚园教育计划发还差饷及地租》以及一系列关于免费幼稚园教育的书面答复文件等等(浏览于香港特区教育局官网)。在每一个阶段中，这些文件政策的颁布都推动特区免费学前教育计划工作的实现，并逐步形成免费学前教育的政策体系，为香港特区免费优质幼稚园教育提供了有力的政策保障。

2.强调内外结合监管免费幼稚园教育，加强法律机构辅助建设监管体系

免费优质幼稚园教育计划作为一项大型的教育工程，需要完整的监管体系来保障。香港免费优质幼稚园教育监管体系呈现“内外结合”的特点，即内部监督与外部监督相结合。首先，内部监督以幼稚园自身为主体。幼稚园作为免费教育的实施机构，自我监管的义务是不可或缺的。幼稚园通过建立园本内部的监察和汇报机制，约束并规范园内工作人员依法使用免费学前教育资金。其次，外部监督以教育局和廉政公署为主体。教育局会不定期地派遣工作人员对参与免费教育计划的幼稚园进行相关监察，廉政公署则会为幼稚园提供有关制定行为守则方面的法律咨询和服务。作为专业的监察机构，廉政公署为免费学前教育监督体系的建立提供了专业理论与丰富经验的支持。正是在这样的背景下，香港特区免费学前教育形成了内外结合的监督体系，以此推动免费学前教育计划的有效实施。

3.从多方面入手，齐头并进提升免费学前教育质量

提升幼稚园保教质量，是推行免费学前教育的目标之一。香港特区教育局以“优先关注幼稚园的质素”作为一切工作的原则，出台一系列相关文件政策，从多个方面提升幼稚园的教育质量，如在免费优质幼稚园教育背景下，特区教育局将会提高师幼比、加强教师与园长的专业培训、提高教师队伍稳定性、加强学前教育质量评价、强调幼稚园教育课程指引、扩展幼稚园教育空间等，力求从多方面入手，齐头并进提升免费幼稚园教育质量。

[参考文献]

[1] 香港免费幼稚园教育委员会.免费幼稚园教育委员会报告[EB/OL].[2017-09-16].http://www.edb.gov.hk/attachment/tc/edu-system/preprimary-kindergarten/kg-report/Free-kg-report-201505-Chi.pdf.

[2] 香港特区教育局.立法会十四题：免费优质幼稚园教育计划[EB/OL].[2017-09-16].http://sc.isd.gov.hk/TuniS/www.info.gov.hk/gia/general/201701/11/P2017011100567.htm?fontSize=1.

[3] 香港特区教育局.免费优质幼稚园教育[EB/OL].[2017-09-16].http://applications.edb.gov.hk/circular/upload/EDBC/EDBC16007S.pdf.

[4] 香港特区教育局.学前教育课程指引[EB/OL].[2017-08-16].http://www.edb.gov.hk/attachment/tc/curriculum-development/major-level-of-edu/preprimary/pre-primaryguide-net_tc.pdf.

[5] 香港特区教育局.幼稚园教育课程指引[EB/OL].[2017-08-16].http://www.edb.gov.hk/attachment/tc/curriculum-development/major-level-of-edu/preprimary/kgecg2017_c.pdf.

[6] 香港特区教育局.表现指标(幼稚园)初稿[EB/OL].[2017-09-16].http://www.edb.gov.hk/attachment/sc/edu-system/preprimary-kindergarten/quality-assurance-framework/PIs(KGs)_draft_TC_2.pdf.

[7] 香港特区廉政公署防贪处.幼稚园校董及职员行为守则范本[EB/OL].[2017-09-16].http://cpas.icac.hk/UPloadImages/InfoFile/cate_43/2016/800ad8c6-8c0d-46b2-b4f8-314216a25d1d.pdf.

[8] 香港特区教育局.幼稚园行政手册[EB/OL].[2017-09-16].http://www.edb.gov.hk/attachment/en/edu-system/preprimary-kindergarten/free-quality-kg-edu/Admin%20Guide%20Chi%201718%201.0.pdf.

[9] 香港特区政府统计处.香港统计年刊(2016年版)[EB/OL].[2017-08-16].http://www.statistics.gov.hk/pub/B10100032016AN16B0100.pdf.