流动人口子女义务教育政策执行分析——基于政策网络视角

滕传浩，王赛男

（1.山东大学管理学院，济南 250100；2.山东大学政治学与公共管理学院，济南 250100）

一、问题的提出

由国家计生委发布的《中国流动人口发展报告2017》指出，2016年我国流动人口规模为2.45亿，由21世纪教育研究院和新公民计划编著的《中国流动儿童教育发展报告（2016）》指出，流动儿童和留守儿童这两个群体总数约为1亿，在现居地出生的流动儿童比例从2010年的35%上升到2013年的58%。通过梳理20多年来国家制定相关流动人口子女教育政策演变历程（见表1），发现国家对流动人口子女教育政策的理念经历了“限制与差别对待”“逐步减少差距”“以人为本”的转变，凸显国家与政府解决这一难题的决心和魄力。

综合国家对流动人口子女教育政策的变迁，学界从不同层面、不同视角对该领域进行研究。综合分析有以下热点：教育学视角的关于教育公平制度与融合教育研究，［1］社会学视角的关于社会融入和社区适应研究，［2］公共政策学视角的关于政策制定、实施过程的问题解决研究，［3］等等。梳理发现政策的执行偏差是目前要解决的关键问题之一，已有研究在流动人口子女教育政策利益博弈、执行复杂性［4］以及比较相同的流动人口子女教育政策在不同城市的执行效果［5］等方面已经取得一定成果，但仍存在诸多问题。

（一）政策执行多重主体的利益机制不均衡

2003年国家政策虽然规定流动人口子女义务教育“以流入地为主”，但没有给予流入地政府财政拨款，引起了中央与地方政府责任与利益分配的失衡，中央政府作为政策实施的第一层级仅仅对第二层级的执行主体——流入地政府以强制命令方式去执行该政策，没有相应的激励措施，导致流入地政府教育投入的财政负担进一步加大，甚至出现解决得越好，财政负担就越重的现象；而作为第三层级执行主体的区县教育部门、公安部门、建设规划部门以及财政部门等，由于地方总的财政投入有限，部门之间面临着利益博弈；到了最后落实的第四层级的执行主体学校（包括公办学校、民办学校、自办学校等），考虑到生源、教学质量与教育经费的获取等诸多利益，在市场选择的同时也面临利益权衡与选择。这样每一层级都有利益考量，层级互动规则亦有差异，最终导致政策执行出现偏差。

续表表1 流动人口子女教育政策演变

（二）目标群体与受政策影响部门群体之间冲突加剧

流入地政府一旦接收大量流动儿童就学，落实相关“两免一补”政策，不仅直接给该地教育系统带来巨大压力，还影响到当地治安管理、计划生育、医疗卫生等其他民生领域，涉及到流动人口及其子女与当地人的自然与社会资源的共享问题。不少区县相关部门认为流动儿童教育问题解决得越好，就会引来更多的流动人口，使得本地区涉及流动人口管理的相关部门工作压力不断增长，导致相关部门对执行目标达成所可能造成利益冲突的认知理解差异，而在执行力度和执行效果上大打折扣，从而阻碍了流动儿童义务教育政策的顺利执行。

（三）流动人口与户籍人口子女入学的“学区与学位之争”

由于当前义务教育供给不均衡，不同区县学校所占有的优势师资力量、教育基础设施等条件差异较大，当地户籍人口子女入学本身就面临“学区与学位之争”，一些教学质量好的公办学校入学压力巨大，如果当地再大量接收流动人口子女入学，就会使本地区生源占比下降，再加上流动儿童本身可能会拉低当地学校教育总体质量水平，因而除了那些处于学位不佳、生源不足的学校以及民办学校愿意接收流动儿童外，其他公办学校本身就学位不足，有可能激化义务教育政策与公办中小学的生存和发展利益之间的矛盾，从而导致政策执行出现偏差。

综上所述，已有研究者从诸多角度探讨流动人口子女教育问题，对于教育政策执行遇到的困境亦提出一些解决之道，但是从政策网络视角来研究的甚少，并且没有研究全面探讨政策执行过程以及流动人口教育政策相关的执行者之间的互动机制，对政策执行主体的层次复杂多样、利益分化及目标期望值差异分布的不同行动群体的关系梳理也不够明晰，本文从政策网络视角切入，深入探讨流动人口子女义务教育政策的相关执行主体及主要参与者之间的关系定位原则、执行路径认知差异和互动模式的作用，探索基于政策网络的流动人口教育政策执行的理论逻辑框架，并提出相应的促进政策执行的参考对策。

二、政策网络在流动人口子女教育政策执行中的作用

（一）政策网络概念及在流动人口子女义务教育政策执行中应用的契合点

政策网络理论在20世纪70年代兴起，是将网络理论引入公共政策而形成的一种分析路径与研究方法，可描述动态复杂政策过程，被认为是西方学界对决策现象重新概念化的重要成果。学者从不同视角对政策网络有不同界定，当前没有明确的概念与框架，涉及多元参与模式。罗茨（R.A.W.Rhodes）从政治学与社会学中汲取了养分，认为政策过程中的国家与社会各种行动主体因依赖资源而形成的集群组织就是政策网络。梳理已有关于政策网络研究，主要集中于以下三个方面：（1）在分析层次上，可区分为微观、中观和宏观，其中微观层面以美国学者观点为代表，强调政治主体间相互影响与互动关系而不仅仅是政治机构之间的结构；中观层面以英国多元主义与合作主义批判基础上的分析利益集团与政府之间关系为代表；宏观层面则以德国与荷兰学者对国家与市民之间深入分析为特点。［6］135－142（2）在分析政策网络过程及影响因素方面，则强调政策制定者、执行者、参与者的互动影响因素（例如网络特征等）及博弈过程对政策实施的作用机制。［7］（3）从政策网络行动主体方面，研究者则着重研究政策网络中因利益联结而形成的联盟共同体，这些共同体基于各种资源（例如资金、信息、服务、技术等）互换在政策过程中进行有机互动，以达成组织目标的合法有效路径。［8］虽然当前对政策网络这种分析方法存在诸多质疑，但是中国近年来使用该分析工具的研究越来越多，内容涉及政策的议程、制定、执行、变迁等各个领域。本文以政策网络为理论与分析工具，从中微观层面切入，剖析政策网络各行动主体关系的路径，对流动人口子女义务教育政策执行偏差关键影响因素进行分析，以探索解决政策执行偏差的针对性对策。

（二）政策网络结构对流动人口子女教育政策执行偏差影响分析

图1 流动人口子女教育政策执行主体网络图

我国流动人口子女教育政策由中央政府制定并下发执行，第二层级政策执行者为流入地政府，第三层级执行者为市、区、县的教育、财政、公安、规划等部门，第四层级为各类学校（包括公办、民办、自办学校），这四个层级联结了政策目标各个行动群体，构建成相互影响的政策网络（见图1）。其中的中央政府（政策制定者）为第一层级，与第二层级的流入地政府（政策制定与执行者）互动规则为行政命令—服从，这种高位推动对于明确落实责任、促进政策执行起了重要作用；第二层级的流入地政府与第三层级（市、区、县的教育、财政、公安、规划等部门）既有行政命令—服从的上下级关系，也有委托代理执行关系；第三层级（市、区、县的教育、财政、公安、规划等部门）与第四层级学校（包括公办、民办、自办学校等）关系就相对复杂，既有上下级关系、委托代理执行关系，还涉及公共服务供给的市场规则，而该层级内部的教育、财政、公安、规划等部门之间亦存在利益冲突与博弈；第四层级的各类学校之间也存在有关利益冲突与博弈。这样就会导致中央政府最初政策在经过四级执行之后，最后落实到目标群体流动人口及其子女时就出现了较大偏差。不同层级的政策行动者，因相互依赖程度、资源互换可能性、与目标期望度等方面的差异，导致在该网络中不同群体关系亲疏有别，各共同体影响力也随着在网络结构中的位置差异而变化。相对而言，处于网络结构核心位置的行动者（教育主管部门）是政策执行的最直接与关键因素，但是分布在其周围的部门（图1中的教育、建设、规划和财政部门）也对其直接或者间接产生影响；流入地政府与其他各层级都有联系但所起的作用更多的是协调政策执行；而分布在最边缘的中央政府对于政策执行的参与影响力则鞭长莫及。政策网络中的行动者因为拥有资源程度与利益表达途径多寡的差异，而导致其处于政策网络中的核心位置还是边陲位置，其政策执行影响力也随之由强至弱而进行排列。［9］因而只有厘清四个层级之间的关系，才有可能明确该政策执行中偏差出现的原因，从而进行深入分析并提出针对性解决之道。

三、减少流动人口子女教育政策执行偏差的途径

（一）国家加大对流入地政府的财政投入与各级执行主体配套政策支持

当前我国正推动“两免一补”，资金和生均公用经费随学生流动携带政策的落实，但是由于流动人口子女的学籍信息尚未实现全国联网，在过渡阶段也可尝试通用教育券到流入地政府使用的教育经费解决办法，流入地学校凭券到当地政府兑换相应的公用经费。同时国家应继续完善相关政策，加大对流入地政府的财政投入，流入地政府也应该依据国家财政投入与政策要求，切实积极进行相关的各部门执行主体的配套建设，力求打破部门间的利益与沟通阻碍，提高该政策执行的效率，从而有效减少政策执行偏差。例如，为更好地满足流动人口子女教育需求，长江沿岸的29个城市组成的所谓“长江联盟”，建立流动人口流出地和流入地政府间区域合作，提高流动人口子女教育政策的联合执行保障，促进该群体受教育权益的真正实现。［10］

（二）提升地方政府与各级执行主体的认知、整合与决策能力

作为流动人口子女教育政策制定者的地方政府只有不断提高认知、整合与决策能力，才能真正解决好该问题。在图1中，流入地政府在政策执行中所起的上下、横纵向的综合协调作用很大，因而流入地政府如何提升自身以及其协调下的各级执行主体的认知、整合与决策能力就至关重要。改革地方政府及相关部门对流动人口子女的卫生、教育等公共服务的政策倡议与执行机制可在一定程度上解决问题。［11］可通过进一步以户籍制度改革为突破口，明确地方政府相关部门的权责，改革相关公共投入财政体系，适当更大地对社会组织和非政府组织放权，从而发挥政府与流动人口子女义务教育相关的社会组织及各类学校的积极能动作用，打破过分单纯依赖地方政府作用的思维定势，根据区域流动人口子女的具体情况，改革各相关部门配套政策与执行模式，使流动人口子女义务教育政策执行的相关部门主体在认知观念上先达成一致，为后面具体政策顺利的联动执行打下坚实的基础。例如当前广东省最先探索实行房屋的租售同权政策，其中租赁16条中涉及租房人子女可就近入学的规定，提出“赋予符合条件的承租人子女享有就近入学等公共服务权益，保障租购同权”。［12］其他部分省市也随之因地制宜地进行适合本区域的户籍政策改革，以此入手带动流动人口子女义务教育政策执行的其他相关部门跟进改革，并根据户籍政策带来的各种反馈信息，及时修正与完善相关的配套政策的执行方略，在探索中形成新思路格局，从而保障政策的顺利执行。

（三）加强各级政策制定与执行网络主体之间的信息互动畅通

如图1所示，流动人口子女义务教育政策的顺利执行，需要四层行动群体信息互动畅通。因而需要改革传统已有的单向、被动、闭锁的刻板沟通方式，代之以网络多向循环交流模式，促使各层级行动主体在沟通过程中减少因信息不对称、沟通方式不合理而导致的认知偏差，最终达成行动群体间利益、信息、服务等诸多方面的整合。地方政府应该在重视流动人口的健康与教育的基础上，通过各方面有效积极的沟通，使得政策干预能够覆盖流动性人口子女迁移的重要阶段，以达成对该群体高流动性的控制。因为流动人口子女义务教育政策执行涉及诸多的政府部门、社会组织和各类学校，需要各个部门联合协同行动，因而政府可尝试进行相关的大部门职能整合，将涉及流动人口子女教育的相关部门的有关职能合并到一起，可加强执行网络主体之间的信息互动沟通与交流，以提高对该群体义务教育等方面的公共服务的效率。

（四）构建政策执行过程与效果的协同监管机制

（1）可尝试创建流动人口子女义务教育政策执行过程与效果的协同监管机制。从政策开始执行到政策执行中的各个阶段都有连续的政策监管与评估制度，增加政策执行的开放程度，让政策在阳光下执行，使得监管有制度依据，监管避免碎片化，保障监管的连续性与协同性，对政策的执行效果的评估有科学依据，从而促使政策有效执行。（2）强化发展义务教育政策执行多元主体联动的弹性监督模式。除了政府相关部门自查监督执行效果，还要充分发动非政府部门的社会组织群体对政策执行进行不同层面、渠道的监督，督促政策执行的相关主体落实执行的责任。（3）建立科学有效的信访渠道。保证群众舆论监管畅通，加强群众监督，完善信访制度，健全举报奖励机制，鼓励群众勇于举报执行主体的违法乱纪行为，充分发挥新闻媒体的传播舆论对于政策执行的监督作用。

［1］黄兆信，曲小远，赵国靖.农民工随迁子女融合教育：互动与融合［J］.教育研究，2014（10）.

［2］汪萍.外来工随迁儿童社区融入问题探讨［J］.苏州大学学报，2011（06）.

［3］周佳.进城务工就业农民子女义务教育政策执行研究［J］.清华大学教育研究，2006（04）.

［4］侯云.流动儿童义务教育政策执行的复杂性：基于政策网络视角的研究［J］.教育研究，2012（07）.

［5］韩嘉玲.相同的政策，不同的实践：北京、上海和广州流动儿童义务教育政策的比较研究［J］.北京工业大学学报（社会科学版），2017（01）.

［6］朱亚鹏.公共政策过程研究：理论与实践［M］.北京：中央编译出版社，2013.

［7］Zheng，H.，De Jong，M.&Koppenjan，J.Applying Policy Network Theory to Policy－making in China：the Case of Urban Health Insurance Reform［J］.Public Admin⁃istration，2010（02）.

［8］Chan P.W.K.&Seddon，T.Network Governance in Education：The Case of Chinese State－owned Enter⁃prise Schools［J］.International Journal of Continuing Educa⁃tion and Lifelong Learning，2012（02）.

［9］蒋硕亮.政策网络路径：西方公共政策分析的新范式［J］.政治学研究，2010（06）.

［10］长江联盟：保护农民工值得期待［N］.新京报，2006-11-27.

［11］朱亚鹏，岳经纶，李文敏.政策参与者.政策制定与流动人口医疗卫生状况的改善：政策网络的路径［J］.公共行政评论，2014（04）.

［12］广州宣布租赁同权全国首创租户子女就近入学［EB/OL］.http：//news.114la.com/info＿11147.html，2017-07-19.