“互联网＋”视角下地方精准扶贫模式创新研究★

张一洲，孙聂娟

（1.中国矿业大学，江苏 徐州 221008；2.淮安市中级人民法院，江苏 淮安 223001）

党的十八大以来，随着全面建成小康社会的深入推进，贫困人口问题日益成为我国经济社会发展的瓶颈。2013年11月，习近平总书记在湖南湘西考察时提出了“精准扶贫”战略思想，精准扶贫是粗放扶贫的对称，是一种针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。2014年1月，中办详细规制了精准扶贫工作模式，对我国精准扶贫进行顶层设计，推动“精准扶贫”思想落地。3月，习近平参加两会代表团审议时指出，要实施精准扶贫，瞄准扶贫对象，进行重点施策，进一步阐释了精准扶贫理念。2015年1月，习近平总书记新年首个调研地点选择了云南，强调坚决打好扶贫开发攻坚战，加快民族地区经济社会发展。5个月后，来到与云南毗邻的贵州省，强调要科学谋划好“十三五”时期扶贫开发工作，确保贫困人口到2020年如期脱贫，并提出扶贫开发“贵在精准，重在精准，成败之举在于精准”。10月16日，习近平在2015减贫与发展高层论坛上强调，中国扶贫攻坚工作实施精准扶贫方略，增加扶贫投入，出台优惠政策措施，坚持中国制度优势，注重六个精准，坚持分类施策，因人因地施策，因贫困原因施策，因贫困类型施策，通过扶持生产和就业发展一批，通过易地搬迁安置一批，通过生态保护脱贫一批，通过教育扶贫脱贫一批，通过低保政策兜底一批，广泛动员全社会力量参与扶贫，“精准扶贫”的内涵和意义在逐步深化、扩展，截至目前，中央已召开了17次会议，开展了25次调研，2012－2016年，我国贫困人口由9899万降低到4335万，年减贫1391万，贫困发生率由10.2%降低到4%以下。我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，到2020年解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫是摆在我们面前的首要任务。［1］

一、地方精准扶贫模式创新的现实意义

首先，精准扶贫强化政府公共性。精准扶贫作为公共政策具有很强的公共性，从“八七扶贫攻坚”到两轮扶贫开发纲要，这些顶层设计会通过横纵交错的政治系统，以公共政策和公共项目的形式向下传输和执行落实，进而完成扶贫资源的投放并推动减贫进程，中国式扶贫最突出的特点、也是最有力的优势就是政府主导，根据贫困对象的独特性和差异性因地制宜地制定扶贫战略，但是政策的公共性意味着它是针对特定政策群体甚至全体民众提供普遍性、统一性的服务和保障，在教育扶贫、社会保障等层面成效显著，至于一户一策或一村一策的发展思路或扶贫资源投放是有局限性的，再加上基层扶贫队伍的人力、物力和财力有限，这种可行性较低。要想切实应对精准扶贫内在的整体与个体张力，就需要倚重核心能动者与制度设计两个渠道转变资源供给方式，从政府主导的自上而下的扶贫资源供给转变为自下而上的发展资源配套。

其次，精准扶贫巩固政府合法性。精准扶贫是一个动态的政策实施过程，精准扶贫针对的是以往一刀切、大而全的帮扶取向，人民群众参与扶贫，有利于保证政府扶贫行为的合理性、合法性，更有利于通过外部监督的形式促进行政体系的健康发展。我国政府是人民意旨的执行者和人民利益的捍卫者，政府工作人员必须为群众诚心诚意办实事，尽心竭力解难事，坚持不懈做好事。因此，要从源头上保证扶贫工作的执行效力，就要在精准识别，精准帮扶，精准管理等重要环节引导人民群众科学参与，发挥社会监督的有利优势和重要作用。

最后，精准扶贫提升政府代表性。行政权力是源于人民群众的授予，政府作为公权力的委托代理人，实现公共利益，为民谋利是为政之基，政府及其工作人员必须坚持全心全意为人民服务的宗旨和对人民负责的基本原则；做到坚持为人民服务的工作态度；树立求真务实的工作作风；坚持从群众中来到群众中去的工作方法；自觉接受民主监督和法律监督，严格按照法定的权限和程序行使权力履行职责，精准扶贫能够在一定程度上解决资源投放的委托代理问题，提高扶贫的效果和效率。

二、“精准扶贫”的内涵发展：基于文献的考察

扶贫问题研究始于对贫困的认识。早在19世纪，西方就认识到资本主义生产关系导致“劳动的异化”，进而造成无产阶级日益贫困的生活状况。［2］20世纪以来，西方学界从公共政策的角度分析了贫困的成因，贫困治理的途径。有学者认为贫困问题的根源在于经济发展水平，贫富差距随着经济发展而自然消除。［3］有学者比较重视精准扶贫中市场机制的价值，认为“市场”力量可精准地实现贫困治理，通过搭建精细化的社会福利体系，实现精准扶贫，并且依重第三部门的力量来治理贫困，重视互联网在精准扶贫中的工具性价值。［4］国内学界对贫困问题研究始于改革开放之后，但在很长一段时间都是在民生建设的框架下进行的，真正意义上的精准扶贫研究是开始于近几年。从精准扶贫理论角度看，不同研究领域的学者梳理了精准扶贫与中国特色社会主义理论体系的关系，即以共同富裕原则为导向，以民生问题为抓手，推进马克思主义框架下治贫理论中国化的深入拓展，尤其研究了新时期习近平的精准扶贫思想。［5］从解决贫困问题的方式看，许多学者探索了适合我国国情有效开展精准扶贫的策略，通过与先前的粗放式扶贫对比，研究精准扶贫的发展路径，特别是在充分借鉴西方发达国家相关经验的基础上，积极探索更具本土化的治贫策略，从精准扶贫对象角度看，许多成果主要集中在农村贫困人口的脱贫问题上，研究发现，经济实力较强的贫困村比实力较弱的贫困村、非贫困户比贫困户、历史贫困户比新增贫困户、能力低的贫困户比能力高的贫困户更易成为贫困瞄准对象。机制创新方面，有学者认为要求构建政府、市场、社会协同推进的扶贫开发新格局，需帮扶资源供给与扶贫需求最优匹配，帮扶资源动员制度化，社会组织等其他社会力量参与精准帮扶，加强制度供给，不断完善精准扶贫工作制度。［6］在大数据信息技术不断发展的今天，大数据技术与精准扶贫有机结合的视角来探讨精准扶贫绩效提升机制日益重要，从大数据精准扶贫理念转变和大数据精准扶贫定位两个方面深入推进大数据技术在扶贫开发领域的全面应用，实现大数据扶贫的减贫绩效。［7］在农村扶贫技术治理方面，通过将数字信息在地化、系统化和逻辑化，国家得以改善基层治理过程中的信息不对称，提高其信息能力，并实现对社会治理的合理优化。［8］

国内外精准扶贫的理论研究成果丰硕，实践初见成效，但基于“互联网＋”的视角，仍有三方面不足：①精准扶贫对象的瞄准不足，贫困人口瞄准这一方面研究存在缺失。②没有使用信息化手段，研究将“互联网＋”与精准扶贫结合。③研究较为宏观，没有从管理学层面的理论概括（如贫困控制程序、跟踪管理方法等）。基于上述认识，在当前信息技术迅猛发展的背景下，“互联网＋”视角下的精准扶贫渐成学界和政府部门关注的重点。

三、江苏省某市试点“阳光扶贫”的案例分析

从精准扶贫的理论和实践看，不少学者认识到精准扶贫理论研究的重要，并且开始实地调查研究精准扶贫工作；政府部门也高度重视精准扶贫工作，江苏省某市从2017年初开始试点“阳光扶贫”工作，探索精准扶贫“制度＋科技”新途径，打造互联网＋精准扶贫新机制——“阳光扶贫”。

（一）从体制机制入手建立阳光扶贫系统

精准扶贫关键是要将“精准”二字做深、做细、做实、做到位，“互联网＋精准扶贫”适应了形势发展的要求，不仅仅是简单地将扶贫工作搬上互联网，而是通过理念、制度、手段、路径的创新，倒逼扶贫工作机制体制的健全完善，坚持问题导向，紧扣“精准扶贫脱贫、阳光透明监管”的目标，把握“优化整合资源、科学再造流程”。首先是精准录入。把所有帮扶对象信息全部集成到系统，录入了47.94万建档立卡低收入人口、170个省定和市定经济薄弱村基本信息，所有扶贫济困资金，4.49万名帮扶干部、13个会计师事务所、31个律师事务所等第三方机构、1000余名在外成功创业人士等信息。其次是精准查询。通过个人查询渠道，低收入农户输入身份证号，即可查询本人的被帮扶信息和脱贫轨迹，主要功能就是翻底账给农户看，让低收入农户心服口服；通过社会查询渠道，可以查询每一个县、每一个乡、每一个村的扶贫项目实施情况和扶贫资金使用情况，充分保障群众的知情权、监督权。再次是流程再造。树立流程再造理念、强化流程监管，在资金使用和拨付过程中精简环节，由财政专户直接精准拨付到扶贫对象、扶贫项目，使过去雁过拔毛、套取挪用扶贫资金等问题，现在没有了条件和土壤。在项目收益及分配环节，设计分配名单与建档立卡数据库进行比对、通过县乡村三级公示的“一比对三公示”程序，确保收益分配精准公正。最后是手段创新。为确保帮扶成效，提升帮扶效率，注重运用信息化的手段，来实现过程监管，通过开发阳光扶贫手机APP，做到每个帮扶责任人一个账号，帮扶责任人通过手机APP定位系统，实现到户签到，填写帮扶笔记，进行脱贫分析，填写脱贫计划，同时上传帮扶手册照片、现场活动图片等，推动所有帮扶责任人深入基层采集信息，找准原因，采取有针对性的帮扶措施。同时在APP中，还专门设计了求助平台功能，方便帮扶责任人针对帮扶过程中遇到的困难和问题，比如扶贫小额贷款申请、公益性岗位咨询、农业技术政策咨询等，向专业职能部门进行求助。以下为该市的阳光扶贫系统架构（见图1）。

图1 阳光扶贫系统架构

（二）地方“互联网＋精准扶贫”创新分析

1.加强精准识别。精准识别是精准扶贫的基础，“阳光扶贫”APP有后台大数据支撑，首先数据准确录入，组织数据录入培训，制定建档立卡档案无纸化管理操作模板，将有价值的图片、影像和文档等资料以电子档案形式逐级规整保存。其次数据认真比对。对初步确定的对象，组织“拉网式”排查；对初审的对象，与低保五保数据比对，与家庭住房、家用轿车等比对；对基本确定的对象，摸清家底状况、致贫原因、收入来源等基本情况，最后数据规范公开，严把指标测算、识别程序、入户调查、信息录入、时间节点“五关”，强化建档立卡的过程管理。如：“阳光扶贫”数据比对中心内，一条红色预警信息引起工作人员注意，一名建档立卡贫困户竟然是某镇的一位村党总支副书记。数据比对中心立即报告纪委，经过实地核查，纪委查处虚报冒领公益性岗位奖补资金一案。

2.做实精准帮扶。精准识别后精准帮扶是重点，首先要发展富民产业，把产业带动作为促进贫困户脱贫的主渠道，发展农村电子商务，应与大数据、物联网等现代信息技术融合发展，为贫困户变道超车插上信息化的翅膀。如：利用手机APP，也可以通过系统查询，准确获取贫困户致贫的原因和实施的项目，积极探索“一村一社一电商”扶贫模式，通过发展土地股份合作社增加村集体收入，利用现有服务中心搭建电商平台，由贫困户组成劳务公司，为电商开展线上线下物流服务，提高工资性收入，对于从事种植养殖的贫困户，也可以通过电商渠道销售农副产品，增加生产性收入。

3.优化精准管理。贫困户是一个动态的过程，每年有脱贫退出的人员，也有返贫人员，利用互联网对贫困户进行动态管理至关重要，分析原因和对策，可以加强下一步精准扶贫工作的针对性。精准扶贫还是一个系统工程，需要各单位协同配合，在系统中可以查询到问题反馈，涉及到的部门协同作战，解难题促脱贫，互联网、社会网形成一个脱贫攻坚的大氛围。如：该市“阳光扶贫”系统5月对全市47.94万户建档立卡低收入户开展了数据比对，共筛查出5.2万条存疑线索。经过核查，近一半的存疑线索被核实，最终核减7500户不符合条件的建档立卡低收入户，增补符合条件的8221人。

“阳光扶贫”系统通过互联网、大数据比对，精准发现问题、精准解决问题，形成以“制度化＋信息化＋公开化”的精准路径。通过精准扶贫、精准脱贫机制与模式的创新，提高了帮扶单位和被帮扶对象双方的积极性，发挥了有限扶贫资源“四两拨千斤”的作用，增强了帮扶项目的生命力和辐射带动能力，推进了经济薄弱村基层党建、村级集体经济增收难题破解、现代农业发展、新农村建设和农民“口袋”“脑袋”一起富。

四、“互联网＋”地方精准扶贫模式创新问题探究

虽然，“互联网＋”精准扶贫模式有很多优势，也取得了一定的成绩，并在多地推广，但在实践中也存在诸多问题：

（一）网络信息资源服务不健全

精准扶贫关键在于精准帮扶，基于互联网的扶贫模式，信息化是手段，市场化是目标之一。当前，面向贫困地区、贫困户的信息资源服务总体来说仍不完善。如，综合性信息多，专业性信息少；交叉重复的多，针对当地贫困情况的少，实用性不高；信息滞后，缺乏有价值的分析和对产业形势的预测，指导性不强，甚至延误了市场机会；有些农民受观念及文化等因素影响，缺乏信息鉴别力，对网络信息持怀疑和不信任态度；网络信息资源服务方式不健全、信息不对称、信息网络资费偏高等问题阻碍了脱贫攻坚的进程。

另外，电子商务在贫困地区的物流配送问题越来越凸显，已经成为制约电子商务发展的瓶颈，农村地域广阔，村村、村镇、村县往往相距较远，路难走、路太远等交通问题仍然存在，现实状况严重影响了物流企业积极性，限制了农村物流的发展空间；缺乏科学系统的物流配送系统设置，物流企业各自为政，画地为营，没有形成组织合力，导致成本过高；政府对于引进物流企业、鼓励物流企业落户贫困地区缺乏相应鼓励性政策。

（二）帮扶流程化标准化观念不强

贫困地区一般是欠发达地区，往往第一产业水平比较高，而工业化水平、城镇化率比较低，实现脱贫的经济社会基础比较薄弱。住房、就业、医疗、教育、社会保障等基本公共服务相对滞后，而且在阻断返贫、贫困延续和代际传递等方面也存在防范机制不足等问题。从低收入农户脱贫现状来看，虽然整体实现了4000元脱贫标准，但这只能满足低水平的生活需要，脱贫基础还不牢固，返贫风险依然存在，因病因灾因老造成支出性贫困、突发性贫困和老年性贫困的再次返贫现象尤其突出。

流程化、标准化是网络经济时代的特征，是适应帮扶发展的必然要求。流程化标准化问题一直是制约脱贫攻坚的重要因素之一，而当前该问题尤为突出。一是扶贫资金使用不配套、不完善。扶贫攻坚是一个系统工程，参与主体部门众多，各地各部门扶贫资金条块分割，部门利益交错，帮扶项目标准种类繁多，易混淆，使用透明度不高；二是基层工作标准化实施、示范效果不佳，比较效益不明显，带动性不强。一些基层帮扶人员不足，队伍不健全，村干部既要从事日常行政事务，又要落实脱贫攻坚任务，应付思想存在，活力动力缺失，流程化标准化未能在链条各利益主体间得到合理分配，挫伤了集体和农户参与的积极性；三是执行落实不严，标准应用成为瓶颈问题。贫困户大多年老体弱，因病因残致贫，扶贫医疗网络体系、服务标准流程不健全，医疗报销网络在一些落后地区还未建立，自己负担部分贫困户仍无法负担。

（三）造血不畅主体参与度不高。

由于中央对精准扶贫的高度关注，各地各部门快速推进精准扶贫，地区间展开竞争，形成了一系列有特色的政策和标志性工作，但出现了竞争模式单一，攀比雷同的现象，一些地方在实践过程中，存在“短期内出效益”的政绩诉求，“短”“平”“快”的扶贫方式使贫困户短时间内脱离贫困，但容易出现返贫现象，往往会造成扶贫瞄准的偏离，将有限的扶贫资源集中树典型，打造示范点，可能导致个体性的、地域性的“富者越富、贫者越贫”情况。

产业扶贫是一种“造血型”扶贫，很多地区实施了“一村一品、多村一品”专业村发展模式，但不少产业发展项目一定程度上存在相互移植的情况，并非根据产业规律和市场发展变化来进行发展，无法把握帮扶产品的市场链、盈利点、盈利模式及主要消费者和消费市场等情况。从生产角度考虑的“造血式扶贫”，血是造出来了，但也可能出现血管不畅甚至“血栓”现象，形成造血管道不畅、产业扶持不力。

五、“互联网＋”视角下地方精准扶贫对策

（一）加快贫困地区互联网建设，实现精准脱贫

据统计，截至2016年底，我国互联网普及率是53.2%，我国农村互联网普及率为33.1%，城乡之间差距很大，必须加快农村信息化基础建设步伐，缩小信息化进程中的城乡“数字鸿沟”，如建设农业信息中心，实现农业数据信息资源共享，进行农业可视化远程诊断、远程控制、灾变预警等智能管理，消除农业市场销售的信息不对称，为贫困地区的农业生产销售提供实时信息；建设电子商务的配套系统，包括农业物联网应用、农业监督与指挥调度、农业综合服务、供应与配送等系统；开展农民电子商务技能培训，建立线上线下一体化农村物流网络，强化网上交易农产品质量监管，促进电商扶贫走向规范化；运用“大数据”实现对每个贫困村贫困户建档立卡，将扶贫对象的基本资料录入到系统，可以通过开发与数据库相对的专项扶贫工作APP等软件，使贫困户通过电脑、手机等自主申报扶贫项目。另外，建立专门的数据录入小组自上而下按照层级划分走基层、录数据，协同相关部门对采集数据进行分析、核实、汇总，确保基础数据准确无误。

（二）设立机动性扶贫专项资金，做好网上监管

为改变过去“大水漫溉”“撒胡椒面”等现象，克服“十二五”以来自上而下的“层级式”的脱贫政策的不足，在规模控制“自上而下”的基础上，结合“自下而上”的方式进行，先申报、审核开始，实行动态进出，由原来的一年一次调整为半年一次，面对突发性贫困人口无法将识别后的贫困圈外人及时纳入新的贫困人口，可以建立社会资金筹集渠道，设立机动性、突发性的扶贫专项资金，为机动的贫困人口预留部分资金，及时做到按需、按贫困人口的实际社会经济水平来帮扶贫困人口，为防止专项资金被挪用、被截流，所有资金网上监管，动态更新，直接拨付扶贫项目、贫困人口。

（三）盘活乡村基层活力动力，建设治贫网络

乡村空心化和基层乡村治贫能力的弱化难以适应新时期扶贫工作需要，迫切需要通过基层网络体系创新来激活贫困地区的内在动力和内生动力。首先，可以搭建村民理事会、乡贤理事会，共建外部精英和内部乡贤共同发挥治理作用的网络平台，促进公众参与；其次，可以通过网络教育对精准扶贫的基层工作人员进行“扶智”，不断强化基层工作人员的职业意识与责任感，提升工作人员的职业技能，并在对口帮扶中明确各个部门工作人员的职责，做到人员的精准安排与精准分配；最后，目前基层组织网络以行政业务为核心，村干部难以腾出大量的时间和精力进行扶贫开发，且行政村是以行政力量为纽带将村民聚合在一起，这种机械团结性的纽带十分脆弱，难以让传统农村的有机联系发挥作用，若能将自治的重心下移到自然村，可以寻找村民自治的最佳支点、激发农村内生活力。

（四）建立医疗扶贫开发网络，促进有效衔接

经过多年帮扶，基础好的大都实现了脱贫致富，剩下的农户大都有特殊困难，因病、因残、因老、因灾、因缺劳力致贫户居多，扶贫任务更艰巨，在医疗保障体系与精准扶贫衔接方面，我们应建立医疗扶贫开发网络。首先是进行农村公共卫生服务体系建设，加强贫困地区医疗和公共卫生服务能力建设，加大地方病、慢性病的防控及干预力度，强化贫困地区医护人员的培养；其次运用大数据技术，建立贫困患者的电子健康档案，启动疾病风险评估和预警机制，做到疾病早预防、早发现和早治疗，尽量保障贫困人口“少得病”“不得病”；最后是对纳入最低生活保障范围的建档立卡贫困人口在定点医疗发生的政策范围内住院费用，经基本医疗保险、大病保险及各类补充医疗保险和商业保险报销后的由个人承担费用，在年度救助限额内按一定比例予以救助。

在特困人员保障方面，政府可以创办质量较高的具有较好救助服务能力的中心供养机构，并开设针对性的医疗保险项目；对贫困救助、五保供养、在乡抚恤的优抚对象、失能老人和空巢贫困老人发放养老服务（护理）补贴；通过向社会力量购买养老服务的方式，委托第三方为贫困老年人尤其是一些失能、半失能老人和“三无”老人提供居家的养老服务，老人以代金券支付，商家或服务机构再向相关部门兑换。

（五）扶贫重点扶智更扶志，强化主体参与

精准扶贫中贫困户是主体，精准扶贫措施实施的关键是贫困户的“志”和“智”，因此扶贫扶“智”更扶“志”。首先，“扶智”可以从职业教育、农技推广、拓展信息流通渠道入手，培养有科技素质、有职业技能、有经营意识与能力的新兴知识化农民，提高贫困人口致富能力。其次，激活贫困人口“脱贫”之志气，改变以往贫困农户的“等、靠、要”思想，探索建立贫困农户的全程参与机制，通过手机、网络等信息化手段保障贫困农户对扶贫项目的知情权、决策权和监督权。可在扶贫对象确认、扶贫需求评估、扶贫项目选择、扶贫项目实施和扶贫项目监测等各个环节，建立贫困户参与网络，使之能够充分表达利益诉求，促使贫困户愿意为改变自身的生存状况主动付出更多努力。

互联网时代的精准扶贫工作，必须面对相对贫困、结构性贫困、动态化贫困的现实，彻底走出之前扶贫工作中存在的误区，加大整体性治贫力度，建立以贫困人口为中心扶贫网络，以村社基层为场域的“政府—社会—市场”扶贫网络，形成“政府—市场—社会—村社—贫困户”五位一体的“合作式扶贫治理”网络体系，着力完善互联网视角下的扶贫开发长效机制，形成精准扶贫可持续发展的常态效应，实现地方精准扶贫的模式创新。

［1］习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告［N］.人民日报，2017-10-28.

［2］马克思.1844年经济学哲学手稿［M］.北京：人民出版社，1979：46.

［3］代正光.国内外扶贫研究现状及其对精准扶贫的启示［J］.甘肃理论学刊，2016（04）.

［4］Harrower，S.，and J.Hoddinott，“Consumption Smoothing and Vulnerability in the Zone Lacustre”，Work⁃ing Paper，2004（5）.

［5］汪三贵，匡远配.贫困区域收敛与新时期扶贫开发研［J］.湖湘论坛，2012（02）.

［6］黄承伟，覃志敏.我国农村贫困治理体系演进与精准扶贫［J］.开发研究，2015（02）.

［7］莫光辉.大数据在精准扶贫过程中的应用及实践创新［J］.求实，2016（10）.

［8］王雨磊.农村精准扶贫中的技术动员［J］.中国行政管理，2017（02）.