社会权利视角下农民工社会保障制度问题及对策研究

2018-06-27亓彩云

山东行政学院学报 2018年3期

亓彩云

（山东大学哲学与社会发展学院，济南 250100）

“农民工”是指具有农业户口但在本地乡镇企业或进入城镇务工的人员，作为我国城乡二元体制下产生的特殊社会群体，农民工与残疾人、老年人等一样，属于社会弱势群体的一种。他们虽然在城镇工作生活，实际上却难以融入城市，市民化的过程异常艰难。研究发现，农民工社会保障制度的不完善是导致他们难以实现社会融入的关键原因，而社会保障是公民社会权利的重要组成部分。从公民社会权利视角出发，应当有利于进一步研究农民工社会保障制度存在的问题并提出对策建议。

一、我国农民工社会保障制度问题及对策的研究现状

农民工社会保障在解决农民工社会问题、实现农民工市民化等方面起着至关重要的作用。王桂新、胡健（2016）通过实证研究证明，农民工的社会保障状况对城市农民工市民化意愿具有显著的正相关影响，［1］可见提高社会保障水平是实现农民工社会融入、推进市民化进程的重要措施。但从现实情况来看，我国的农民工社会保障制度还存在着较大问题。樊晓燕（2015）认为，农民工社会保障制度存在“城乡两难”的困境；［2］李迎生、袁小平（2013）认为，制度实践过程中存在着覆盖面过窄、缴费率过高的问题，［3］导致农民工的社会保障享受比例较低；李红勋（2016）进一步提出农民工目前普遍关心的社保关系转移接续困难的问题。［4］范兆飞、肖兴燕等（2017）则关注新生代农民工的社会保障现状，认为新生代农民工也同样面临着社会保险参保率较低、社会救助和社会福利严重缺失的情况。［5］

上述问题的解决，需要法律法规、制度改进、技术革新等多方的共同努力。在新型城市化发展的大背景下，仇晓洁、王箐（2016）认为，要在持续推进城乡一体化的过程中，最大程度的建设“城乡一体化”式的社会保障制度；［6］同时，完善相应的法律法规也是重要措施，徐春燕（2016）就提出要完善我国农民工的社会保险法、社会救助和社会福利法、社会保障执法体制和违法惩处制度。［7］在具体政策设计中，袁金勇（2015）认为应根据农民工的现实需求，采取“分项－分类”的社保模式，并建立三个层级的社会保障间接管理框架，实现渐进式的过渡管理。［8］

既有的文献中，对发展农民工社会保障制度的意义、存在的问题及对策建议等方面都进行了深入的的实证调研或文献研究，明确指出了目前的农民工社会保障存在整体发展水平较低的现状，并从法律法规、制度设计、政策实施等层面提出进一步完善的对策建议，这对于发展农民工社会保障制度提供了重要的理论支撑。但目前的文献较少从社会福利理论层面去研究农民工社会保障。社会权利理论是现代社会福利思想的理论基石，为发展社会保障政策奠定了政治道德依据和理论基础，从社会权利视角出发，实现农民工的社会保障是农民工的公民权利，也是政府的一项公共责任，而目前我国的农民工社会保障政策显然没有充分维护好农民工的公民权利，需要改进与发展。

二、社会权利是社会保障的价值理念基础

1949年，马歇尔发表了题为《公民身份与社会阶级》的演讲，该文中马歇尔提出了公民身份的概念，并将公民身份的主要构成要素划分为公民权利、政治权利、社会权利三个部分。基本的公民权利包含了诸如财产权、个人的自由权、人身安全权和司法正义的权利等；政治权利则主要涉及民主选举权、被选举权、参会议会权、政治监督、结社自由、舆论自由等参与政治生活的权利；社会权利强调“从少量的经济福利与保障权利到分享社会发展成果，以及拥有按照当时社会普遍生活标准的文明生活的权利”，［9］主要包括受教育权、就业权以及当出现养老、就医、失业等情况时享受社会救助和社会保险等的一系列权利。由此可见，社会权利是一项保障性的权利，它以公民资格为基础，把改善公民的社会生活看作是一种公共责任。公民身份理论为福利国家的发展提供了直接的政治根据和理论基础，也为以改善民生作为根本目标的社会政策的出现提供了理论依据，它促进了社会保障等相关的一系列制度的出台。

目前学界虽然还没就“农民工社会保障”的定义完全达成一致，但其基本内涵可以确定，即依据法律规定，在政府的统一规划下，积极动员社会各方面资源，通过国民收入再分配，在农民工个人及其家庭遭遇各种生存风险、个人及家庭难以维持基本生活时提供现金、实物、服务等资源，保证其能够维持基本生活的制度。［10］农民工社会保障是我国社会保障体系中的重要组成部分，旨在保障农民工群体在年老、患病、失业、工伤、生育时的基本生活不受影响，根本目标是在农民工社会保障问题上能与城镇职工统一政策、统一制度设计、统一待遇标准，即农民工与城镇职工所获得的社会保障权利一致。［11］最终实现社会公平正义，即达到所有公民充分享有公民权利的状态。

可见，社会保障制度的正当性建立在社会保障的受益者作为特定社会的成员拥有的基本“应享权利”上，即农民工有权享有社会保障。［12］同时，只有建立并完善农民工社会保障制度，才能更有效地维护农民工的社会权利。

三、社会权利视角下农民工社会保障存在的问题

农民工虽然进城务工，从事非农职业，但他们的户籍身份却是农民，与非农户籍的人群相比，在社会保障待遇享受上有着明显的差别。相比其他工作者，农民工往往从事边缘职业和体力劳动，更容易遭遇各种风险和困难，并且在遭遇风险时由于缺乏必要的社会资源导致自我保护能力更弱，由此导致农民工有更高的生存风险。从公民社会权利角度出发，农民工群体在社会保障制度的实践运行过程中，存在着被排斥在保障体系之外、准入标准不统一、待遇不公平、无健全的法律法规支持等问题，这些问题导致我国1.5亿的农民工无法真正享有社会保障权利。

（一）农民工社会保障享受比例较低

公民权利是普遍性的权利，权利的享有只与公民身份有关，凡具有本国或本地区的公民身份，即可享有本国或本地区的公民权利。我国宪法规定：凡具有中华人民共和国国籍的人都是我国的公民。农民工即符合公民身份条件，有资格享有社会保障权利。而实际生活中，在我国户籍制度的限制下，农民工“亦农亦工、非农非工”的特征，导致其游离于社会保障体系边缘，各项社会保险及社会救助、社会福利的享受比例较低。具体表现为：

首先，我国农民工的社会保险参保率非常低，根据国家统计局《农民工监测调查报告》中的数据显示，2009—2014年农民工平均各项社会保险的参保率不足20%，如表1所示，2014年农民工各项社会保险参保情况统计显示，参保率最高的是工伤保险29.7%，其次是医疗保险18.2%和养老保险16.4%，再次是失业保险和生育保险，参保率仅为9.8%和7.1%，最低的是住房公积金，仅有5.5%的参保率。在2015和2016年的《农民工监测调查报告》中，“五险一金”情况虽然不再统计显示，但也可以看出，农民工社会保险的参保率与城镇职工相比还有较大差距。与较低的社会保险参保率形成鲜明对比的是，农民工往往承受更高的社会生存风险，拥有更弱的个体风险管控能力。五险一金是农民工社会保障的重要组成部分，而非常低的社会保险参保率说明当前农民工社会保障权利实际享有的不足。

其次，农民工在工作所在地接受的社会救助和社会福利的比例较低。在城乡二元体制的壁垒阻碍之下，城市社会救助和社会福利的排他性很强，农民工虽然人在城镇却难以完全享受到与城镇居民相同的社会救助和社会福利政策。数据显示，80%以上农民工从未接受过城市最低生活保障制度、医疗救助、临时生活救助、教育救助、就业帮扶以及保障性住房救助等。［13］这说明，我国农民工基于公民身份，应享有的社会救助和社会福利等并未真正享有。

表1 农民工各项社会保险参保率

（二）多种模式运行导致农民工社会保障政策碎片化

社会权利是普遍享有的平等性权利，在特定共同体中，拥有公民身份的人应被平等的赋予公民权利。而当前碎片化的农民工社会保障政策，导致农民工无法普遍享有社会保障权利。

目前农民工社会保障制度存在直接扩面模式、“双低”模式、独立模式、“返乡”模式［14］四种社会保险模式，“多种模式，各行其政”是我国农民工社会保障政策的典型特点。其中，直接扩面模式是城镇职工社会保险制度的延伸和拓展，农民工与城镇职工缴纳同等费用，享受同等待遇。除此之外，其他三种农民工社会保险模式则普遍选择“低缴费，低待遇”运行方式，甚至并入农村社会保险当中，如“返乡”模式，严重破坏其公平性。2011年《国务院关于解决农民工问题的若干意见》中明确提出，农民工是“产业工人的重要组成部分”，这在国家层面肯定了农民工的作用和地位。农民工作为工人，从事工业生产劳动，理应享受与城镇职工同等标准的社会保障政策，现行的政策显然并没达到这一要求。多种模式各行其政，这种区域、城乡、不同用人单位间的制度分割导致养老和医疗保险等跨地转移接续困难，使得农民工社会保障在原有的城乡不平等基础上又增添了新的地区间、用人单位间的不平等。

（三）法律法规不健全，监管水平亟待提高

公民社会权利的维护应当通过法律法规而非道德呼吁。因此，在农民工社会保障领域，国家和各级政府应该通过颁布相关法律法规维护农民工权利，并对政策实施进行管理和监督。而农民工社会保障制度在实际运行过程中存在立法层次不高、执法不严、监督不畅等问题，出现上述问题的原因在于，首先，国家虽然出台了一系列政策、文件，以维护和保障农民工的切身权益，但是这些一般都停留在通知、决定、意见等层面，并未形成规范性和强制性的法律，执行力和强制力不够。其次，由于经济发展、民情等差异，各地政府所指定的农民工社会保障法律法规存在彼此不协调的问题，导致农民工在办理社会保险迁移转续手续时面临着重重困难。此外，在市场经济运行中，追求利益最大化是企业的本能，在不缴纳社保基金能够获得更大利润而又不需要承担相应后果时，企业往往选择拒交，以降低开支，节约成本。［13］而由于相关法律法规和司法救济的缺失，企业在拖欠或拒交社保基金时，政府没有有效的强制性措施，这严重制约了农民工社会保险费的缴纳，损害了农民工的应有权益。

四、从公民社会权利视角出发，完善农民工社会保障制度

社会权利要求在特定共同体内，拥有公民身份的人平等的享受各项社会权利，以实现社会的公平正义。上文从社会权利的三个角度出发，提出农民工的社会保障权利处于不平等且贫困的状态，因此，与原因分析相对应地，这里提出实现与城镇职工养老保险并轨、完善社会救助和社会福利、建立健全法律法规等对策建议，以进一步发展和完善农民工社会保障制度。

（一）与城镇职工社会保险并轨，并结合其特殊性，使制度实施更具灵活性

在社会保障模式选择上，国内学者普遍认为目前应建立相对独立的农民工社会保障制度，并逐步与现有制度接轨，最终实现城乡社会保障一体化的目标。确保农民工充分地享有平等健全的社会保障权利，首先要结束多种农民工社会保障模式并存的现状，建立统一的社保制度。其次，独立运行的农民工社会保障制度需要逐步并入城镇职工社保体系中，同时针对农民工的高度流动性特征，应建立完善的社会保险转移接续机制，如建立农民工社会保险个人账户制度，根据农民工的职业行业特点和流动频率分类提供医疗保险，强制参加工伤保险等。总而言之，农民工社会保障制度建设的最终目标是将农民工纳入城镇职工社会保障体系之中，在保证农民工享受与城镇职工平等的社会保障政策的基础上，根据农民工职业的特殊性，制定相应的配套措施，提高政策的可操作性，以切实保障农民工权益，更好的维护社会公平与正义。

（二）加强社会投资，完善社会福利服务

社会救助和社会福利是我国社会保障体系的重要组成部分，农民工社会救助和社会福利政策，是新形势下国家对在市场竞争中处于不利地位的农民工所采取的重要的扶助性措施。在福利服务的提供上，英国布莱尔政府曾推行积极福利思想，实行“消减福利开支，提倡劳动福利”改革方案，1998年工党政府增拨11.9亿英镑用于失业人员的就业技能培训，并特别设立“从福利到工作”的财政预算。我国对于残疾人、女性劳动者等弱势群体，也主张走“劳动福利型”发展道路，即“从社会福利到工作”。正如前文所介绍，农民工也属于弱势群体，这种弱势在很大程度上来自农民工在就业市场竞争时的技能缺乏或者落后，为此，政府在制定农民工社会救助与社会福利政策时，要重视加大公共资源投入和社会福利服务的供给，重视对农民工的“社会投资”。

1.政府应大力推动农民工的教育和职业培训，提高农民工的受教育水平。学者秦立建从人力资本的视角出发，分析认为发展农民工的教育和职业培训能够增强农民工对于各类社会保障的获取能力。［15］因此政府应加大农民工及其子女的教育资金投入，积极发展普通教育和职业教育，用人单位也应按期开展职业教育，提高农民工的职业能力，提高农民工的安全意识及防范危险的能力。同时，开展各类职业培训也是一项重要工作，应将教育和职业培训相结合，各级政府部门和用人单位可通过讲座、课堂、网络、实习等多种形式开展职业培训工作，实行有针对性的多层次、分类别的职业培训课程。通过教育和职业培训，一方面提高农民工的工作能力，另一方面加深对社会保障的认知和需求度。

2.完善住房福利。2007年《新生代当代中国青年农民工研究报告》指出，目前农民工群体的中坚力量——新生代农民工更倾向于城市生活，数据显示有71.4%的女性、50.5%的男性将进城务工的目标定为在该城市买房定居。［16］因此政府应当积极制定并实施农民工的住房保障政策，如提供廉租房、公共住房、租房补贴等。其次，政府可推动建立廉租房等公共住房网络平台，为农民工等弱势群体提供安全可靠的房屋租住信息。

3.提供基本文化服务。加强农民工社会福利服务供给和公共服务设施建设，既应包括基本教育、就业信息提供、技能培训、住房保障等基本生活和生存需求服务，也应涵盖文化需求服务。农民工一方面生存压力较大，文化生活单调，基本精神文化需求难以满足，另一方面专门服务于农民工的文化活动和产品数量少且质量参差不齐。农民工对精神文化的需求越来越强烈，满意度却在低位徘徊，因此，必须加大政府财政支持力度，完善基本文化服务供给，鼓励农民工参与社区组织的多种形式的文化活动，如书法表演、文艺汇演、体育比赛等等；建立图书室、爱好培训班等，培养和发展个人特长；发挥社会工作者的作用，进行定期的交流和访问，及时反映农民工及家庭的问题及需求。

（三）建立健全法律法规

社会权利是通过法律被确定下来的，只有通过建立健全相应的法律法规，农民工的社会保障权利维护才能得到可靠保证，社会保障的具体政策才能有效运行。

1.保障公民的民事权和政治参与权。公民身份的三个要素，公民权利、政治权利、社会权利之间是相互联系、相互影响的。公民权利确保个人自由和民事权利，政治权利则保障公民参与政治事务，这两项权利的充分实现是推动社会权利发展的基础。因此，在维护社会权利之前，首先要确保农民工享受充分的民事权和政治权，让农民工享有充分的政治参与权，表达政治意愿。只有这样，农民工社会保障制度才会体现农民工意志。

2.建立专门的农民工社会保障法，并提升相关法律法规的操作性。第一，针对目前农民工社会保障制度多模式运行、各自为政、接续困难的现状，应减少条块分割，建立统一的社会保障制度；第二，针对农民工社会保障制度统筹层次低、转移接续困难的问题，法律应明确规定各地区转移接续的要求，为流动性较高的农民工在养老、医疗保险缴纳问题上解决后顾之忧；第三，各级政府还要继续制定相关的政策，维护农民工的各项权益。比如，规范农民工工作时长，确保农民工的劳动和休息权利；采取强有力措施打击拖欠农民工工资行为，保障农民工的劳动收入等。

3.在制度实践过程中，加强监督监管，确保维权途径的畅通。目前的社会保障的政策是发展主义导向的，这种导向的社保制度实践过程中各参与主体容易出现利益冲突。部分用人单位为更好的经济效益，往往少缴或不缴社会保险，更难以提供职业福利和服务，这就导致农民工的社会权利经常受到损害，而且受各种条件限制，维权难度高，因此需要增加维权途径。首先要加强宣传，提升农民工的权利意识；其次考虑农民工教育水平低，收入低等因素，在农民工维权过程中，开设“绿色通道”；同时加强监督监管，对各用人单位违反社会保障法律法规的行为，予以惩戒，杜绝该现象的再次发生。