浅谈政府信息化项目全过程管理

石秀伟 赵冬临 王翠 俞虓

(北京北咨信息工程咨询有限公司，北京 100062)

0 引言

政府信息化指的是政府部门主导的信息化建设，其建设内容包括信息网络基础设施、基础数据库、电子政务以及公共领域信息化等方面[1]。政府信息化建设是国家信息化战略的重要组成部分，是实现社会信息化的重要基础。我国政府信息化始于20世纪80年代，经过30多年的发展，由起步阶段、推进阶段进入高速发展阶段。特别是随着大数据、云计算、物联网、人工智能、虚拟现实等先进信息技术的发展和应用的不断深入，政府信息化建设呈现出百花齐放的局面，取得了丰硕的成果。

政府信息化建设作为一项投资大、涉及面广、历时长、科技含量高，涵盖各行业的系统工程，在实施过程中依然存在着大量风险。虽然业务应用是信息化建设最现实的客观驱动，技术是信息化能否实现的关键，但最终的质量水平状态却取决于信息化项目管理的专业程度。目前，政府部门作为业主单位大多没有将现代项目管理理念和方法引入信息化项目建设中，项目建设过程中仍然存在一些问题，无法达到预期的功能目标、进度目标和成本目标。因此，在政府信息化建设中引入项目管理咨询的理念，已经成为政府部门及项目管理主体(业主、承建单位、咨询企业)共同关注的问题[2-3]。

2017年1月，江苏省住房和城乡建设厅率先发布了《关于推进工程建设全过程项目管理咨询服务的指导意见的通知》(苏建建管〔2016〕730号)，开启了工程建设全过程管理咨询的实践。随后，上海市住房和城乡建设管理委员会发布了《关于进一步加强本市建设工程项目管理服务的通知》(沪建建管〔2017〕125号)，明确指出：建设单位可根据项目需要，委托项目管理单位实施全过程或若干阶段的项目管理服务。2017年11月，国家发展和改革委员会(简称“国家发改委”)正式印发了《工程咨询行业管理办法》(2017年第9号令)，明确指出工程咨询范围包括“全过程工程咨询：采用多种服务方式组合，为项目决策、实施和运营持续提供局部或整体解决方案以及管理服务”。

以上政策文件的颁布实施，为项目管理咨询向纵深与横向发展指明了方向，也为政府信息化项目全过程管理咨询的开展提供了依据。本文以业主需求为出发点，从咨询服务的角度探讨了政府信息化项目全过程管理咨询模式和服务内容，以提高政府信息化项目建设水平，提高政府投资效益。

1 政府信息化项目特点

政府信息化项目除了一般项目具有的一次性、目的性、约束性、整体性等特征外，还具有一些自身的特点[4-6]。

1.1 需求很难一次确定、变化频繁

一方面，政府信息化项目在建设之初很难提出比较明确、完整的要求，随着项目的实施，对项目的了解和认识逐渐加深，常常需要对需求进行调整；另一方面，政府部门在履职过程中，其工作重点会随着政策环境、法律法规的变化而不断变化，项目的需求、建设内容等也要随之调整，项目建设范围发生变化。

1.2 业务复杂度高、项目差异性大

政府部门在履职过程中，因分工不同开展的业务及管理活动千差万别，导致每项活动的流程和数据也会各不相同。因此，每个信息化项目都是独特的，不具备完全可以借鉴的成熟解决方案。

1.3 涉及面广，协调管理复杂

政府部门信息化建设涉及面广、角色多、用户量大，除了要与横向、纵向的其他部门相互协作，还要承担为社会大众提供服务和管理的职责。因此，政府各部门的信息化建设不能一蹴而就，要分批分期实施，这就增加了项目建设的复杂性和困难性。

政府信息化项目的以上特点对项目管理咨询提出了需求，只有在项目建设过程中引入专业咨询机构，借助咨询人员扎实的专业知识、开阔的视野和丰富的实践经验对项目进行管控，才能实现项目的高效建设。

2 政府信息化项目管理咨询现状[7]

信息化建设对政府部门来说，不仅是信息技术的应用，更包含了业务流程的重组、履职手段的创新、管理观念的更新等多个环节。政府部门信息化建设不仅是一项技术工程，更是一项管理工程。

我国政府信息化建设主要沿着“办公自动化、专业领域信息化、全面的政府上网工程和电子政务建设”的条线展开。随着政府信息化项目建设的逐步深入，由于组织内外部环境的变化、需求的多样化、新技术的不断应用以及业主单位对政府固定资产投资管理相关规定及审计要求掌握不够、缺乏经验等，在项目的前期、实施期、运维期都面临各类复杂的问题。政府部门逐渐意识到依靠政府自身的技术和管理力量尚无法完全解决信息化建设中的各种问题。为了弥补内部管理的不足，需要向外部专家、顾问进行咨询、论证。基于此，信息化项目管理咨询应运而生，但刚刚起步，缺少成熟、有效的项目管理理论和机制，且因政府部门对项目管理咨询价值的认识不足、重视不够，信息化项目管理咨询在政府部门尚未得到充分应用。主要表现在：一是，大部分政府部门信息化建设的项目管理工作主要由业主单位自行承担。由于政府机构人员编制及知识结构有限，通常出现不具备项目管理能力的业务人员负责大量的项目管理，把时间和精力消耗在各种界面沟通和协调工作上，并承担由此带来的各种风险，出现各种管理目标失控的现象。二是，少部分政府部门作为业主把部分项目管理工作委托给第三方机构，但大多是阶段性的管理咨询，如项目建设前期的立项咨询、项目实施阶段的监理咨询等。这种分段、割裂、各管一摊的项目管理模式缺少对项目全局的把控，不利于项目建设目标的真正实现，项目管理咨询的价值大打折扣，同时也增加了业主管理的工作界面。由此可见，政府信息化建设引入全过程管理咨询理念是政府信息化项目建设的发展趋势。

3 政府信息化项目全过程管理咨询模式[7-9]

政府信息化项目全过程管理咨询是指从规划、立项、实施到运维，为业主提供全生命周期一体化管理咨询服务的过程，其核心是为信息化项目的建设和使用增值。目前，政府信息化项目管理模式包括代建管理和委托管理两种模式，应用较多的是委托管理模式。本文重点探讨委托管理咨询模式及其类型。

委托管理模式是一种委托代理的关系，是项目管理单位受政府部门、机构的委托，按照合同约定，代表业主对工程项目的组织实施进行全过程的管理咨询服务。该模式的特点是项目管理单位既不直接参与工程建设，也不直接与工程项目的设计、施工单位等签订合同，只是协助业主进行工程项目管理。在项目建设过程中，项目管理单位的服务内容和职责非常灵活，一般分为以下几种类型。

3.1 顾问型项目管理咨询服务

项目管理单位业务人员根据业主的需求，在项目建设过程中为业主提供项目管理咨询。具体是由业主提供相关信息，项目管理单位业务人员利用掌握的知识和经验，结合项目特点为业主提供咨询意见，业主权衡利弊后，决定对咨询意见是否采纳或部分采纳后再组织项目的实施，见图1。

图1 顾问型项目管理服务组织机构图

3.2 代理型项目管理咨询服务

项目管理单位代表业主对项目建设进行全过程管理和控制。该模式下项目管理单位可只提供日常的项目管理服务，也可在其执业范围内提供前期咨询、设计咨询、监理咨询等咨询服务。如，可以根据合同约定，协助业主与项目设计、实施单位等签订合同，并监督合同的履行；或在项目建设各阶段，为业主提供项目规划、立项、采购管理、施工管理及结算、决算、后评价等工作的咨询服务，代表业主对项目费用、进度、质量、采购、风险、合同、信息、安全等进行管理和控制，见图2。

图2 代理型项目管理服务组织机构图

3.3 一体化项目管理咨询服务

项目管理单位业务人员与业主共同组成项目管理组对项目进行管理，见图3。在该模式下，项目管理单位业务人员和业主通过有效组合实现资源的优化配置，业主可以把主要精力放在功能需求及核心业务上，而把项目管理的日常工作交给专业的项目管理单位，项目管理单位利用其常年积累的管理经验为业主提供管理咨询服务，见图3。

图3 一体化项目管理服务组织机构图

以上几种类型在政府信息化项目管理中可以结合项目特点灵活应用，只要有利于项目目标的实现都是合理的，不必拘泥于某一种形式。

4 政府信息化项目全过程管理咨询服务内容

信息化项目与其他工程项目在管理层面有相通之处，本文结合作者所在单位的执业范围重点探讨信息化项目建设各阶段能提供的管理咨询服务。

4.1 前期阶段

前期阶段的管理咨询包括但不限于规划咨询、立项咨询等。

(1)规划咨询。在理解组织发展现状的基础上，提出切合实际的信息化建设远景、目标和战略，以及相应信息系统的架构设计、组织和实施策略的咨询服务。

(2)立项咨询。按照《国家电子政务工程建设项目管理暂行办法》(国家发改委第55号令)文档要求和内容进行项目建议书、项目可行性研究报告、初步设计、概算编制的咨询服务。

4.2 实施阶段

实施阶段的咨询内容包括但不限于招标管理咨询、施工管理咨询、监理咨询、竣工咨询等。

(1)招标管理咨询。协助委托招标代理机构、审核招标过程文件、协调招标工作事项等。

(2)实施管理咨询。包括成本管理、范围管理、进度管理、质量管理、采购管理、合同管理、风险管理、利益相关者管理、档案管理、整体管理等。

(3)监理咨询。依据国家有关法律法规、技术标准、监理合同等对项目实施进行监督管理服务，包括投资控制进度控制、质量控制、变更控制、信息管理、合同管理、安全管理、组织协调，即“四控三管一协调”。

(4)竣工咨询。包括竣工验收管理、工程结算管理、竣工材料移交管理等。

4.3 运营阶段

运营阶段的咨询主要包括但不限于后评价咨询、运维监理咨询等。

(1)后评价咨询。对已完工并运行一段时期的项目(群)进行全过程回顾和总结，分析项目建设目标、执行过程、运行效果、作用是否达到预期目标的服务。

(2)运维监理咨询。依据国家有关法律法规、技术标准和监理合同，提供项目运行维护的服务。

5 结语

信息化项目管理是一项综合性和全局性的工作，是对项目管理活动进行整合、统一、协调的过程。在政府信息化建设过程中引入项目全过程管理咨询的理念，对补充完善政府信息化建设的理论体系具有一定的实践和指导意义，既延伸了项目管理学科的应用范围，也开辟了政府信息化建设及运行机制新思路。

[1]陈明亮.政府信息化咨询[D].杭州：浙江大学，2003.

[2]郭红飞.电子政务项目管理咨询研究[J].电子政务，2011(9)：103-109

[3]方丹辉，刘汕，张金隆.政府信息化项目风险传导及影响机制[J].中国行政管理，2015(2)：88-93.

[4]刘鑫.国家电子政务工程项目管理研究与实践[D].北京：北京邮电大学，2010.

[5]陈永春.项目管理在电子政务建设中的应用研究[D].天津：天津大学，2008.

[6]闫冬冬，操霞玲.关于政府部门信息化项目管理的探讨与建议[J].信息系统工程，2014(9)：44-45.

[7]石秀伟，赵冬临，武斌.基于业主方的电子政务项目管理研究[J].项目管理技术，2018(3)：121-124.

[8]王江容.工程项目的委托管理[M].南京：东南大学出版社，2016.

[9]董通书.通信工程建设全过程管理咨询研究[D].北京：清华大学，2008.