群体性事件应急管理优化路径研究

2018-06-21王笑娴黄武

陕西行政学院学报 2018年2期

王笑娴黄武

摘要：在中国社会转型时期，中国群体性事件频繁发生，严重离散社会凝聚力，影响和谐社会的构建。因此，破解群体性事件的治理难题迫在眉睫。基于社会燃烧理论视角，以N市出租车罢运事件为研究对象，剖析群体性事件的演进过程与内在根源，分析事件结构性因素的作用机理，从消除“燃烧物质”，掌控“助燃剂”，降低“点燃温度”三方面着手，探讨应对群体性事件的思路，提出构建“份子钱”定价机制、诉求表达机制、预防工作机制等对策建议。

关键词：群体性事件；应急管理；社会燃烧；出租车罢运

中图分类号： C935 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2018.02.002

Abstract： During the period of social transition in China， Chinese mass incidents occurred frequently， seriously destroying social cohesion and disrupting the construction of a harmonious society. Therefore， it is necessary to solve the problem of group events. Based on the perspective of social combustion theory， taking the taxi strike events in N city as the research object， this paper analyzes the evolution process， internal causes of mass incidents and the mechanism of event structural factors. In addition， this paper from the elimination of burning material， control of Accelerant， reduce of Ignition Temperature， explores the coping group event ideas and puts forward the pricing mechanism， the demand expression mechanism， the prevention work mechanism and other corresponding countermeasures.

Key words： mass incidents； emergency management； social combustion； taxi strike

群體性事件通常是指在一定地域范围内，由某种社会矛盾所引发的，部分利益未能得到满足或受到损害的群体为了实现某一目的，通过非法规模性聚集，采用集体罢工、罢市、罢课，集体上访，集体游行，集体械斗等剧烈的表现形式，向政府或相关单位表达诉求，争取和维护自身利益，其行为可能破坏社会秩序，扰乱社会治安，对社会稳定造成负面影响，需要政府及时、有力采取应对措施加以处理的非法集群行为。群体性事件属于人民内部矛盾范畴，是当代中国社会利益冲突与矛盾的极端性表现。在当前经济体制转轨，社会结构变动，利益格局调整时期，对待群体性事件不能仅依靠传统的行政方法、思想政治工作来解决，而更应加强理论研究，提高政府部门的应急管理能力。

一、文献综述

当前，学术界对群体性事件应急管理的研究较为丰富。王战军（2006）从发生根源、参与主体、处置方略等多维度对群体性事件进行深入剖析，认为引发群体性事件的根本原因是人民内部矛盾。[1]童星、张海波（2008）运用风险与危机综合分析框架，解读国内发生的典型群体性事件，建议政府部门应以新理念破除群体性事件的痼疾。[2]于建嵘（2009）以社会泄愤事件中的群体心理为研究对象，从加强特定人群的心理引导、对群聚场所的管理、事后的心理干预、利益表达团体和机制建设四个方面，建立疏导群体心理机制，防范社会泄愤事件发生。[3]肖文涛、林辉（2010）在总结社会转型时期群体性事件特点的基础上，具体探讨了领导干部应对能力对治理群体性事件的关键作用。[4]王宏（2010）对群体性事件的参与主体进行理论分析，借助博弈模型，向公共管理者提供了应对和治理群体性事件的对策建议。[5]徐光有，袁年兴（2012）在群体行为的视角下，具体分析了民族意识和民族认同对人际与群际行为的影响，强调法律原则在处置民族群体性事件中的重要性。[6]陈秀梅（2015）解析了群体性事件与利益表达机制之间存在因果关系，基于对国外利益表达机制有效性的总结，从构建利益表达实现机制、提高组织化程度、健全评价反馈制度、强化媒体功能、完善法律制度五个角度，提出了群体性事件的预防和化解路径。[7]

现有学术成果为群体性事件应急管理研究奠定了坚实基础，但仍存在尚待完善的不足，研究群体性事件的特点与应对措施偏多，而较少根据理论分析事件成因的演化机理。因此笔者引入社会燃烧理论，结合N市出租车罢运案例，对群体行为问题进行研究，以期为防范群体性事件和加强政府应急管理能力提供理论参考。

二、群体性事件的演进机理与案例剖析

（一）案例简介

2016年12月中旬，N市出租车驾驶员多次聚集罢运，向出租车企业、政府提出“降低份子钱”、“严打非法车”、“严查网约车”的诉求，因没有得到根本性解决，进而引发大规模群体性事件，具体经历四个阶段。第一阶段，出租车驾驶员向出租车协会办公大院提出诉求；第二阶段，出租车驾驶员聚集在N市城市主干道进行罢运；第三阶段，出租车罢运秩序失控，演变成打砸事件；第四阶段，政府多部门采取措施，联合应对，平息该起群体性事件。该事件特殊且复杂，有较强的代表性，具有现实的探讨意义。

（二）出租车罢运的演进过程

一切事物都经历着产生、发展、消亡又转化的变化周期。地方群体性事件亦是如此，同样经历着一个充满斗争性的社会运动演变过程，具体由矛盾的聚集程度与持续时间长短分为“萌芽”、“爆发”、“发展”、“平息”四个阶段（参见图1）。

1. 萌芽

群体性事件产生前，皆存在一个社会愤懑情绪无法释放的隐性矛盾沉淀期。在有企业收取高额“份子钱”行为诱因的出租车行业群体性事件的萌芽阶段，矛盾沉淀期围绕着驾驶员群体对企业要求收缴过高管理费用的不满和该群体利益因此受到的侵害而展开。矛盾冲突在该阶段的隐蔽性比较强，如通过街谈巷议传播舆论或网络平台发表言论等方式来发泄怨气。如果有关部门及时采取措施，事态往严重方向发展，可以把危机消弭在摇篮时期。但如果没有未雨绸缪，采取超前行动，则会使矛盾继续聚积，逐渐尖锐，从而触发群体性事件。

2. 爆发

美国学者斯梅尔瑟对产生集体行为的必备社会条件提出“价值累加理论”，斯梅尔瑟论证说，集体行为实质上是人们在受到压力的情况下，为改变他们的处境而进行的尝试。他们实际采取的集体行为的形式主要取决于他们对使他们感到压力的环境的明确程度。[8]冲突矛盾聚集的潜伏期，是破坏性能量积累发生量变再到质变的过程，最终会在某一偶然性的压力之下引爆群体性事件。爆发阶段是群体性事件的正式开端，该阶段内存在环环相扣的三个子阶段。起初，受害群体传递情绪。在N市出租车群体性事件中，由于在萌芽阶段出租车企业没有及时有效地解决高额“份子钱”问题，导致驾驶员群体对企业产生怨恨情绪。紧接着，扩大影响。驾驶员群体通过微信群、见面讨论等形式扩散对企业不信任的意见，引起更多同行的共鸣，初步形成社会舆论环境，从而凝聚更多的支持力量。最后，采取过激行为，引起广泛关注。驾驶员在2016年12月16日在出租车协会办公大院前停放200多辆出租车，以不寻常的方式提出诉求。

3. 发展

群体性事件发生后，紧张态势仍在变化。经过前两个阶段的铺垫，出于心理上的“认同感”，持有类似情感的人员逐渐聚集一起，群体性事件的群众规模将持续扩大。部分出租车驾驶员向出租车行业协会提出诉求后没能得到根本性的解决办法，进一步激化了事态。一封微信倡议书流传在出租车驾驶员圈子里，引起了更多同行的怨气，致使上千名出租车驾驶员在12月19日上午集结在N市城市主干道进行罢运。群体性事件发生后，极有可能存在煽动闹事的组织者，有意扩大事态，推动冲突迅速升级，演变成恶性事件。在罢运的同一天下午，参加罢运的骨干分子为了使整个驾驶员群体同仇敌忾，共同抗议，通过用砖砸车、强迫乘客下车等粗暴手段来威胁仍在营运的驾驶员停止工作，以达到一致罢工的目的。

4. 平息

在平息阶段，政府部门通过开展政策性答复和思想政治工作积极采取切实有效的措施应对激烈的群体性集群行为。出租车群体性事件发生后，N市交通运输部门负责人、出租车企业以及出租车行业协会召开应急会议，要求采取措施应对，维护行业稳定，如各企业召开班组长会议，对驾驶员进行心理疏导工作。恢复秩序并不代表已经化解矛盾，仍需重视群众的心理建设。防止该事件的再次上演，需要认真倾听群众内心诉求，切实解决根本矛盾。罢运事件结束后，N市政府为维护出租车行业正常秩序，采取了一系列政策性措施，其中包括加大补贴力度；加快推行“油改气”工作；尽快出台规范网约车经营的地方性政策等。

三、群体性事件结构性因素的分析

学者牛文元提出的社会燃烧理论，将自然界的燃烧现象与社会系统的失衡现象进行了合理类比。将引起社会无序的基本动因，即“人与自然”或“人与人”之间的矛盾比喻为“燃烧物质”。不断蓄积的“燃烧物质”在社会心理、舆论导向“助燃剂”的催化作用下发生质变。在达到“点燃温度”时，最终发生“社会失衡、社会失序或社会失控直至社会崩溃”（参见图2）。[9][10]

社会燃烧理论与群体性事件应急管理有较强的耦合性，因此对指导群体性事件应急管理具有理论意义。笔者引入社会燃烧理论解释N市出租車驾驶员群体性事件的结构性因素，并有针对性地提出相应的建议。

（一）出租车罢运事件“燃烧物质”的汇聚

1. “份子钱”的重压

出租车驾驶员承受的压力之一来自于企业居高不下的承包费用与管理服务费用，即“份子钱”。N市十一家出租车企业要求每位驾驶员每月上缴六千元“份子钱”，以致驾驶员每月收入微薄，赚钱困难，于是要求出租车市场改革的呼声持续高涨。

2. 网约车的冲击

在“互联网+”热潮下，在互联网平台涌现的网约车及其衍生的专车、快车服务强烈冲击了传统出租车行业，致使出租车行业营运收入大幅度紧缩减少。网约车最初以高额补贴吸引消费者的营销模式进入全国各地出租车市场。驾驶员通过打车软件接受有效订单，即可收取额外补贴，这意味着在收取实价车费的原有基础上另有收入，极大提高了驾驶员抢单接活的积极性。乘客可以通过领取打车软件平台不定时发放的优惠券以及支付软件赠送的红包补贴享有减免车费的优惠，这使乘客出行更倾向于选择网约车。虽然网约车盛行后，驾驶员端的单方补贴逐步被取消，在一定程度上减少了网约车数量。但如同“快车、专车”这类价格更为优惠、服务质量更能满足消费者的衍生服务的推出，同样分散了大量乘客客流，削减了出租车服务业的市场份额。

3. “黑车”的竞争

郁结在驾驶员心中的疙瘩另有来源于黑车的猖獗。所谓“黑车”，是指未根据经营区域相应的道路运输管理机构通过申请，未依法取得出租车车辆经营许可权和有关主管部门核发的营运证件而从事道路运输经营的非法营运车辆。伴随着N市的日益扩张，出租车服务行业规模的迅速扩大，网约车服务的上线普及，大量黑车利用网约车客运准入门槛低，审核把关不严与制度不健全的漏洞潜入出租车市场，应运而生，野蛮生长。与传统正规出租车相对而言，市面上无照营运的黑车多数是由低价二手车改造，其需要承担的风险系数和运营成本都比较低。黑车的存在严重扰乱出租车行业的正常营运秩序，成为阻碍出租车行业发展的掣肘。崛起的网约车平台与泛滥激增的黑车这两股势力争抢打车市场份额，使传统出租车陷入进退维谷的尴尬处境。

（二）出租车罢运事件“助燃剂”的添加

1. 利益诉求渠道阻滞

利益诉讼渠道的两端将民众和政府联系在一起，若能充分发挥民意表达、收集和处理作用，则可以实现下情上达。但作为利益表达的主要实行方式——信访和司法，在实际运行中仍出现表达功能弱化的弊端。一方面，政府职能部门服务意识浅薄，一些国家公职人员以疏忽、漠视、搪塞了事的态度对待民众上访反映的问题，甚至强力拦截群众上访，致使民众利益表达无法进行；另一方面，现有的诉求表达机制存在失衡性，机制的天平倾向于保护强势群体，而弱势群体的利益难以得到保障。从10月初开始，陆续有部分驾驶员带着利益诉求到N市政府信访，但是没有得到满意答复。驾驶员群体多次采用合法的上访方式争取利益无效，合理沟通渠道缺失，强烈的诉求愿望无处释放，只能将保障利益的解决方式转向大规模罢运来吸引政府关注，这对扰乱社会稳定埋下了潜在的隐患。

2. 自媒体的推动

在现代社会，自媒体成为每个意见表达主体的新型信息传播平台。通过互联网、手机等载体，微博、微信等社交软件的普遍使用，每个网民都可能成为信息的始发者、传播者或是接受者，成为信息渠道。由于政府监管部门无法对网络信息一一过滤，因此容易产生负面舆论，使自媒体成为网上聚众闹事的高危地带。“社会舆论反映人心的向背，影响着人们的行动和局势的发展，在造成或转移社会风气方面具有不可估量的影响。”[11]舆论的影响力不容小觑，当个体的想法汇入到集体意识的洪流时，便会增强舆论洪水的迅猛之势，强化舆论中的宣泄情绪。宣泄的群体越庞大，民众发泄意见的底气越充足。出租车驾驶员将怨气宣泄在自媒体平台，发出对“份子钱”、网约车以及黑车不满的声音，刺激同行的失衡心理，引导网民议论纷纷，掀起一场舆情风暴，从而在一定程度引发了混乱，推动了群体性事件的发生。

3. 社会群体心理的放大

群体性事件可以视为一种社会群体心理产生的共振现象，是民众长期忧郁愤懑的突然宣泄。在正常环境下，作为个体的人，都具有较强的理智，但当融入集体时，个体情绪之间的相互感染，相互激化，聚众力量逐渐凝聚，逐渐增强，此时的个体理性会被集体意志吞噬。古斯塔夫·勒庞的“群体心理理论”认为，群体中的个人不再是他自己，他变成了一个不受自己意志支配的玩偶。孤立的他可能是个有教养的个人，但在群体中他却变得残暴而狂热。[12]当情绪凝聚到一定程度，必然要寻找发泄的渠道。

群体性事件的特征之一是“闹”，当群众的上访渠道淤塞，诉求无门，维权艰难时，不满情绪高涨，往往萌生“不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决”的心态，认为只有采取极端手段，把事情严重化，制造轰动效果，才能给政府施加压力，引起高度重视。[13]这种社会心理对最终酿成群体性事件起着推波助澜的作用。

（三）出租车罢运事件达到“点燃温度”的导火索

N市出租车群体性事件所酝酿的两次群体性抗议先后在12月16日和19日发生。在第一次群体性事件發生时，为了疏散集体抗议人群，各出租车企业负责人赶赴现场，分别劝说所属车辆驾驶员驶离。当天晚上，政府相关部门、各出租车企业及出租车协会召开维稳工作布置会，统一意见后紧急采取措施应对。但维稳措施没有根本解决驾驶员的诉求问题，导致民声载道，积重难返。在18日，一封微信倡议书在出租车驾驶员的圈子里广为流传，号召出租车驾驶员聚集罢工。此条信息引起众多出租车驾驶员的共鸣，纷纷响应叫好，再次将抗议事件推向高潮，打破了社会稳定的平衡点。

四、构建群体性事件应急管理优化机制的对策思考

（一）消除引起冲突的“燃烧材料”

1. 建立合理的“份子钱”定价机制

第一，建立“份子钱”调价听证制度。调价听证的关键之处在于充分听取各方意见，尤其是当事人的意见。出租车企业在调整“份子钱”前，由物价部门论证“份子钱”增加或者减少的必要性和可行性。“份子钱”的具体调整应由企业、行业协会、工会、驾驶员平等协商确定，并通过新闻媒体将调价方案公之于众，确保听证内容的公开与透明。

第二，搭建“份子钱”动态协调机制。出租车驾驶员在一年不同时期的车辆营业额有高低之别，淡季低，旺季高。因此，出租车行业的“份子钱”应根据淡旺季驾驶员的收入状况制定不同的收缴标准，在淡季可适当降低“份子钱”，在旺季可适当提高“份子钱”，确保“份子钱”的科学合理。

2. 出台规范网约车的法律法规

面对网约车这类在“互联网+交通”战略下新旧业态融合发展的新兴产业，应该明确制定法规，通过立法规范网约车的经营服务行为，营造公平竞争环境，促进出租车行业健康发展。由于我国各行政区域社会经济发展水平状况存在差异，地方政府可以根据本地实际情况，通过地方性法规对网约车的市场准入管理、驾驶员从业资质管理、运价管理、行业安全保障和服务质量、乘客个人信息泄露等问题实行规制。待到地方规制经验比较成熟时，制定适应现实需要的行政法规，最终在《城市交通运输条例》予以明确。

3. 加大力度惩治“黑车”非法运营行为

第一，健全整治黑车的专项法律法规。市场经济必须在法律允许的范围内运行，政府可以通过完善惩治黑车的专项法律法规，使执法人员在查处黑车过程中有法可依，依法严打客运市场非法运营行为，对未取得道路运输资格上路载客的违规行为必须依照法律的规定从严从重给予处罚，为维持正常的交通运输市场运营秩序提供有力的法律支持。

第二，健全联动执法机制。根据现有的《中华人民共和国道路运输条例》，交管部门对黑车驾驶员的打击力仅限于罚款处理。在低成本高利润的利益驱使下，多数黑车驾驶员在受罚后继续铤而走险非法运营。应该形成“政府主导、执法部门统领、相关职能部门横向配合、市区纵向联动”的执法新格局，发挥各方部门优势，建立健全联动机制。借助工商有力的处罚依据、公安强硬的手段、旅游市场的源头管理、法院强有力的法律执行依据、税务合理的税费政策，形成合力，联合执法，从客源上、手段上、经济上、市场上等方面对“黑车”进行多方位的治理，把“黑车”收益降到最低。[14]

（二）掌控促成冲突的“助燃剂”

1. 搭建诉求表达机制与利益谈判机制

我国现今处在社会矛盾多发的社会转型时期，需要建立长效机制来平衡社会各方的利益。N市出租车驾驶员数次上访无效，在没有正常渠道表达诉求的前提下才迫不得已采取罢运抗议这种无奈之举。为避免罢运事件重蹈覆辙，一方面建议建立诉求表达机制，让出租车驾驶员投诉有门，诉求有道，可以将不满有表达之地，以保证诉求渠道畅通无碍；另一方面建立谈判机制，通过驾驶员代表与主管部门负责人谈判对话，共同协商对策，以达成各方共识。并建议建立由政府主管部门、出租车企业、行业协会及工会等组成的定期联席会议制度，及时处理集体罢运事件。[15]

2. 引导社会舆论，正确疏导民怨

在信息时代，自媒体平台是聚集网民思想的主阵地，极易产生“聚合效应”，一旦当事群体的积怨溃堤，其在网络上的宣泄便会掀起轩然大波，一呼百应，得到广大网民的支持。同时也可能存在扭曲事实的恶意言论与不实信息的煽动，这容易使民众负面情绪像雪球一样越滚越大，不断激化矛盾升级，对政府平复民怨造成不可估量的挑战。因此，在处理群体性事件时，政府应该重视网络上的民意表达，可以从以下三点着手。

第一，积极疏导当事群众情绪。防止负面舆论扩散应先控制信息源头。对待群众反映的情况，政府及相关部门应该积极释解群众疑惑，缓和群众激动情绪，并采取具体行动切实保护群众利益。公开完整的信息会给民众解决问题的信心和勇气。

第二，发挥传统媒体的正面作用。作为政府的风向标，热点系列的新闻报道可以起到引导作用。主流媒体真实报道群体性事件的来龙去脉，及时公开事实真相，让民众了解到真实的事件信息，并借助主流媒体平台力量及时将政府与出租车企业的决策与措施公之于众，引导民众客观判断，呼吁当事群体理性表达诉求。

第三，通过新兴媒体正面回应网民呼声。由于传统媒体专业化和职业化的运作方式，限制了普通民众参与其中，而新兴媒体可以通过发布微博、论坛讨论等运作方式，为社会公众提供意见表达的舆论平台，弥补传统媒体在民众参与方面的局限。相关部门通过新媒体平台与网友互动，一方面，满足民众对自由言论的需求，另一方面，公布政府采取的决策，一定程度上可以安抚民心，平息网民愤懑情绪，引导网民正确看待群体性事件。将传统媒体与新兴媒体二者优势结合，有利于控制负面舆论的传播，截断“助燃剂”的蔓延路径。

3. 发挥出租车企业工会与出租车行业协会的疏导作用

第一，健全出租车企业工会，夯实驾驶员民意基础。对于在利益协调方面处于劣势地位的出租车驾驶员而言，工会是接受其利益诉求的组织平台，是保护其合法利益的坚实后盾。驾驶员可以向工会反映诉求，工会听取驾驶员意见后，作为代表出面与企业谈判利益冲突问题。例如罢运事件中驾驶员要求企业降低“份子钱”的诉求，工会应该主动调处矛盾，与企业协商规定淡旺季不同时期的合理“份子钱”，确保驾驶员的收入和社会经济发展水平、企业效益状况同步增长。充分发挥工会上联下达、化解矛盾的枢纽作用，解决出租车行业劳动关系紧张的症结。

第二，健全出租车行业协会，发挥互动性桥梁作用。出租车罢运事件在全国各地掀起波澜，接二连三频频发生，广受社会关注。出租车行业协会作为社会中介组织，既是政府管理出租车行业的协助者，又是驾驶员团体意志的表达者，应该积极排解管理者与被管理者之间的矛盾。重点做好加强与驾驶员有效沟通的工作，面对驾驶员劳动强度大，收入增长慢问题，要关注驾驶员的思想动态，注重疏导压力情绪，及时消除可能引发群体性突发事件的苗头。同时，出租车行业协会承担着人文关怀职责，可以采取送饮料、送温暖、慰问困难驾驶员、开展业务技能比赛等方式让驾驶员愉快工作，增强行业凝聚力。

（三）降低引爆冲突的“点燃温度”

群体性事件的爆发虽然具有突发性特征，但都需要一个筹划的过程。如果及早发现社会不满情绪，认真剖析危机隐藏的原因，有针对性采取防范措施，则可以避免危机往严重方向发展。

凡事预则立，不预则废。防范群体性事件应建立有效的预防工作机制。根据群体性事件应急管理的减缓、准备、响应、恢复四步骤，政府在群体性事件发生之前应该采取减缓措施减少各种导致危机的因子，并积极建立应急预案，与出租车行业协会建立协作机制，将预防工作机制的触角深入最基层的社会公众，密切关注出租车行业热点与焦点，掌握驾驶员的信息动态，预测涉及群体利益的隐患，提前做好化解矛盾工作，加强源头管理，尽可能把危机抑制在萌芽时期。在群体性事件发生时，应该积极响应，立即采取行动激活应急预案，启动应急准备。在群体性事件发生后，应重视回应群众的诉求，平复群众的心理，切实解决群众的问题，并由交通运管部门出台有关管理规定，调整有关政策，防止政策因素诱发群体性事件的反复。

参考文献：

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[2]童星，张海波.群体性突发事件及其治理——社会风险与公共危机综合分析框架下的再考量[J].学术界，2008（2）.

[3]于建嵘.社会泄愤事件中群体心理研究——对“瓮安事件”发生机制的一种解释[J].北京行政学院学报，2009（1）.

[4]肖文涛，林辉.群体性事件与领导干部应对能力建设论析[J].中国行政管理，2010（2）.

[5]王宏.博弈论视角下我国群体性事件及治理路径探讨[J].中国行政管理，2010（1）.

[6]徐光有，袁年兴.群体行为视域下的民族群体性事件[J].湖北民族学院学报（哲学社会科学版），2012（2）.

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