“管资本为主”深化国企改革

2018-06-27陈清泰

财经国家周刊 2018年12期

陈清泰

中国改革开放40年，国有企业改革也是40年，且仍在进行时。在纪念中国改革40年之际，从现代企业理论和中国国企改革实践两个方面对改革进行深度研究有非常重要的意义。

党的十八届三中全会关于国企改革有个三方面值得特别注意，一是管资本为主，二是划拨部分国有资本充实社保基金，三是发展混合所有制。其中“管资本为主”的改革处于基础地位。

“管资本”是深化国企改革的突破口

1992年党的十四大确立社会主义市场经济体制的改革目标后，国有经济改革的基本命题就是，公有制、国有经济与市场经济能不能结合，如何结合？即在保持较大份额国有经济的情况下，能否实现政资分开、政企分开、所有权与经营权分离，确保市场配置资源的有效性。

为解决这一历史性难题，十四届三中全会以来，中央提出了三个要点：一是建立现代企业制度，二是调整国有经济的结构和功能，三是建立适应市场经济的国有资产管理体制。

这三大要点相互关联，但进展参差不齐。国有资产管理体制改革由于更为敏感而被一度延缓。至今，在产业领域实物形态的“国有企业”仍是国有经济的主要实现形式。各级政府作为市场的监管者，同时分别拥有、管理和控制着一个庞大的国有企业群，成为经济体制的一个焦点。

当前，国有企业改革的主导方面应当及时由针对“国有企业”自身，转向在国家层面推进“国有资产的资本化”。这次国有企业再改革的任务不是政府机构“如何改进对国有企业的管理”，而是由“管企业”转变为“管资本”。这是十八届三中全会决定关于国企改革理论重大的突破，是当前深化改革重要的突破口。

国有资产资本化是化解矛盾的关键

管资本就是改革经营性国有资产的实现形式，由实物形态的国有企业，转向价值形态的、可以用财务语言清晰界定、有良好流动性、可以进入市场运作的国有资本。国有资产资本化可以实现三个目标：

第一，国有企业进行整体的公司制改制，国家从拥有企业转向拥有资本（股权），并委托专业投资运营机构持有和运作。这就隔离了政府与企业直接的产权关系，从体制上为政企分开、建立现代公司治理奠定了基础。有股东没有“婆婆”，对企业是又一次解放。

第二，国有资产资本化、证券化后，国有投资机构的所有权与企业法人财产权分离，这就解脱了国有资本与特定企业的捆绑关系。企業自主决策做强做大、国有资本追求投资收益有进有退，由此构成了相关但不受约束的两个自由度。资本化是对国有资产流动性和效率的解放。

第三，政府在管资本不管企业的体制下，可以站到超脱地位，正确处理与市场的关系。对政府也是一次解放。

资本化的重要意义在于，它将从根本上理顺长期困扰我们的政府、市场和企业的关系，化解体制转轨中的诸多矛盾。国有资本的预期效能主要通过市场、而不是行政力量来实现。这就使国有资本具有“亲市场性”，从而保障我国在保持较大份额国有经济的情况下，“使市场在资源配置中起决定性作用”。

国有经济的功能转换

渐进式改革留下了一笔巨大的国有资本，是保障我国经济体制平稳转型的宝贵资源。基于我国的特点，国有资本有两大功能：一是政策性功能，即作为政府实现特殊公共目标的资源；二是收益性功能，获取财务回报，用于公共服务。

在经济发育程度较低、政府主导经济增长阶段，国家更加重视它的政策性功能，作为政府调控经济的工具、配置资源的抓手、推动经济增长的拳头，但这一发展阶段已经过去。国有资本的政策性功能与市场配置资源存在冲突的情况下，需要与时俱进地进行调整。

当前，在国家有需要、非公经济不愿进入或不能进入的领域，天然垄断行业、涉及国家安全和某些公共服务等领域，以国有资本投资实现政府特定的公共目标的功能还不可少。但在市场起决定性作用的情况下，政策性功能应限定在某些市场失灵的领域，并经过充分论证和法定程序列入“负面清单”，随形势发展逐步减少，避免随意性，不可泛化。

另一方面，很多曾经的“重要行业、关键领域”已经成了竞争领域；而制约经济社会发展的瓶颈、关系“国民经济命脉”的很多方面也已变化。社会保障、基本公共服务均等化和某些社会产品的短缺已经上升到更重要地位，相应地，国有经济作为“工具”和“抓手”的功能应大幅度转向收益性功能，以投资收益作为公共财政的补充来源，弥补体制转轨中积累的必须由财政支付的历史欠账和民生需求。一方面补充社会保障资金的不足，保住社会底线；另一方面补充社会公益性资金，提高社会公平度、促进区域协调发展。