基于AHP的城市地下综合管廊项目PPP模式选择研究*

孙洁 马杰 刘勇

(1.浙江理工大学建筑工程学院，浙江 杭州 310018；2.浙江理工大学教务处，浙江 杭州 310018)

0 引言

随着我国工业化、城镇化进程的日益推进以及城市化率的不断提高，地下基础设施滞后所导致的民生与社会问题不断涌现，日益成为城市管理者面临的突出问题。据统计，因城市地下管线排涝能力不足，2008—2010年间，62%的城市发生过不同程度的内涝，137个城市发生3次以上内涝灾害[1]；2012—2015年，我国分别有184个、234个、125个、168个城市至少发生过1次内涝[2-3]。同时，城市地下基础设施，特别是地下管线种类繁多，其用途、所有权、技术规范等均不相同，规划、建设也各自为政，导致城市道路被反复开挖、因施工或运营所导致的管线事故频发，严重影响城市安全、文明与发展水平，制约了人民生活水平的进一步提升。为统筹各类市政管线规划、建设与运营管理，国务院于2015年8月3日颁布《国务院办公厅关于推进城市私下综合管廊建设的指导意见》(国发办〔2015〕61号)(以下简称《指导意见》)，决定把地下综合管廊建设作为履行政府职能、完善城市基础设施建设的重要内容，全面推动城市地下综合管廊建设。城市地下综合管廊将原本复杂、多头管理的不同市政管线纳入综合管廊进行统一规划、建设与运营管理，有利于解决现有反复开挖城市道路、管线事故频发等问题，保障城市安全，完善城市功能，美化城市环境，并最终提高城市综合承载能力和城镇化发展质量。

城市地下管廊投资成本高、运营周期长，对管理团队的管理能力要求高，单纯依靠政府投资难以满足日益增长的城市化发展要求。为“突破资金瓶颈、拓宽城市地下综合管廊融资渠道并提高其运营效率”，《指导意见》鼓励创新投融资模式，推广PPP模式，通过特许经营、投资补贴、贷款贴息等形式，鼓励社会资本参与城市地下综合管廊建设与运营管理。国家发展和改革委员会、财政部等也出台了相应的配套政策或者措施，并在2015年确定包头、沈阳等试点城市。据统计，截至2016年12月20日，全国147个城市、28个县已累计开工建设城市地下综合管廊2005km[1]。

PPP模式强调利益共享、风险共担，是一系列融资模式的统称，包含BOT(建设-运营-移交)、DBFO(设计-建设-融资-运营)、BT(建设-移交)等多种模式[2]，用以契合不同特征(项目类型、经营属性、风险可转移性等)的基础设施建设与运营或者公共服务供给。PPP模式选择直接确定社会资本的融资结构、投资回报方式与风险分担情况，是引导社会资本参与城市地下综合管廊建设与运营的关键因素与重要条件。然而，在城市下综合管廊建设领域，相关研究不足以指导行业实践。基于此，本文通过文献分析与专家调查相结合的方式，利用层次分析法(Analytic Hierarchy Process，AHP)分析与研究城市下综合管廊PPP项目的模式选择问题，以期为行业实践提供参考与借鉴。

1 文献回顾

2015年5月，国务院转发财政部、国家发展和改革委员会、中国人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(国办发〔2015〕42号)，明确提出要改革创新公共服务供给机制，大力推广PPP模式[4]。同时，《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(发改委〔2015〕第25号令)、《政府和社会资本合作模式操作指南》(财金〔2014〕113号)等大批配套政策的落地掀起了我国基础设施PPP模式应用的新一轮高潮，并逐渐在城市交通、市政公用、体育文化、医疗卫生等城市基础设施和行业中广泛应用[2，5]。

城市地下综合管廊是城市公共基础项目的重要组成部分，具有投资规模大、建设周期长以及投资回收期长等特点。虽然城市地下综合管廊可以通过使用单位入廊费、运营维护费等收费机制收回部分建设与经营成本，但与其高昂的建设成本相比，单纯的使用者付费机制难以弥补建设期巨大的建设成本支出，需要政府提供可行性缺口补贴。在有关城市地下管廊融资模式选择的研究中，2009年，陈倬、佘廉[6]提出将BOT模式、TOT模式以及PFI模式应用于城市地下空间开发利用的投融资体制。2012年，张秋玲[7]首次提出将PPP模式引入综合管廊项目。在有关城市基础设施项目PPP选择模式的研究中，杨伟新[8]选择利用文献分析法将国内外高速公路建设的投资体制进行比对，通过总结我国高速公路融资特点，并结合特定的案例的经济评价，对PPP模式的高速公路进行了选择计算。李俊楠[5]在采用城市轨道交通项目的文献分析法、问卷调查方法和案例分析法的基础上，创新性地构建城市轨道交通项目特点与PPP模式特征关系的结构方程，对城市轨道交通项目PPP模式进行了初步选择。杨亚楠[9]通过对50个PPP项目进行研究提炼出项目实际建设经营过程中的因素，通过专家问卷调查选择出PPP模式选择的最终因素，并提出用多属性决策模型对PPP模式选择进行定量化计算。李晓东[10]选取公共体育设施“水立方”作为实际案例，基于AHP法对公共项目PPP模式进行了具体的选择。

从以上文献综述中可以看出，PPP模式的引入缓解了政府的财政压力，有效促进了我国城市地下综合管廊的开发与应用。然而，与高速公路、供水与水处理、垃圾焚烧发电等城市公用基础设施领域相比，关于城市地下综合管廊PPP模式的研究以定性分析为主；PPP是一系列融资模式的统称，包含BOT、DBFO等众多基础设施融资模式。针对应该采用何种PPP模式来开发与运营城市地下综合管廊项目，现有研究较少且结论并不一致，不足以指导行业实践。因此，分析与研究城市地下综合管廊项目PPP模式选择问题具有重要的现实意义。

2 基于AHP的城市地下综合管廊PPP模式选择研究

2.1 AHP模型分析框架

大部分学者在城市地下综合管廊项目PPP模式的应用研究中都采用了文献分析法，与城市地下综合管廊项目PPP模式选择相关的定量研究文献几近空白[11]。AHP是简单且系统的定量与定性结合的方法。引入AHP并借鉴行业专家对地下综合管廊PPP项目的相关经验进行城市地下综合管廊项目PPP模式选择研究具有科学性与合理性。

本文的研究框架如图1所示。首先，基于文献分析，结合城市地下综合管廊PPP项目相关特点确定其PPP备选模式；其次，利用专家访谈法建立综合管廊项目评价体系，并构建城市地下综合管廊PPP模式选择层次结构模型；最后，利用专家调查法与AHP进行城市地下综合管廊PPP模式选择研究。

图1 城市地下综合管廊项目的PPP模式选择路线图

2.2 城市地下综合管廊PPP模式选择的AHP模型

2.2.1 城市地下综合管廊PPP模式评价指标的选取与确定

城市地下综合管廊受到多方面因素的影响，为了建立综合管廊PPP模式选择的AHP模型，为综合管廊项目选择合适的PPP模式，需要在专家访谈和文献分析的基础上，构建综合管廊PPP模式选择指标。效益性的高低是项目评估中鉴别项目优劣和取舍的标准[12]，是判断项目建设情况的重要指标。李晓东、廖新晨等认为融资、建造、经营和所有权这4个影响因素直接影响城市地下综合管廊PPP项目的实施效益[10，13]。作为项目可行性研究中项目评价的重要依据，风险评价指标体系在项目风险评价和防范中居于十分重要的地位[14]。综上所述，本文选择将经济效益、运营效益、社会效益、经营风险等作为综合管廊PPP模式选择体系的第一层指标。

(1)经济效益指标。经济效益指标是对综合管廊建设项目自身财务情况的评价工具[15]，由财务净现值、财务投资回收期等指标组成。郑婉萍认为可以用资产负债率、成本费用率以及总资产贡献率评价项目的经济效益[16]。廖新晨认为可以用融资效益、资金成本与投资收益对项目的经济效益进行度量[13]。本文所采用的是廖新晨的观点，将经济效益分为融资效益、资金成本与投资收益3个二级指标，分别体现融资模式融通资金速度与时效、资金成本的使用大小及投资者获益情况[13]。

(2)运营效益指标。运营效益指标是指综合管廊项目在运营阶段自身经营情况的评价工具[14]，由管理能力与财务效益等指标组成。高勇认为可以用组织结构和人力资源等指标评价项目的管理水平，用财务内部收益率、财务净现值等指标评价项目财务效益[14]。郁麒昌认为可以用经济效益、社会效益、组织结构以及人力资源等指标评价项目的运营效益[17]。本文综合上述两种观点，选择将资金使用效益、服务水平与管理能力3项指标作为运营效益的二级指标，分别体现了资金在各模式中周转与使用的情况、项目公司在各模式中经营与服务的能力，以及人员和物资等资源在各模式中被协调组织的能力。

(3)社会效益指标。社会效益指标是指综合反映项目本身和其影响区域所构成的复杂系统的评价指标[18]，用来对管廊项目的社会效益进行分析与评价。冯娜娜认为社会效益指标包括社会经济、自然条件与政局稳定等方面，用来讨论项目对社会发展的影响[18]。余双喜认为社会效益指标包括地区社会发展、经济开发、交通环境以及对外联系等方面，用来反映区域环境社会的综合情况[19]。综上所述，本文所采取的社会效益二级指标为经济贡献度、社会影响、公平性与政府表现，分别体现了各模式下城市地下综合管廊对经济发展的贡献程度、为社会创造的效益多少、对利益相关者的影响大小与对政府特许组成公司内表现好坏的评价。

(4)经营风险指标。经营风险是指项目在设计、施工和竣工验收等各个阶段可能遭遇的风险[20]，项目风险评价在项目可行性研究中举足轻重。武乾认为工程项目风险包括政策风险、环境风险以及自然风险等方面[21]。唐小丽认为项目风险指标可由资金风险、设计风险及政策风险等组成[22]。综合上述研究，本文经营风险的第二层指标包括政治风险、融资风险、运营风险与财务风险，分别体现了各模式下政策、融资、运营与财务情况对项目风险大小的影响。

2.2.2 城市地下综合管廊PPP备选模式的确定

PPP模式是一种笼统的概念，具体包含DBFO、BOT、TOT等许多操作模式，不同的PPP操作模式有不同的特点，根据项目的特征选择合适的操作模式能够提高项目管理运营的效率。

PPP模式是指公共部门和私人部门之间的一种合作关系[2]，公私合作的目的是提供公共项目或者服务。目前，针对PPP的定义与分类，不同机构均有自己的标准且并不统一，典型的如世界银行、欧盟委员会、联合国培训研究院等。本文参照世界银行的相关标准，结合王灏等我国学者的研究结论，对PPP具体模式分类见表1。

表1 PPP模式分类[23]

(续)

综合管廊项目是投资额大、投资回收期较长的项目，财政压力较大。外包类PPP模式中私人资本仅承担项目建设的部分职能[11]，不能最大限度利用私人资本的优势缓解财政压力，降低项目建设与运营成本；城市地下综合管廊是利民性质的大型公共基础设施类项目，若私有化程度过高，政府无法对该类项目进行有效管理和调控。特许经营类PPP模式能够在政府在相当大程度上拥有城市地下综合管廊项目所有权的基础上，也能让私人资本参与融资分担综合管廊项目的风险、节约建设与管理成本[6]，提高综合管廊与运营的效率。因此，本文选择将特许经营类与私有化类中的PPP模式作为城市地下综合管廊PPP候选模式。

最终，本文选择BOT模式、TOT模式、BOO模式、DBFO模式作为城市地下综合管廊AHP决策模型的备择选项，建立城市地下综合管廊项目PPP模式选择层次结构模型，如图2所示。

图2 城市地下综合管廊PPP项目评价指标层次结构图

2.3 城市地下综合管廊PPP模式选择的AHP模型分析

按照经典的AHP分析框架，本文利用专家调查法构建指标层相对于目标层的两两比较矩阵，利用自编的Matlab程序对城市地下综合管廊项目PPP模式选择AHP模型进行求解并计算出各层次元素相对重要性的权值，将结果从大到小进行排序。其中，各权向量的值采用特征根法[24]通过循环计算得到。本研究共计发放问卷17份，回收问卷13份，问卷回收率为76.47%。调查问卷中各指标两两比较采用5级标度(1是同等重要，2是稍微重要，3是明显重要，4是强烈重要，5是绝对重要)。13位专家的相关信息见表2。

表2 专家基本信息表

经过计算，城市地下综合管廊项目PPP模式选择要素层B相对于总目标的权重见表3，BOT等4个备选方案的权重见表4。

表3 城市地下综合管廊项目PPP模式选择要素层B

(续)

表4 PPP备选模式权重表

从表4可以看出，一方面，4种模式权重得分均在3.0以上，说明采用这4种模式开发与建设城市地下综合管廊项目均具备合理性；另一方面，BOT模式得分最高，其次为BOO与DBFO，最后为TOT。这一研究结论与谢利青[25]的研究结论一致，且基本契合我国城市地下综合管廊建设行业发展现状。

3 结语

适当的PPP模式是引导社会资本参与城市地下综合管廊建设与运营的关键因素与重要条件。本文首先通过文献分析总结了不同PPP模式的优缺点及应用范围，结合城市地下综合管廊项目特征，确定了BOT、BOO、DBFO和TOT这4种可能的城市地下综合管廊项目PPP模式。在此基础上，从企业经营、经济与社会角度构建相应的评价模型与指标体系，利用层次分析法进行城市地下综合管廊的PPP模式选择研究。研究结果显示，BOT在4种模式中排名最高，其次分别为BOO、DBFO和TOT。

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