池州市马衙街道土地流转规范化调查研究

（池州学院管理与法学院，安徽 池州 247000）

一、引言

1978年改革开放以后，中共中央确定了我国以家庭联产承包责任制为主的农业基本经济发展制度。在当时经济全面复苏的情况下，把土地包产到户，实现前所未有的所有权与经营权的分离，在很大程度上提高了农民的生产欲望，生产效率的飞速提升为农业经济的发展提供了可能，为整个农业经济制度的改革做出了巨大的贡献。然而受当时国内外经济发展形式的制约以及相关制度的缺失，家庭联产承包责任制实行过程中暴露了许多问题及弊端，如土地细碎化问题严重，土地产权不稳定，土地规模化程度较小等[1]。近年来，随着二三产业的迅速发展，第一产业的生产效益逐渐下降，农民外出打工的人数增多，农村土地撂荒现象越来越严重，这不仅浪费了土地资源，更加拉大了城乡差距，对社会稳定造成威胁。在当前国民经济走势下，改革农村土地制度，加大农村土地流转迫在眉睫。

土地流转是一种新型的农村土地经济发展形式，由于土地流转近几年发展很快，而流转程序和法律制度没有及时跟上，流转规范化不够等矛盾逐渐凸显出来，出现了非法流转、流转纠纷、破坏土地等现象。[2]

鉴于此，本研究选用池州市市郊马衙街道作为研究区域，选取63户农户为研究样本。调研土地流转形式、流转期限、流转用途、流转费用等内容。分析土地流转中存在的突出问题，为土地流转规范化提出相关的意见及建议。

二、调查样本概况

本次调查以池州市马衙街道为对象，对该地区的部分农户的土地承包经营权流转进行了专题调查。池州市马衙街道总面积240000亩，总人口5.9万，该地除水稻外，主要种植棉花和油菜籽。2016年，马衙街道拟投资开发馨园现代农业项目，土地流转迫在眉睫。

在该区共发放80份问卷，收回65份，有效问卷63份，其中45份涉及土地流转，18份显示无流转。调查问卷中涉及到的流转问题总共有31题，主要调查了该地区的流转现状、方式和模式，流转的规范化程度，流转的原因以及后续的保障措施等实际问题，并且通过与农户交流，听取当地农民对土地承包经营权流转的建议。

表2-1　样本概况

三、马衙街道农村土地承包经营权流转现状

（一）流转率较高，但流转面积偏低

在有效样本中，流转户数45户，约占总户数的71%，土地流转现象在马衙街道比较普遍。但是流转土地面积仅244亩，仅占土地总面积的45%，绝大多数农户家里都有流转，但是流转的面积都不多。如图3-1，流转现象较普遍，但是缺乏大承包户集中成片流转土地，未形成规模流转，不利于实现农业的规模经营和现代农业的发展。

图3-1　流转及流转面积比例示意图

（二）土地流转形式过于单一

在问卷中，笔者将流转方式定为土地互换、土地出租、土地转让、土地入股和其他。调查数据显示，在45户流转户中，其流转形式基本为土地出租，仅有8户由于修铁路而被政府征收。农户对流转形式都只是停留在出租方面，从未接触过土地转让、土地入股等其他的流转形式。虽然农户已经开始主动进行流转，但是仍处在初级阶段，未能探索其他的土地流转方式。

表3-1　流转方式示意表

（三）土地流转期限较短

调查的农户中，合约期限主要集中在一到三年，还有很多期限不定。其中，不足一年的流转农户有4户，一到三年的有12户，不确定的农户有13户，占总数的64.5%。期限不确定的原因在于农户与流转方一年一签，根据当年的收入情况决定是否续约，收入好则继续流转，不好则终止流转。期限不确定的流转关系虽然从表面看对流转双方的自由度很大，但是不利于发展长效农业，也不利于保障流转双方的利益。

图3-2　流转期限示意图

（四）流转用途单一化

问卷中将流转后用途设定为工程建设、农业种植、蔬菜大棚种植、苗木花卉和其它。调查结果显示，80%的土地流转继续用于农业种植（水稻），11%的用于工程建设，9%的用于禽畜舍（见表3-2）。而附加值较高的蔬菜大棚种植和苗木花卉种植均无。土地流转用途单一化，未能流向附加值较高的项目。

表3-2　流转土地主要用途示意表

（五）流转形式不规范，缺乏书面合同

图3-3　流转合同方式比例示意图

（六）流转补偿方式单一，缺乏可持续性

目前，在各地农村土地承包经营权流转中，产生了较多的流转补偿方式，比如说现金补偿、实物折现、承包地换社保等方式。但在调查的45户流转农户中，89%的农户的补偿方式均是现金补偿，余下的11%则是农户亲属间的无偿流转。补偿方式采取的现金补偿，且补偿款多用于基本生活。在此次调查中，90%的农户将流转补偿款用于基本的生活，仅有4%的农户选择用于投资其他行业，2%的农户用于学习其他技能，最后剩下的4%用于娱乐。

图3-4　补偿方式及用途比例示意图

（七）农户对土地流转总体持支持态度

在马衙街道的63户调查中，46户对我国实行的农村土地承包经营权流转是支持的态度，占了总户数的73%，有约16%的农户对此持不支持态度，还有11%的农户对土地流转持中立态度。就目前我国农村的现状，家中多是老人和小孩，难以承担耕种的负担，再加上年轻人选择外出务工而不愿种地，这些都会使得土地闲置浪费。农村土地承包经营权流转是符合当前农村状况的，将无力耕种或闲置的土地集中一起，实现土地资源的合理配置，提高土地集约节约利用程度。

图3-5　土地流转支持户数

通过对调查数据的分析，农村土地自由流转已经成为常态化，但是在流转中的还存在各种问题，主要是流转过程不够规范，不能够切实保护流转各方的利益，不利于集约、高效的利用土地。

四、制约土地流转规范化的因素

（一）农户受教育程度

在这次马衙街道的调查中，所调查的农户文化程度总体偏低。47%的被调查者的学历是小学及以下，仅有16%被调查者为高中学历。农户的文化程度偏低会直接导致对农村土地承包经营权流转的认识度偏低，影响农户在流转中作出正确的判断。此次调查中流转形式单一就受到了农户自身文化程度的影响。其次就是导致流转不够规范，普遍采取口头协议方式，未有流转过程合同规范的概念。一旦出现纠纷，权益无法得到保障。

（二）农户主观因素

在调查中发现，农户进行流转的主观原因主要有四方面，分别是务农收入比流转收入低、集体要求土地流转、家中劳动力不足和其他。不愿意进行流转的原因有自己有能力耕作、除农活外没有其他活干、没有合适的土地流转对象和流转价格不理想。在未流转的农户中，66%的农户是因为自己有能力耕种才不进行流转，余下的则是因为没有合适的流转对象或流转价格不理想。所以在流转中流转信息的畅通和价格的制定都将影响农户的选择。在流转的45户农户中，约有67%的农户是因为家中劳动力不足。农户的主观因素会影响对土地流转的态度，从流转的主观因素方面来看，大多数农户是主动自愿将土地进行流转，所以这些农户对农村土地承包经营权流转也会持支持态度，反之则无所谓。

（三）土地流转范围较窄

农户土地流转范围主要包括两部分，流转地点及流转对象。通过调查问卷的分析总结，农户流转地点主要是本村本队，流转的对象也主要集中在亲戚或是本村朋友。一般在亲戚中流转多是无偿赠与。整体来说，流转范围不大，集中在本队本家族这个小圈子。流转范围局限在本队及亲戚朋友，使得流转面积不高，因为仅是亲戚朋友间小范围流转，就限制了流转面积，从而影响了流转的规模，导致虽然流转现象比率不低，但流转面积整体偏低。

表4-1　流转范围示意表

（四）法律普及率较低

农户本身由于自身受教育程度低的原因，对土地流转不甚了解，再加上农村的普法程度不是特别高，农户对我国关于农村土地承包经营权流转的相关法律政策更是所知甚少。[3]在调查的63户农户中，只有33.3%的农户对相关法律政策是有所了解的。农户对相关法律政策的了解度影响土地流转过程中的规范率，在调查得来的数据显示，流转过程中规范率并不高，在流转中产生纠纷只能找村委会协商，不能有效地维护自身的利益。所以说法律政策普及率的高低可以影响农户在流转中如何保护自己，面对权益受到伤害应当采取什么措施。

五、推进农村土地承包经营权流转规范化的对策建议

（一）创新土地流转模式，建立土地股份合作社

土地股份合作，就是在农民自愿的前提下，将土地作为本金折算成股份入股合作社，合作社利用该土地进行种植等经济性行为，然后取得收益，最后合作社根据股份进行分红。这种方式有利于推动农业的规模经营。池州市马衙街道地区地处中国南方，主要生产水稻和棉花。经过实地调查发现该地地势较平坦，适合机械化种植，接近318国道，交通便利。十分合适开展土地股份合作社。

土地股份合作社的建立需要政府部门推进，第一，当地政府部门可依据实际情况制定一些优惠政策，比如财政补贴，每亩每年分别补贴多少钱给承包户和流转出土地的农户，以此鼓励土地流转。第二，政府要做好宣传工作，加快土地流转。马衙街道作为池州市近郊，发展蔬菜种植等产业具有巨大潜力。调查发现，由于缺乏宣传，该区域存在土地被抛荒现象。第三，先培训指导，后组织发展。我省土地股份合作社模式起步较晚，整个管理模式和配套设施都不明确，而江苏省和浙江省在土地股份合作社的建立发展方面都比较先进，因此政府可以先组织相关人员前去学习，学习它的分配制度、财务管理、规章制度等管理模式。尽量做到合作社的民主化管理，最终使农民受益。[4]

（二）解放农民思想，与时俱进

在中国，很多农民都具有“恋土”情节，这是阻碍农村土地流转的一大障碍。很多农民舍不得离不开自己的土地，这不是一朝一夕可以改变的现状，要想从根本上解决这一问题，可以加大农村土地流转的的宣传，改变农民对于土地流转的观念。当地政府可以通过宣传关于土地流转的规章制度，让不了解的农民重新认识到土地流转可以带给农民的利益，改变农民的传统观念，积极参与到土地流转当中来，化当前被动流转的局面为主动流转的局面。让全社会都能意识到土地流转带来的好处，努力达到“双赢”，从而创造一个合理的流转局面。

（三）制定标准合同，施行规范化流转

在调查中发现，农村土地流转时，如果没有村委会提供合同则不签合同，只口头协议。这种形式在后期不能保障农民的权益，也会间接阻碍土地流转的发展。在我国，《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国农村土地承包经营权流转管理办法》等一些相关的法律法规对流转做了一定的规范，促进土地流转的规范化，进一步推动农村经济。现在比较规范化的合同一般包括以下几个方面。

①土地权利人的相关信息，双方权利人姓名、地址等。

②土地的相关信息，种类、位置、面积、等级等，并附加土地利用现状平面图。

③流转的基本要件，流转方式、流转土地用途、流转期限及起止日期、流转价格及支付方式。流转方式包括转让、转包、出租、互换等；流转的土地不得用于非农业，不能改变用途；流转期限往往会影响流转价格，当地经济发展情况不同影响土地价格，签订流转期限才能在一定程度上保障农民的财产权利；土地等级是衡量土地价格的依据，同时也为流转价格提供了制定标准；支付方式大多是金钱和实物两种，特殊的情况则是换社保或换工作岗位等。

④甲乙两方的权利与义务，甲方作为承包方可收取流转费用，合同到期有权利决定后期的流转，但是在合同期内不得随意干扰乙方的活动；而乙方有权利在期限内对该土地进行生产经营，但是不得超过国家法律允许的范围。

⑤合同变更或解除的条件，双方中的一方违约或者违反国家政策法律等情况下，或是天灾人祸等不可抗力因素的影响下，可变更或解除合同。

⑥违约责任，根据实际情况自行拟定，但必须符合法律政策的规范。

⑦其他注意事项，合同的保存方式以及签订方式，村委会或者当地政府起到监督管理的作用。

（四）搭建流转平台，提高中介服务

农村土地流转出现混乱局面的重要原因之一大多是缺乏机构引导，无论是流转价格、合同签订，还是矛盾诉求等都无处请求帮助，很多流转发生在口头上，农民的权益无法得到保障，不利于美好乡村的建设。因此，建立中介机构，提高中介服务是保障权益的重要举措之一。

根据农村的实际现状，可将农村土地流转的中介服务分为两种。第一种是乡镇村土地流转中介服务所，该服务所主要职责是提供流转信息、拟定合同、监督流转，甚至可以在承包户和受让方之间产生矛盾的时候起到调解的作用，这种形式的服务所主要由国土资源部门和农业部门派出人员以及一些法律方面的人员担当，工作人员应当是受过土地管理专业和法律专业训练的专业人士。第二种是社会中介机构，如土地评估机构。估价所可以将业务范围扩展到农村。在新型城镇化的背景下，农村土地承包经营权流转越来越迅速，范围越来越广，土地评估机构将不同地区不同土地分等定级，给不同土地制定合理的流转价格，后期跟踪监测，根据发展状况更新数据。[5]

（五）建立健全保障机制——“土地换社保”

调查数据显示，有68.89%的农民认为土地流转获得的收入微乎其微，并不能提高收入；而88.89%的农民将这收入用于生活方面，但是不起大作用；当地的土地流转价格偏低，每亩每年200—300元，农户们也不愿意将手中的土地全数流转，因此流转收入很少。以往很多学者专家探讨过使用财政补贴的方式来保障农户利益[6]，但是也有很多学者研究过“土地换社保”的可行性，有学者认为这是一种不公平的社会保障制度[7]，但也有学者认为利用得当，则会得到良性循环的结果，本文认为“土地换社保”在现情况下有可行性。[8]“土地换社保”的概念起源于对征地农民的补偿，但是随着农业适度规模化经营的政策提出，“土地换社保”在现阶段可扩大其概念和引用范围。就像部分大流转户不是直接把现金给承包户而是为其提供工作岗位，这从长远角度保障了农民的生活。池州市江南产业集中区已率先运用该方法，给失地农民买养老保险，对没有固定收入的农民来说，这是有效的权益保障措施。池州市马衙街道近年来土地流转规模加大，“土地换社保”也成为了一种新的可考虑的农民权益的保障机制。

“土地换社保”前提是尊重农民的主体地位，在农民自愿自发的情况下进行。这种方法最大的优点是解除了流转土地农民的后顾之忧，同时保障了农民的生存发展权，推动土地流转的进步发展。

六、结语

农村土地承包经营权流转问题既关系到农业，又关系到农民，它会影响农村的发展，也会影响社会经济的发展。农地流转关乎到农民吃饭穿衣的问题，只有妥善处理好，才能使农村经济朝着好的方向发展。目前，伴随着土地登记的全面展开，农民越来越意识到土地的重要性，但是在农村地区，由于教育、经济等多方面因素的限制，农地流转面积不大，规范程度还不高，土地资源的优化配置程度还不高，农地流转制度仍不完善。农村土地流转制度的健全仍然任重道远。

参考文献：