城乡本质特征与未来发展图景

摘要：城与乡是人类社会的两种生产方式和生活方式，两者存在本质特征、优缺点、功能、业态、形态和治理等诸多不同。乡村以山水田等自然元素为基础，城市则是以乡村为基础。随着人类生产力的发展，乡村会缩小，城市会扩大，乡村与城市的各自优点会互相借鉴，缺点会互相克服，两者之间可以协调均衡发展。在形态上，城镇可表现为高层，高密度、紧凑型，乡村应表现为低层、低密度、舒展型；在业态上，城镇重点发展先进制造业和现代服务业，乡村重点发展农业、乡村旅游业和农村电商；在功能上，城镇应发展高等级、多样化的服务功能，乡村应发展基本的服务功能；在规模上，城镇应适度提高人口密度，乡村应降低人口密度；在布局上，城镇应集约集聚，乡村应适度分散；在景观上，城镇要楔入自然元素，乡村要顺应自然和保护自然；在治理上，城镇应他治+共治+自治，乡村应自治+德治+法治。

关键词：本质特征； 辨析； 相辅相成； 互相借鉴； 注重特色

中图分类号：F291.3文献标识码 ：A 文章编号：0257-5833（2018）05-0053-10

一、城乡的历史考察

据研究，在原始社会中，人类象其他动物一样过着居无定所的生活，靠采集自然界的果实，捕食猎物求生存，依靠在较大范围内不断变换自身的位置来获取相对充足的食物资源，同时躲避自然界的种种危险。但渐渐地人类学会了周期性可收获植物的人工种植和野生动物的人工驯化，为人类定居生活创造了条件；同时为躲避自然界危险，求得生存，产生了人类群居。至此，形成了最初的农村聚落，即原始村庄。这个时间，有的说产生于距今约15000年的中石器时期①，也有说产生于距今约7000-8000年的新石器时期②。

随着人类对生产方式的改进，生产力的提高，农产品和劳动力有了剩余，为剩余农产品的交换和非农生产创造了条件，于是商业与手工业从农业中分离出来。在农产品和手工业品非固定及固定交易点逐步形成了集市，在固定交易点逐步形成了仓储、居住、农产品和手工业品的加工，及其材料、產品等相应的运输。至此，形成了最初的城市聚落，即最早的城市。这个时间，有的说大约在公元前4000年至3000年（目前无法确定更为确切的时间）。事实上，直到18世纪工业革命前，绝大多数的城市聚落仍停留在乡村的形态上。早期的城市，其作用主要是非农人员的聚居，剩余农产品和手工业的交易和储存。

城乡发展到今天，乡村似乎仍然代表着自然、农业、广阔天地和传统，城市似乎代表着规模、时尚、创新、效率。因此在提到城市与乡村区别时，意大利建筑与城市学家贝纳沃罗（LemardoBenerdo1927—）指出“城市有别于村庄，不仅是因为它比村庄大，还因为它的发展速度大大超过村庄。城市的发展像发动机一样，决定着以后历史的发展速度。”但从城乡发展轨迹看，城市来之于乡村，包括城市空间、城市人、城市食物、城市文化等内容均来之于乡村，于是可以这样说，没有乡村就没有城市的规模、城市的效率。时下，那种仅用资源投入产出效率来比较城乡作用的认识是工业化时代下唯GDP思维，是混淆了城乡两个不同质文明形态的不可比因素。人类毕竟是个生长在地球上的动物，它需要地球赐予的山水田林湖草等自然因素的滋养，仍然需要农业生产食品才能得以生存，需要广阔农村天地予以放松身心，乡村中的自然因素、农业生产价值和广阔天地不是能用GDP衡量的。

考察城乡历史的目的在于明确城乡从那里来，以后到那里去。在此基础上，认真研究城乡的共同点、不同点及未来发展方向，才能更好地构建去年底中央农村工作会议上提出的工农互促、城乡互利、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。

二、城乡的概念及特征

（一）城镇的概念及特征

1、城镇的概念。城镇是指一个连片成块的居住和生产空间内集中居住人口规模较大和主要从事二三产业的地方，其物理空间包括市区、城区、镇区中的居住区、工业区、商业区、商务区、运输区，大学校区，城市公园等，而不包括城镇所辖的乡村地区。一是城镇是个有物理边界的空间，这个空间范围内其内容主要包括人们居住和二三产生产经营，农业生产经营很少，有些小城镇居住的人口中也许含有少量从事一产的就业人员，中等以上城市几乎没有从事一产人员。没有物理边界的城镇，城乡功能、业态、形态一定会混淆。二是连片成块是一个计算单位，即城镇计算单位的范围是那个连片成块的范围，中间被乡村地区隔断的若干片或块就应分成若干个城镇计量。三是一个连片成块居住人口应全部计入这个城镇集中居住的人口规模中，我国规定一个连片成块的地区集中居住人口超过一定数量的称城市，城市分超大、特大、大城市、中等城市、小城市五类，七个等级。小城镇包括达到一定集中居住人口规模的建制镇，乡政府驻地和集镇叶堂林著：《小城镇建设：规划与管理》，中国时代经济出版社2015年版，第3页。，但以多少人口集中居住才计入小城镇没有规定。国外一个连片成块居住空间集中居住多少人口规模才算城镇也规定不一。四是这里讲的居住人口指居住在城镇中半年以上的常住人口，不局限于户籍人口，不包括半年以下的短期居住人口。需要说明的，一是不能以城镇中居住有无从事农业的人员，就把城镇划为乡村，在农业机械化的条件下，农业从业人员可以居住在附近城镇，工作可以在乡村；反过来，居住在乡村，工作可以在城镇二三产业就业。人口统计在城镇还是乡村，应以居住地为原则而不应以就业地为原则，更不能以户籍地为原则。二是不能以有二三产业的一定是城镇，因为中国的乡村一直从事一些二三产业，包括农村手工业等。三是规模较大的农业或耕地一定在乡村，城镇中一定没有规模较大的农业或耕地。从这里也可以看出城镇不应包括广大乡村地区，城镇只指市区、城区、镇区空间范围。城乡是个物理空间概念，不是个管理概念，否则城乡一定是无法分清的。同样，也进一步说明城镇主要从事二三产业是指城镇中，一般没有规模较大的一产和耕地，即使有也可以忽略不计。所以，城镇的概念也可以表达为是一个成片连块的居住和生产空间内集中居住人口规模较大和没有较大规模农业耕地的地方。

2、城镇的特征。凡城镇有三个特征，一是城镇是人造的谭纵波：《城市规划》清华大学出版社2016年版，第6页。。城镇中你所看到的绝大部分部件都是经过人们意志而建设起来的，包括建筑，各种地下管线、乃至绿化、水体、假山、地形大部分也是人造；城镇中的定位、布局、建设、营造、管理都充斥着人的意志和痕迹，纯粹自然部分很少。二是城镇是集中的。这里的集中主要包括居住集中、产业布置集中、市政基础设施集中三大类。城镇中人口居住，产业布局的集聚性，带来了人的接触接近性和产业链条的连贯性，从而提高了城镇的创新能力和产出能力；供排水、垃圾处理、能源供应等市政基础设施的集中配置，可以降低设施配置的成本和可能。故集中或集聚是城镇的主要特征。三是城镇是二三产的。乡村的农产品除了自给外，其余部分大都进入市场交易，正是这种农产品非经常和经常的交易，逐步形成了非固定或固定的交易点或街市，庙会等，以及与这些交易点相应的运输、客栈、仓库及加工店、定居点，从而形成了集市、市镇、乃至城市。所以城镇自产生以来到现在主要是从事二三产业的，城内大都没有农业农田，城外才有农业农田。

（二）乡村的概念及特征

1、乡村的概念。乡村是指集中居住人口规模比较小和拥有一定耕地规模的地方，其物理空间包括乡村所属的居民点、山水田林湖草自然元素和农业生产等。乡村与城镇在物理空间上最主要区别是乡村空间范围不仅仅是人居空间和生产空间，还包括自然空间，而城镇空间范围一般没有自然空间或不包括自然空间。建在山上的城镇其自然空间也是被人居空间和生产空间所覆盖的，袒裸在人居和生产空间外，最多也只有少量的自然河流，少片森林，田地等。所以乡村和城镇概念不应该是一个观念概念，而应该是一个实体概念，是通过“眼看”而不是抽象来界定城乡的。目前国内外学界讨论乡村概念时，大都站在各自学科研究角度对乡村下概念，管理学、社会学、文化学、规划学、地理学等等，因需求和角度不同所下的乡村概念也不同，故大家难以形成共识，而实际部门又站在各自利益角度形成乡村认知及制定与认知相关的公共政策。

乡村概念中涉及的集中居住人口规模比较少，有几个问题是需要说明的。一是乡村中的大部分居住點是集中居住的，几户和独户的居住点比较少，只是乡村居住点集中居住人口规模仍比较少。现实中，在我国，乡村单个居住点超千人的是比较少的，几个乡村的居住点住在一起，超千人乃至几千人往往发生在集镇、建制镇、乡政府驻地，这种情况按照居住地原则，这种几个乡村居住地集中居住一起的区域就应划入城镇空间而非乡村空间。在美国，凡2500人集中居住一个居住空间的孙兵、王翠文编著：《城市管理学》，天津大学出版社2013年版，第6页。，这样的居中空间就划入城市空间内；欧洲瑞典、丹麦、冰岛200人以下集中居住点划为乡村空间内牛建农等著：《村庄、产业、文脉、人》，中国建筑出版社2016年版，第175页。，以上为城镇；而欧洲挪威、芬兰则将20000人以下集中居住空间划为乡村空间内，以上划为城镇空间内。我国也有专家提出1000人以下居住点划为乡村空间肖敦余、胡德瑞：《小城镇规划与景观构成》，天津科学技术出版社1992年版，第18页。，以上划为城镇空间。二是拥有一点规模的耕地。目前，我国农村撤村撤队规定，人均低于0.2分耕地的可以撤销村队，实行“村改居”。这里讲的人均是指拥有村队的总人口与村队所有的耕地的比例。一般来讲，一个村或队的耕地是恒定的，除少部分沿江沿海沿湖地区围垦扩大的耕地和有些山区开垦山地扩大的耕地。另外我国农村户籍制度改革前，村或队的人口是指登记在村或队的农业户口。随着户籍制度改革，农业户口的边界模糊了，需通过第二轮承包地确认登记颁证，宅基地的确权登记和集体经济组织财产分配权确定来界定村或队的人口。

区分城乡概念还有几个认知需进一步理清。一是用人口密度来区别城乡空间。人口密度是指区域总人口除以区域总面积。在我国由于各地人口集中程度和区域面积大小相差甚远，如北上广人口多但面积小，而中国许多中小城市和小城镇面积大人口少，这样用人口密度区别城乡，其结果是北上广人多面积少的地区，其全境都可算为城镇，反之，我国广大中小城市和小城镇因人少面积大，其全境都可算为乡村。二是用“乡土性”或“乡愁”区别城乡。费老先生说的“乡土性”事实上在中国乡村存在，城镇里也存在，如差序格局； 费孝通：《乡土中国》，上海世纪出版集团 2008年版，第23页；洪亮平、乔杰：《规划视角下乡村认知的逻辑与框架》，《城市发展研究》2016年第1期。同样“乡愁”在农村里有“乡愁”，在城镇里也有“乡愁”。不过，习总书记说的“看得见山，望的见水，记得住乡愁” 倒是仅指在乡村中的“乡愁”。中国有许多在农村有生活经历记忆的人，即使长驻城镇几十年，他已算道道地地的城镇人了，但其还有许多“乡土性”和“乡愁”，所以用“乡土性”和“乡愁”是难以界定城乡的。三是以从事职业来界定城乡。在我国，居住在城镇中的人口，因户籍或从事农业划为乡村人口；居住在乡村的人口，因从事二三产业划为城镇人口的情况非常多，这种用从事职业来划分城乡人口是混淆城乡概念的。四是用管理关系来划分城乡。凡市管范围划为城镇，县管范围划为乡村。事实上，在我国，市管理范围既有城镇，也有农村；市辖城区范围只有城区没有农村，而市辖郊区范围既有城区，也有农村；县管范围，既有城镇，也有农村。不能按管理隶属或管理机构称谓来界定城乡概念。

2、乡村特征。与城镇相比，乡村具有以下特征，一是自然的。凡乡村放眼所见的大山、江河、大海、草原、湿地、农田，乃至乡村居住村落大都是沿山脉、沿江河、沿农田布置，顺其自然状态。自然是乡村独有风貌，城镇不具备这一点。二是农业的。人类赖以生存的食物其根本都来源于乡村，如乡村自然状态下自然生长的河里鱼虾，山上的野果；农民劳动生产的粮食、蔬菜、花卉、水果、烟草、菜油等。三是分散的。一是集中居住规模较少或居住分散。这是农业生产中运输需要和庄稼看护需要所致。有人测算，即使农业机械化条件下，乡村居住点离农业生产的最经济距离也不能超过半小时，乡村居住地与生产地超过半小时，能解决农产品运输，但不能解决农产品看护。二是公共设施配置较分散。例如道路交通，水电通讯能源供应，教文卫体养老设施，垃圾厕所等环卫设施配置，由于居住相对分散，故与之相关的公共设施配置也相对分散。三是生产相对分散。包括农林牧副渔生产，乡村集市交易的分布和乡村工业都相对分散。这是乡村的山水田林湖草等得自然元素的分布和人、居住村落与自然元素的距离造成的。

三、城乡的优缺点

如前所述，城乡各有特征，且这些特征几乎是完全不一样的，由这些特征延伸出来的优点和缺点也是完全不一样的，各自无法替代。

（一）城镇的优点和缺点

1、城镇的优点。一是生活便利 朱建江：《论美好的城市生活和美好的农村生活》，《上海农村经济》2016年第2期。。居住或工作在城镇，无论是出行、购物、就医、就学等与乡村比均要便利。大都大中城市都有机场、高铁站，有些大中城市还有港口，即使小城市或小城镇也都有汽车站、公交站、居住或工作在城镇里的人出行相对方便，特大城市和大城市一般还有大学，即使中小城市和小城镇一般也有商业、餐饮、金融服务、政府服务、基础教育、基本医疗也都比较集中和完善，故居住或工作在城镇的人们服务相对便利。二是就业机会多。城镇是二三产业发展的集中地，故当代社会主要的就业机会在城镇，乡村提供的就业岗位相对少。因此城镇是劳动就业年龄段，青壮年人群的主要去向，也是企业的主要经营地或注册地。同时，政府机构，教育医疗等公共服务机构也主要设置在城镇内，故无论人从事教学科研，还是政府服务或企业经营的就业机会大都集中在城镇，于是现代社会的就业岗位主要在城镇，并且，总体上城镇就业收入比乡村高，同时与就业相关的各类保障在我国城镇也比乡村完善。三是城镇变化大。日新月异一般是城镇的现象，而不是乡村的现象，这与城镇主要是人工的、二三产的、青壮年人群集中居住规模比较大等因素有关。现代社会的创新、时尚、潮流等新思想、新观念、新事物、新业态、新技术都诞生和集中在城镇，而不是乡村。

2、城镇的缺点。一是拥挤。现代城镇，尤其是特大城市，大中城市大都拥挤、人多、车多、机构多。人们集中居住规模相当大，城镇尤其是大中城市，人们若如居住、工作在水泥森林里，有些压抑。车水马龙，高层林立，行人匆匆，电梯上下穿梭，职住分离，节奏很快，身体很累，乃至亚健康很多。二是污染。噪音、视觉、大气、水体、土壤等污染主要在城镇，尤其是特大城市，大中城市的普遍现象，生活生产垃圾、污水等稍不及时清扫、清运，城镇就变成了建筑、生活、餐厨、医疗等垃圾堆放地。三是昂贵。在城镇生活和工作的人们，由于所有的必需品都是通过市场购买的。因此，居住在城镇的人们一张口就是付钱，不像乡村人们有许多生活必须品是自己供给不付费的。因此，居住和工作在城镇的人们，其收入可能比乡村的人们高些，但其支出也相对高。所以现在有许多乡村外出打工人，宁愿回老家附近小城镇打工2000元一月，也不愿在大中城市3000元一月，除了照料家庭因素外，还有生活成本支出问题。尤其是特大城市，大城市的房价现在越来越贵，逃离“北上广”就是城镇生活费昂贵的写照。

（二）乡村优点和缺点

1、乡村优点。一是乡村是自然的，并且这种自然大部分是原始的，天生的。这些自然的核心要素是山水田林湖草。凡山峰，山脉，原始森林，灌木林等都是非人工能制造和种植的，有些平原地区，人造山或城镇中人造林，其形象和物种的丰富性完全不能与自然山、森林相媲美；乡村中的水，源于山脉，地球上的任何一条河流，湖泊，乃至大海均来自于乡村中的水；城镇中公园中的水体，小区中的水体等等，比起乡村中的水及其河流，湖泊其气势简直是天地之分；乡村中有一望无际的平原，层层叠叠的梯田、山地，起伏的沙漠，无际的草原，这些大自然恩赐给人类的农地，是人类得以生存的前提。而上述乡村中的山水田林湖草自然资源和景观是城镇中所有人造的物体和环境相形见绌的。二是乡村是农业的。无论是人们的日常生活，还是部分工业原料均来源于农业生产。民以食为天，开门七件事，油米酱醋柴几乎均来自于乡村，现在人们做饭不太用柴火了，但石油、煤炭、天然气、水能等能源几乎也都来自于乡村，更不用说每个人天天一日三餐均离不开的粮食，蔬菜，淡水。农业渊源流长，距今7000-8000年的新石器时代李伟国主编：《村庄规划设计实务》，机械工业出版社2012年版，第1页。，农业就从人类的自然采摘狩猎中分离出来，出现了农业的耕作和家禽的养殖，从而发展成人类的定居，固定的聚所，原始的村落。至今为止，尽管人类农业已走向了基因时代，但许多种植业、养殖业、林业等还需要从乡村自然界中找到动植物基因进行配对。农业是城镇二三产业发展任何时候都无法完全替代的產业。三是乡村是散居的。中国传统文化思想中的顺其自然，天人合一思想大都来自于乡村。乡村居民在修建房屋，道路的时候，始终顺其山势、河流、田地的自然走向进行布置，村庄居住点的肌理形态，农业生产中的沟渠走向，始终与周边自然肌理相互协调，相互呼应，融为一体，乡村中的农居村落也留有着许多自然痕迹。

2、乡村的缺点。就当前，与城镇相比的，就中国的大多数乡村而言，其缺点也是明显的。一是就业不充分，收入有待提高。造成这种情况的原因，一是传统的农业国家，中国居住在乡村人口及其劳动力本来就过多，乡村中的农业、手工业、旅游业等产业消化不了如此多的劳动力，再加上区位、要素分配等因素，从而导致乡村中的青壮年劳动力大都需要外出打工，形成职住分离。另外，我国经济还不够发展，乡村的社会保障提高还有个过程。二是基本公共服务配套还不完善。乡村的道路交通还有待改善；供排水、电力、通讯、能源供应方式等市政基础设施大多需要改造或新建，基础还很差；某些城镇区边缘的乡村或旅游区的乡村，环卫设施和生态环境也有待提高；教科文卫体养老等公共服务设施及其服务内容还需大大提高，我国乡村基本公共服务这一块需求量很大，还需大量投资。三是乡村的规划和建设管理严重短缺。中国乡村的农业基础设施、公共服务设施、村宅建设大多随心所欲，就事论事，没有先规划后建设的习惯，农村村民盖房10至20年一个周期，一生盖了2至3次房，拆了建，建了拆，浪费投资，也留不下好的建筑，做农业基础设施，公共服务设施乃至盖厂房也一样，看看做做，没有长远打算。与规划和建设管理缺失相关的其他土地管理，经营管理也基本缺失。尤其是广域型市制下的城乡管理隗剑秋主编：《城乡总体规划》，化学工业出版社2011年版，第3页。，长期以来，地方政府部门基本只管市区、城区、镇区，而对隶属范围的乡村地区基本没有行使必要的管理。

四、城乡未来发展图景

（一）城乡功能和业态结构

1、城镇功能和业态主要包括两方面，一是居住功能和服务功能。居住功能的业态是住房及其住宅业，服务功能的业态包括道路交通设施及服务，市政设施及服务，环境设施及服务；教育医疗科技文化养老设施及服务；商业、餐饮、酒店、金融、科研等服務业设施及服务。二是制造、物流、航运、航空等设施及生产。需要说明的是前者一般可实施居住与服务业混合布局；后者一般不能与居住混合布局，应适度远离居住区；前者可实行社区化管理，后者一般实行园区化管理。

2、乡村功能和业态主要包括两方面，一是居住功能和服务功能。居住功能的业态住房，但在目前由于农村的宅基地及住房还不能自由买卖，故我国乡村当前没有住宅业；服务功能的业态也应包括道路交通设施、市政设施、环境设施及服务，但目前中国乡村大部分道路交通设施还比较差，市政设施中的，自来水设施、排污设施及服务有许多乡村还没有，而电力和通讯中国大部分乡村已具有，生活中的能源使用许多乡村还用煤炭、秸杆柴火等；环境设施中的厕所改造和生活垃圾收集，中国许多乡村还有待完善；教科文卫体养老设施等基本公共服务，中国乡村还很薄弱，基础也很差；商业服务中国乡村随着电商的发展也有所改善。二是中国乡村的产业业态主要包括农林牧副渔、乡村旅游业和农村电子商务三大类。传统的中国乡村有一些手工业和轻纺制造业，费孝通老先生在其《分散在乡村里的小型工厂》一文中费孝通：《乡土中国》，上海世纪出版集团 2008年版，第330页。，希望中国乡村能发展轻工业、日用品制造工业，以及作为工业原料的农产品加工。从20世纪80年初中国沿海地区乡镇企业发展的实践看，乡村活力和振兴需要工业，但乡村是否适合布局工业还值得商榷。同样需要说明，乡村中的农业、旅游业和农村电商可以与乡村居住功能混合布置的，但乡村工业看来也必须与乡村居住功能分开布局。

（二）城乡的规模结构

1、城镇规模结构。国内外通常衡量城镇规模的大小是按城镇集中居住的常住人口多少来划分的。目前国内城市的规模划分标准是有官方规定的，例如：2014年国务院发布的《关于调整城市规模划分标准的通知》中明确，我国城市规模划分为五个类型七个等级，其中常住人口1000万以上的为超大城市，500万以上1000万以下为特大城市，大城市分为300万以上500万以下和100万以上300万以下两个等级，中等城市为50万以上100万以下，小城市分为20万以上50万以下和20万以下两个等级。现在我国小城镇规模国家还没有明确的划分规定。但根据1963年民政部拟定的经国务院批准的城镇设置的标准，县级政府所在地均应设置镇，乡政府驻地非农业人口超过2000人的可以建镇或乡政府驻地非农业人口占全乡人口超过10%以上的可以建镇，少数民族地区、人口稀少的边远地区、山区和小型工矿区、小港口风景旅游边境口岸等地，非农业人口不足2000人，确有必要也可以设立镇。可见，我国小城镇可分为三类，一是县政府所在地的镇，二是乡政府所在地非农业人口超2000人的镇，三是特殊地区非农业人口不足2000人的镇。离乡村空间距离最近的地方是小城镇，小城镇一般是乡村贸易和工业集中发展的地方，也就是说乡村的贸易和工业主要应依托小城镇的发展，所以小城镇发展的规模结构是否合理，对乡村的活力和振兴至关重要王克忠主编：《城镇化路径》，同济大学出版社2012年版，第47页。。除小城镇外，离乡村相对距离较近，对乡村的活力和振兴较大影响的就是小城市，尤其是20万以下常住人口的小城市辜胜阻、吴永斌、王建润：《五线城市的思考与战略对策》，《中国人口科学》2016年第6期。，在我国目前城镇发展情况，这一类小城市大都是县城所在地或地市级政府所在地。从目前我国城镇规模结构发展的现状看，超大城市、特大城市、部分大城市房价居高不下，而大部分大城市、中等城市、小城市及较大集镇商品房待售面积还较高，这反映我国超大城市、特大城市、部分大城市产业和功能过度集中，而大部分大城市、中小城市乃至小城镇、产业发展不够充分和功能能级不够。另外，重要问题是我国城乡差距很大，有些地方与改革开放前相比，差距不是缩小而是扩大，以前国内比较多的归咎户籍制度和和土地制度造成的，事实上也与国内城镇化中的城镇规模结构失衡有关。国内城镇发展中越来越偏重于超大城市、特大城市、部分大城市的发展，在市场和资源一定的情况下，中小城市、小城镇和乡村占有市场和资源就相对少了。因此，优化我国城镇规模结构，对超大、特大、大城市和中小城市及小城镇进行功能和产业错位，完善城镇体系，对我国城乡协调均衡发展影响很大，这是一个重要的战略问题。

2、乡村的规模结构。在划分乡村规模时，我们仍采用人口规模划分。我国对乡村规模的划分也没有严格的规定，只是在《镇规化标准》（GB50188一2007）中，村庄的规模按人口数量划分为特大型1000人以上，大型601至1000人，中型201至600人，小型 200人。从实践看，乡村的人口规模与乡村与城镇的空间距离有很大关系，与城镇融为一个空间的城中村人口规模和人口密度大，与城镇空间距离较近的城边村人口规模和人口密度次之，与城镇空间距离较远的乡村（一般车程半小时以上）人口规模和人口密度最小。另外，一个乡村的人口规模是由这个村所辖的自然村落总和构成的，所以，乡村的人口规模包括一个乡村的人口总规模和乡村所辖每个自然村落居住点人口规模两个层次。同时，乡村的人口规模的统计口径也是应该用常住人口。因此乡村人口规模可分：（1）行政村人口规模。行政村可分城中村人口规模，建议可分超大村10000人以上，特大村8000人以上，大型村6000人以上，中型村4000人以上，小型村2000人以上；城边村人口规模，建议可分超大村5000人以上，特大村4000人以上，大型村3000人以上，中型村2000人以上，小型村1000人以上；纯农村（独立村）人口规模，可以采用《镇规划标准》中村庄人口规模划分标准。通过城镇化，城中村可逐步归到城镇中，城边村部分逐步要归到城镇中，独立村要加强建设和管理。（2）自然村落人口规模。可分为超大型居住点1000人以上（300户以上），特大型居住点700人以上（200户以上），大型居住点350人以上（100户以上），中型居住点200人以上（50户以上），小型居住点100人以上（30户以下）。现在中国乡村30户以上的乡村居住点很多，约占乡村居住点的50%以上，有些乡村居住点有几户，乃至独户的，故乡村人口规模的整合着力点应是30户以下的乡村居住点减少、归并等问题。通过小型居住点的归并、改善乡村公共设施配套条件，降低配套成本，提高居住质量和技术水平。

（三）城市的形态和景观结构

1、城镇的形态和景观结构。笔者认为，一是我国的1-5级城市的市区、城区可以采用20世纪法国著名建筑大师，城市规划家柯布西耶（lecorbusier）提倡的“光辉城市”的形态和景观。6-7级的小城市和小城镇宜采用20世纪英国城市学家和风景规划设计师霍华德（EbenezerHoward）提倡的田园城市的形态和景观白永秀：《西部地区城乡经济社会一体化战略研究》，人民出版社2014年版，第38页；张同林、周莹、严春松著；《现代城市公共服务问题研究》，上海社会科学院出版社2015版，第14-15页。。二是不管规模大小的城镇，其选址和布局均应顺其山水田林湖草自然元素展开，引入乡村的自然景观元素，包括绿地、水体、地形等；三是城镇规模大小其承担的功能、活动范围和对标范围是不一样的，超大城市、特大城市、部分大城市，其对标的范围是世界同类城市，其活动范围既有国内，也有国际，其功能是国内乃至世界发展的区域中心；而中小城市和小城镇其发展的功能和服务范围是服务辐射与之距离较近的广大乡村，其使命是在实现自身发展的同时促进乡村发展。现在城镇形态和景观建设中有些奇怪的现象，一是城镇无边际、无节奏的铺大饼向周边乡村漫延，城镇中的街区过大，道路密度和道路网络乡村化，这些延伸的区域和城镇中的街坊紧凑性不够，其形态和景观象乡村。这种情况在超大、特大、大中城市周边的中小城市和小城镇中表现得比较普遍；这种城镇区域，尽管人口集中居住规模不大，人口密度不是很高，但交通拥挤、环境污染的城市病也表现得非常充分。二是超大、特大城市的商业、商务、工业等产业集中度太高、产业功能区与居住区的空间分离度太高，造成时段上的空城与和时段上的车流潮汐，形成巨大职住分离引发的时点上的拥挤和污染；而小城市和小城镇又简单模仿大城市的紧凑度，高层建筑随意布置和过于集中，与周边乡村空旷区域形成巨大的视觉反差，城乡之间的天际线不美观。

2、乡村的形态和景观结构。主要表现在山水田林湖草的自然风貌，空旷和起伏；舒展的尺度，低层的建筑，星星点点的村落。过渡集中居住和集聚生产配套服务，在乡村是行不通的，其本质也是与乡村的形态和景观特征相冲突的。乡村的形态和景观结构，现在主要问题，一是劈山、填湖、填海、农田被村落村宅的建设过渡占用；乡村工业的发展与乡村居住点犬牙交错混合穿插建设在一起，造成村企矛盾，破坏了乡村的宁静和自然；还有少数乡村也去集中建设了一些紧凑性、高密度的高层建筑，造了些城市广场和公园，其形态和景观搞得乡不象乡，城不象城，乡村的风貌特征被破坏。还有些乡村自然景区、古镇、古村落、农业园区过渡的商业开发和过度的城市化，经济收入有所收获，但乡村的自然风貌，农业自然景观、古镇古村的传统文化元素也已被破坏。另外，乡村居住点的规模过小，提高了乡村居住点的公共设施配套的难度和成本，也影响了周边的农田连片成块、空间上的规模化，从而影响农业生产机械化程度提高和机械化的作业效率；这种居住点布置的过于松散，也影响乡村城镇化的进程和农业现代化的进程。在这方面可以引入城镇化相对集中的特征，适度提高乡村居住点的居住规模，尤其是30户以下乡村居住点的整合和归并。

（四）城乡的治理结构

1、城镇的治理。城镇社会要求其中的成员和单位参与明确细致的社会分工，服从并遵守严密高效的协调组织谭纵波：《城市规划》，清华大学出版社2016年版，第5页。。城镇治理更多的法治，自治内容很少。现在城市交通整治提出的不乱停车、乱抛物等十项要求本质上也是他治，是在他治规定下，要求市民自觉遵守。环境卫生治理中，有许多城市提出的不随地吐痰等“七不”规定也是他治要求。城镇居民的自治主要是家庭住房内部，一般来讲楼道、小区都是由专门物业公司管理的。城镇中的各类机构其自治的范围也主要是本单位职工和单位内部的自有空间和事务，至多也只有其单位责任区范围的管理。城镇与乡村中，同一管理层级的居委会、村委会其管理内容、参与主体、方式是非常不相同的。村委会涉及山林、河流、农田管理，居委会不涉及；居委会涉及工厂、商店、学校、医院等治理主体，乡村这方面主体较少；乡村的村规民约是村民的自我约定，基本属于村民自律范畴，是建立在熟人社会基础上的，而居委会的市民公约基本属于他律的规范。城镇治理的上述特点主要基于城镇中生产合作广泛、生活需要合作内容也比较多；上道生产工序没有完成，下道生产工序就不能展开；没有公共道路交道、市政配套、公共服务配套，市民们的正常生活就无法进行。城镇就象一张网，把每一个单位，每一个人，每一个设施都联结在一起运转。所以城镇的治理就是一个需要高度统筹、统一指挥协调的系统，其治理内容涉及人口、规划、土地、建设、环境、生产经营服务、公共安全管理、体制机制等方方面面；其治理主体涉及党和政府各个部门、企事业单位、社会组织和市民个人；其治理方式涉及法律法规、规章、政策、信息化、网络化；其管理要求涉及科学性、精细化、智能化等。所以，城镇治理应以充分发挥法治要求，并尽可能拓展共治自治内容和方式。

2、乡村的治理结构。传统乡村的治理中，自治成份比较多，山林的防火、防盗，农田的平整、沟渠修建、土地肥力培育，门口水塘、小沟的疏浚疏通、排涝，家里房屋的建设、修缮、庭院打扫，继而扩展的所居自然村落的道路、学校等公共设施以及村民的争吵也是由家庭或村落自管的。这一些与乡村的生产合作比较少，商品交易比较少，外来人口比较少有关。随着人口流动，工业发展和农业劳动生产率提高，乡村中山林防火、种养植，有的需要机械，有的需要他人协助，大江大河沟渠与他乡的关联度也越来越高，土地的使用和种养殖产量质量己不完全是个人自家事情，村民的建房、出行、配套需要更多的相关人的合作、统筹。靠近城镇地区的乡村还有许多外来人口租房居住等。乡村治理中依靠原居民及村落共同体自治的内容在逐步减少。例如，修建合作共享的农田沟渠泵站、机耕路等需要农业方面各类规划，修建村民住房和配置公共设施需要农村各类规划，建设中无论是村民的自建设施还是公建设施都有一个按规定建设的审核程序，村落中配建道路交通、市政和公共服务乃至农田整治等都需个人集资、出劳或集体经济或公共财政资金配套及管理，农业生产中还涉及种子、农药、化肥等管理，外来人口多的村落还涉及人口管理，集中居住的村落也涉及物业管理等等。乡村治理中法治的内容越来越多，所以乡村治理越来越具有城镇化“集中”治理的成份，乡村治理中现在也存在规划管理，农用地使用管理，乡村建设用地管理，房屋及各种设施的建设管理，各種服务交易的经营管理，人户分居、租房等内容的人口管理。由于共同利益或公共利益内容扩大，乡村管理的代行者村委会、集体经济组织及村干部也涉及组织管理和村干部管理等等。故乡村治理的主体除村民外，还涉及到村干部及村域内的其他组织；在治理方式上，除村民自律、乡规民约外，还涉及到法律、法规、政策等治理方式。因此，乡村治理也越来越多的需要党和政府的统筹，越来越多的需要多元主体的参与，越来越多的要求采用多种治理手段。现代社会的乡村治理既要充分考虑和发挥费老在《乡土中国》中所说的“礼治”和“长老统治”的作用费孝通：《乡土中国》，中华书局2013年版，第58页和75页。，还要加进一些法治。

资料来源：作者绘制。

（责任编辑：潇湘子）