PPP项目绩效评价国际经验对我国的启示

董志为 王浩赟

(1.中国港湾工程有限责任公司，北京 100027；2.天津理工大学，天津 300384)

0 引言

公共服务需求日渐增长，国家在公共基础设施建设上面临完成基础设施建设的任务和降低地方债务的双重压力。为应对此双重压力，政府社会资本合作模式(Public-Private Partnership,PPP)正在我国兴起。但什么是评价一个PPP项目成功的标准？政府资源与社会资源怎样有机结合才有助于提高PPP项目开发、建设、运营水平，使得全过程绩效评价成为PPP项目的核心？

绩效具有目标与结果的两重属性。PPP泛义指公共部门和私人部门为提供公共产品而建立合作关系，狭义上强调合作中风险分担和VFM[1]。PPP项目绩效评价是从项目利益相关者角度出发，综合考虑各因素从而对项目投入、过程控制、产出满意作出全面客观的评价。

1 PPP项目实施绩效评价必要性

1.1 国家政策要求PPP项目实施绩效评价

《规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)要求[2]：

(1)规范PPP项目库管理，纠正PPP泛化滥化，回归公共服创新供给机制，促进体制增效，夯实可持续发展[2]。

(2)识别阶段项目重点进行项目孵化和推介，处于准备、采购执行和移交阶段的项目按照相关制度实施全生命周期管理规范运作[2]。

(3)及时将条件不符合、操作不规范、信息不完善的项目清理出库。

财政部有关领导强调PPP的持续发展应：严守底线，狠抓规范管理，做真PPP项目；细化措施，严格风险控制；把住关口，系统优化管理；用好新科技，提升透明度建设；全面实施绩效管理，提高经济运行质量，优化全生命周期一体化管理。

1.2 项目利益相关者要求PPP项目实施绩效评价

(1)实施绩效评价有助于具有针对性地在PPP项目审批等环节加以改进，促进PPP模式更加规范标准，更好地吸收民间资本推进基础设施建设运营。

(2)实施绩效评价有助于提高项目建设水平。英国的一项研究证实，通过绩效评价可以挖掘建安费用节约能力，可以消除浪费和无效率行为，最高可节约30%的成本。

(3)考察PPP项目目标，利用社会资本、技术、运营效率，通过风险分担和责任匹配使得私人部门加快创新，获得最佳产出。

(4)项目绩效评价使投资活动透明化，增强决策、实施、建设、咨询各方责任。通过绩效评价，可建立投资问责制。

利益相关者在开展某项公共项目时，依据传统模式与PPP模式纵向比较，优选更能体现“物有所值”的模式，相比PPP项目能够以更低的成本获取更优品质的产品或服务，更能体现“物有所值”特性。PPP项目的本质即政府购买公共服务，以满足公共需求，社会公众受益，利益需求通过相关方实现。

2 我国PPP项目绩效评价现状

PPP项目涉及可行性研究、设计、施工等过程，这些过程都需进行绩效评价。我国学者对PPP项目绩效评价研究主要集中在PPP项目融资方式方面，认为我国的PPP项目绩效评价仍处于起步阶段。

平衡计分卡广泛用于企业组织及人力资源考核中，在项目绩效评价及指标研究上还欠拓展。游亚宏对平衡记分卡改进从公众服务、可持续性、内部管理、财务收益角度构建了政府投资项目绩效指标体系[3]。赵国富、王守清依据PPP项目特点构建了思维度20项指标[4]。贺常青[5]提出五维19个指标的绩效评价模式。鲍良[6]提出公共投资项目绩效评价体系五维55个分指标。祝建华[7]从经济评价、社会评价、可持续评价、环境评价、决策评价及建设评价6个方面对高速公路项目绩效评价进行了相应研究。

当前，国内关于PPP绩效评价的研究无论是在指标构建还是在评价方法上都是可观的，但是缺乏集成系统性，仅有绩效评价主体，没有绩效评价体系或者评价指标；重视全生命周期管理，但是项目评价多集中在项目后评价，实施动态绩效评价仍然不足。

综上，我国已有传统公共项目绩效评价体系，且对PPP项目绩效评价已有初步研究，但未形成整体指标体系，需要深入研究国外项目绩效评价体系，弥补传统项目绩效评价方法缺陷。

3 发达国家及国际组织PPP项目绩效评价

英国、加拿大、澳大利亚等PPP应用较早的国家，其模式和评价体系发展均为完善和成熟。英国PPP模式发展早，规模庞大。2012年，英国对PFI进行革新升级称PF2，前后都指一般意义上PPP。加拿大PPP运作也处于世界领先水平，发展经验得到许多国家借鉴。与英国PPP发展不同的是受金融危机冲击后，加拿大PPP市场仍保持较强的活跃度，但英国PPP市场受到的影响较大。

3.1 英国PPP项目绩效评价

英国环境部(Department of the Environment)，环境运输地区司(Transport and the Regions)制定了KPI项目绩效评价体系。1999年，KPI工作组第一份操作手册将项目绩效评价指标划分为3个层次7个部分指标。2001年，《Modern Construction》报告综合了英国项目绩效低的因素，并给出提高绩效方法。2003年，英国审计署PFI从政府部门支付费用的确定性、项目移交时间和质量3个方面阐述PFI项目绩效。2012年，总结PFI不足，颁布《PPP新路径》，即PF2。2012年12月，出版《标准化PF2合同文件》，出于4个目的：一是结构化PF2合同；二是合同条款划分为“强制条款”和适应不同行业的“推荐性条款”；三是提供标准服务产品模板、格式化付款机制；四是当事人无须过重谈判。

《标准化PF2合同》规定政府和承包人每年开评审PPP合同绩效和PPP项目效率。年度合同评审关注履约及效率和改进，效率评审关注承包人服务内容及服务质量的持续改进。

(1)承包人与政府合作，应不断采取服务内容及服务质量持续改进的方法和识别改进机会。

(2)每隔2.5年，承包人和政府应进行合同效率评审。年度合同评审和效率评审产生的节约费用应在政府和承包人之间分享。

(3)合同效率评审工作，即政府和承包人之间通过会议，对合同执行情况提出改进性意见，并对这些意见进行筛选、保留和修改。

(4)承包人应编制合同改进，于合同效率评审30日前提交政府评审。

(5)识别效率改进对成本的影响，即“获益共享”和“投入带来节省”。

PFI/PPP的绩效评价主要通过两项制度完成，即绩效监控和支付机制。对PFI/PPP项目“物有所值”的闭环，绩效管理原则内容方式在可研阶段确定，重心是确定产出标准，PPP投资商运营商最终向政府和消费者交付服务成果。

3.2 加拿大PPP项目绩效评价

加拿大是典型的联邦制国家，联邦和联邦以下政府有相对独立立法权。加拿大联邦政府制定了PPP规范条文《加拿大战略性基础设施基金法》。首先，PPP模式使用“战略性基础设施”，包括公路铁路、地方交通运输、旅游城镇发展、污水处理、水利设施等；其次，应用PPP提升私人部门和公共部门合作；再次，PPP项目确定与评估应清晰梳理项目目标，关注项目预期产出；最后，PPP项目评估应与传统公共服务供给方式对比，在PPP模式能够使总风险调整价值高于传统渠道情况时，才可被采用。

PPP项目评估的内容主要有：首先，PPP可能机会的确认。其次，PPP模式选择评估主要分3步：①根据潜在PPP供给标准对项目进行评估，研究项目条件和可行性，即筛选评估；②从战略层考察项目风险、成本、供给、目标、约束，即策略评估；③项目风险量化评估，即资金价值评估。

3.3 世界银行PPP项目绩效评价

世界银行开展绩效评价可追溯至1973年设立的业务评价局，即现在独立评价局的前身。2003年，世界银行开始实施“发展结果管理行动计划”，标志着世界银行项目绩效评向关注结果转变。世界银行注重项目全过程绩效：①考虑项目相关性问题。首先考虑项目实施与该国发展战略的吻合性。②预评估制度。世界银行制定项目实施目标、指标、评价办法等。③中期监测。保证项目目标实现，保证绩效管理。④开展自评估。对预评估阶段自查，对项目自查结果做出管理状况评价，吸收好的，摒弃不好的。⑤重视特定项目评价结果。运用特定标杆项目评价结果可完善全过程项目绩效评价管理，为世界银行在其他国家特殊领域投资项目提供参考，为世界银行决策层及该被投资国家决策层提供新服务。评价实施过程如图1所示。国际组织世界银行绩效评价内容具体划分见表1。

4 国外成功经验对我国实施PPP项目绩效评价的启示

(1)做好项目设计是评价基础。项目利益相关者应充分参与项目设计，发挥知识集成的作用，使项目目标达到合理、科学、经济，符合利益相关者最大期望。项目前期工作不充分、不扎实，就很难实现绩效目标。

(2)动态过程性开展项目绩效评价。对每个项目应制定独立的评价实施方案，对关键绩效评价指标和项目进展情况进行定期定时评价，提交阶段性进展评价信息报告，以免评价成果缺乏基础信息，影响绩效评价客观性。

图1 世界银行项目绩效评价实施程序

项目产出相关性指标 项目目标产出与特定制度国家投资结构、发展结构和发展方向相符程度效率性指标 资源投入量与项目目标效果性指标 项目目标实现程度结果可持续性 评价项目一段时间内对风险的抵御能力制度发展影响 评价公平可持续性使用资源的改善程度工作绩效世界银行 评价世界银行服务对质量保障及监督对项目实施的支持程度借款方 评价借款方履行责任自主性,项目目标实现及可持续性保障程度

(3)绩效评价结果运用。任何两个项目的绩效评价都不会有固定统一标准，绩效评价结果仅用于不同或类似新项目评价参考。绩效评价对项目绩效良差做出区分，分析来源并做警示和参照。支持决策与管理持续改进是绩效评价的最终目的，将项目绩效评价的成果和经验教训作为再学习和再改进的基础。

(4)合同强化评估。PPP的实质是政府购买最终服务，因此采购合同管理尤为关键。制定商业计划评价PPP项目财政负担能力、项目实现能力和“物有所值”，判断模式适用性，通过商业计划的评估方式做成本收益、战略分析。

(5)形成系统全生命周期的绩效评价规范、原则，建设顶层设计[8]。不论物有所值评价，还是财政承受能力评价，都主要集中在立项阶段，PPP项目应更侧重过程和事后绩效评价及影响评价。PPP项目评价对评价机构能力提出更高要求，评价结果对金融产品设计的支撑能力还有待提高[9]。

5 结语

当前，PPP项目在全国大力推进，结果却不容乐观。究其根源在于决策体系及核心的绩效评价体系。要实质性地解决这些问题需要权力和能力的结合，设置类似世界银行独立评价局这样的机构，具有较高的领导层级，能够实施跨部门协调及决策；配备足够的专业人才，有可行计划，并能够具有针对性地推动解决政府及项目利益相关者所面临的问题。

因此，PPP项目绩效评价应重视项目评价基础即项目初始设计，定期或定时进行关键绩效的动态性评价，将评价结果作为再学习及再改进的基础。PPP项目最终表现为政府购买的服务或者产品，从政府层面体现其“物有所值”特性，强化合同评价尤为关键，应设立类似于金融业保险业的顶层规范评价体系，提升PPP项目本质特性。

[1]财政部.关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知：财办金〔2017〕第92号[A/OL].(2017-11-10)[2017-11-16].http://jrs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201711/t20171116_2751258.html.

[2]邓晓鹏.PPP风险分担即决策研究[D].南京：东南大学，2007.

[3]游亚宏.政府投资项目采购及绩效评价研究[D].天津：天津大学，2006.

[4]赵国富，王守清.城市基础设施BOT/PPP项目社会评价方法研究[J].建筑经济，2006(S2)：113-116.

[5]贺常青.工程项目执行绩效评估模式研究.工程项目管理研究[J].1998(4)：23-25.

[6]鲍良.公共投资项目绩效评价与管理体系研究[D].北京：中国地质大学(北京)，2007.

[7]祝建华.高速公路建设项目绩效评价指标体系研究[J].中外公路，2008，28(1)：200-205.

[8]陈昶彧，王洁，江畅.期待我国PPP在更有顶层设计和协调下可持续发展——专访清华大学PPP研究中心首席专家王守清教授[J].中国政府采购，2017(6)：28-30.

[9]曹堂哲.全面实施绩效管理，实现PPP“平飞”发展[N/OL].中国财经报，[2017-12-11].http://www.cfen.com. cn/cjxw/ppp/201712/t20171211_2771194.html.